深海矿产资源勘探开发新阶段
深海矿产资源勘探开发新阶段(1)
杨胜雄(2)
摘要：本文主要对深海矿产资源勘探开发阶段和面临的新形势和新挑战进行了综述和分析。所涵盖的问题包括：深海及其资源介绍、深海矿产资源勘探开发的阶段划分、深海资源活动目前所处阶段、我国在新形势下勘探开发深海资源的机遇和挑战。
关键词：深海矿产；国际海底管理局；开发规章
2012年，我参加了中国大洋矿产资源研究开发协会（大洋协会）代表团到国际海底管理局申请富钴结壳国际海底矿区的答辩；2018年7月，我参加了国际海底管理局第24届会议，并且感触颇深。上一次参加海底管理局会议还是2012年。短短6年，国际海底形势发生了翻天覆地的变化，尤其是在国际海底区域资源开发规章（简称开发规章）制定如火如荼的今天，深海矿产资源勘探开发面临着新的形势和挑战。我想从深海及其资源介绍、深海矿产资源勘探开发历程、深海矿产资源勘探开发的新阶段三个方面谈一谈我的想法。
一、关于深海及其资源介绍
地球表面积的71%是海洋，海洋约70%的面积是深海。需要注意的是，“深海”和“国际海底”这两个概念还是有区别的，我这里为了方便，暂时通用两个概念。从地理范围来说，深海分布在太平洋、印度洋、大西洋以及北冰洋四大洋中。深海蕴藏着多种矿产资源，包括多金属结核、富钴结壳、多金属硫化物和稀土等。多金属结核、富钴结壳和多金属硫化物是已经被认为是有较好商业开发前景的三种矿产资源。因此，国际海底管理局出台相应的规章来规制勘探开发行为。深海稀土是我们未来要高度关注的一种新的深海资源。从资源分布的范围来说，多金属结核重点分布在东太平洋，富钴结壳重点分布在西太平洋，热液硫化物由于与海底的热液活动密切相关，因此，主要分布在全球的大洋中脊和弧后的扩张盆地中。这些矿产资源分布在国际海底区域（简称区域），根据1982年《联合国海洋法公约》规定，国际海底区域是国家管辖以外的海床、洋底及其底土，其资源是全人类共有的财产。区域内的活动包括资源勘探和开发，区域资源的勘探开发活动受到国际海底管理局制定的规章规制。
二、深海矿产资源勘探开发历程
从资源勘探的角度来说，国际社会通常将资源的勘探开发分成两个阶段，即前阶段（勘探）和后阶段（开发）。勘探阶段又可以被分为在矿区申请之前的探矿阶段，主要是对目标区域的资源潜力、分布规律等进行了研究以后，在其中优选出具有勘探条件的矿区进行申请。申请的矿区在进入了勘探阶段之后，又可以把勘探阶段细分为一般勘探和详细勘探阶段。一般勘探就是根据合同要求进行的勘探，勘探完之后还要放弃掉一部分没有经济前景的区域，然后再进入详细的勘探，最后才进入资源开发阶段。在资源开发前还要进行一系列技术性开发实验。对于勘探和开发两个不同阶段，有不同的法律来进行规制，从国际海底管理局的角度来说就是由其出台的规章来规制。目前，国际海底管理局已经于2000年出台了多金属结核资源探矿和勘探规章，于2012年出台了富钴结壳资源探矿和勘探规章，于2010年出台了多金属硫化物探矿和勘探规章。由于目前海底资源开发活动还未真正实现，所以，三种资源的开发规章还正在制定之中。正是由于出台了三种资源的探矿和勘探规章，世界各国才可以根据规章规定，进行资源勘探合同的申请。到目前为止，全球共计29个承包者获得了国际海底管理局批准的合同区，其中，多金属结核是17个、硫化物是7个、富钴结壳是5个。从分布来讲，这些合同区域基本上与资源在海底的分布一致。多金属结核合同区主要分布在东太平洋，这是多金属结核在洋底富集的一个主要区域。只有一个例外是印度，由于地处印度洋，它的合同区选在了距离印度比较近的区域。富钴结壳合同区的分布也是这个道理，基本上集中在西北太平洋，巴西是个例外，它的合同区在南大西洋。热液硫化物合同区目前来看主要集中在西南印度洋这一块，只有少数国家，例如，俄罗斯的合同区是在大西洋。这三种资源的合同区都有中国的身影。多金属结核资源的17个合同区中就包括了大洋协会和中国五矿集团公司（简称五矿）的两块合同区。硫化物的7个合同区包括了大洋协会的一块合同区。富钴结壳的5个合同区也包括大洋协会的一块。从29个合同区的申请历程来看，2011年是一个重要时间节点，绝大部分合同区都是在2011年之后向国际海底管理局提出申请的。
从整个深海矿产资源勘探开发的历程来看，根据申请的情况可以大致分成三大阶段。第一阶段就是前期的探矿阶段，就是在一般勘探之前的一个科学研究阶段。第二个是探矿勘探规章出台之后的勘探阶段。第三个是我们未来可能会进入深海资源商业开发之后新的阶段，这一阶段是勘探和开发活动并存的阶段。勘探阶段又可以分为多金属结核规章出台的阶段和多金属结核、富钴结壳和多金属硫化物三种资源规章出台的阶段。(https://www.daowen.com)
三、海底资源勘探开发的新阶段
从目前形势来看，国际海底区域已经进入了资源开发规章制定的过程，也就是资源开发阶段的前夕。开发规章的制定始于2016年。在2016年国际海底管理局第22届会议上，一些国家提出制定一个区域内矿产资源开发规章工作草案的意愿，根据国际海底管理局的规章和管理规定，成员国提出此种意愿，国际海底管理局必须给予响应。2016年是国际海底管理局第一批为期15年的多金属结核勘探承包合同到期的时间，如果按照正常进程，勘探合同到期就要进入资源开发阶段。但资源开发的条件并不成熟，因此，第一批合同中很多承包者选择将勘探合同延期五年，也就是延期至2020年。在2020年之后，如果这些承包者还不能进入深海资源商业开发，还可以再申请将合同延期。无论如何，开发规章不出台，承包者进行资源开发就无法可依，所以，国际海底管理局正在抓紧进行开发规章的制定工作。国际海底管理局在2016年、2017年、2018年三年的会议上都对开发规章草案进行了详细的讨论。2018年，国际海底管理局法律与技术委员会（简称“法技委”）召开了两次会议，我参加了2018年7月份的第二次会议。会上，法技委对开发规章草案进行了逐条讨论修改，形成了一个新的非正式的开发规章草案。当然，这个规章草案还存在较多问题，还在修订之中，所以，法技委2019年甚至2020年及未来的相当长一段时间还要对该草案继续进行讨论修改完善。
总的来说，从开发规章的条款来看，开发规章中规定的海底资源开发的过程分为三个阶段。第一个阶段就是从勘探转向开发的阶段，要进行预可行性的研究，也就是相当于如何通过预可行性研究向海底管理局提交资源开发申请。第二个阶段就是申请资源开发后得到国际海底管理局批准，要求签订开发合同到开始进入商业性生产的阶段，我们一般称为可行性研究阶段。第三个阶段就是正式进入商业生产和商业生产以后这个阶段，包括了正常的生产和不正常的生产。不正常的生产包括减少生产和暂停生产，或者结束生产等。
开发规章对这三个阶段规定了较多且详细的条款。从法技委今年的讨论来看，可能存在的焦点是如何更好地平衡承包者的权利和义务。一方面，承包者开发海底资源必须要有利可图，无利可图，承包者就不会去申请开发海底资源。但是从国际海底管理局来讲，较多考虑的是如何代表全人类更好地拥有国际海底资源这个人类共同继承财产，以及如何来管理这个财产。承包者和管理局这两者的考虑要得到良好的平衡，具体来说存在如下几个方面的问题要考虑：第一是资源勘探和资源开发阶段的关系；第二是海底资源惠益分享和缴费机制的问题；第三是如何更好保护海洋环境及环境补偿的问题。当然，还有一些其他问题。
就资源勘探和开发的关系来说，国际社会目前对此还存在争议。承包者勘探合同结束后进入资源开发阶段，而在资源开发的过程中，承包者仍然要在开发区域里面进行勘探。那么，此时的资源勘探应当受到何种程度的制约？是受勘探规章的制约还是受开发规章的制约？就惠益分享和缴费机制来说，国际海底管理局前期在这方面做了很多研究，我这里主要讲的是特许权的使用费如何进行计算的问题。特许权使用费实际上是根据矿产开发中多种金属元素的价值来进行研究，根据市场的情况，从获益的角度提出的一篮子金属来进行计算，从而得出它的特许权使用费，那么，一篮子金属元素就值得慎重考虑。之前，国际海底管理局提出用比较通用的几种金属，即锰、铜、钴、镍这几种金属元素来进行计算。但后来情况发生了变化，我认为这应该重点考虑未来随着金属市场的变化而变化，其他金属元素有可能也会参与到计算里面，例如，稀土、铅、锌等。就海洋环境保护来说，国际法和开发规章对此有很多规定，包括承包者要提供环境影响评价、环境管理计划等工作，而且对标准、方法等提出了要求，例如，需使用最佳可得的科学证据和最佳可得技术等。此外，承包者还需要缴存环境履约保证金等其他要求，可以说，国际海底区域资源勘探开发中的环境保护门槛越来越高。随着开发规章制定的逐步完善，我们即将在资源勘探开发方面进入了新阶段，这也给我国提出了新的问题和挑战。
四、当前形势下我国面临的挑战
首先，大洋协会的硫化物矿区到明年已经到了合同履行的第8年，根据勘探规章规定，合同面临着区域放弃的问题。其次，大洋协会的富钴结壳矿区到2019年也到了合同履行的第五年。根据勘探规章和勘探合同的要求，我们要提交五年工作总结报告和新的五年勘探计划。此外，我们还需要跟踪开发规章的制定进展和法技委对环境影响评价指南的修订工作。开发规章一旦制定出来，就要加大我国对深海资源开发技术的研发，一旦进入深海资源开发新阶段，我国要和其他国家一起进入海底资源开发新阶段。这里特别要提请大家注意的是，大洋协会的热液硫化物的矿区的放弃工作。因为大洋协会这个合同是世界上第一个硫化物合同，所以，我们的区域放弃工作具有示范性作用，这一方面将影响我们自己的下一步工作部署，另一方面对其他国家在未来的区域放弃工作也具有一定示范作用。
结语
最后简单地概括一下，应该说也算是一个结束语。深海矿产资源储量非常丰富，潜力也非常巨大。深海矿产资源勘探开发即将进入新的阶段，所以，我国需加强对包括开发技术、环境影响评价技术、经济评价等方面的研究来提升我国的话语权。我国在深海资源的勘探开发方面机遇和挑战并存，所以，它的战略发展方向将影响我国下一阶段国际海底区域资源勘探开发的布局。
谢谢大家！
New Stage of Deep Seabed Mineral Resources Exploration and Exploitation
YANG Shengxiong
Abstract：this article mainly summarizes and analyzes the exploration&exploitation stage of deep seabed mineral resources and the new situation and challenges．The issues covered include：introduction of deep sea and its resources，division of exploration and exploitation stages of deep seabed mineral resources，current stage of deep seabed resources activities，opportunities and challenges of exploration&exploitation of deep seabed resources in China at present.
Key Words：Deep Seabed Resources；International Seabed Authority Regulation for Deep；Seabed Resources Exploitation
(1) 本文系2018年10月31日第三届“上海交通大学深海海底区域科学技术发展与法律的互动与共进”研讨会上，关于“深海矿产资源勘探开发新阶段”的发言稿。
(2) 杨胜雄，自然资源部广州海洋地质调查局总工程师，国际海底管理局法律与技术委员会委员。主要研究方向：深海资源勘探开发。