2018年“大部制”改革国家海洋局撤并的前世今生及职能再考
2018年“大部制”改革国家海洋局撤并的前世今生及职能再考
赵绘宇(1)
摘要：中国国家海洋局至1964年诞生以来，职能和上级主管机构一直随着国家社会建设和经济发展的需要而变动。本文梳理了自1990年以来，中国几次大的机构改革当中国家海洋局的职能变迁，尤其是自1994年之后，海洋独立综合监管海洋事务，到此次调整后完全并归自然资源部。这期间职能发展的主要问题何在？此次机构改革，是在生态文明大背景下，海洋监管职能中的海洋生态环境保护等职能的强化和发展乃是历史的选择。
关键词：国家海洋局；生态文明；机构改革
一、国家海洋局的发展历程与顶层设计
国家海洋局诞生于1964年，从中华人民共和国成立之初到1964年国家海洋局之前，受传统重陆地轻海域的思想，以及面临海上封锁的现实环境，政府对海洋的管理大有力不从心之感。这一时期，我国海洋行政管理体制实行分散管理的方式，将开发陆地资源管理部门的管理职能向海洋延伸。
第二阶段为海军代管阶段。1964年7月，国家海洋局被正式批准成立，开启了海军代管海洋事务的阶段。国家海洋局成立的初衷在于负责统一管理海洋资源与环境的调查、海洋资料的整编和海洋公益服务事项，目的在于建立一支稳定的从事海洋管理工作的队伍。
第三阶段是1978—1988年，是我国为推进海洋事务统一管理探索的10年。1980年，国家海洋局交国家科委管理并被赋予海洋行政管理的全新职能，主要负责管理组织和协调全国范围内的涉海事务，组织海洋科研。
第四是综合管理阶段。1988年，国务院机构改革国家海洋局被正式赋予海洋综合管理职能，从此，我国海洋行政管理进入了相对统一的管理阶段。随着海洋经济时代的到来，我国海洋事业迎来迅速发展。以2001年《中华人民共和国国海域使用管理法》为标志，国家海洋局归国土资源部管理监督管理海域使用，并明确了中央政府统一管理和授权沿海地方政府分级管理。(2)
第五阶段，直至2018年3月，作为自然资源部的部管国家局的国家海洋局被吸收撤并，对外保留牌子。
循着海洋局的变迁与归属可以看出，国家海洋局兴起于海洋国土意识的觉醒，探索于海洋调查与科研的过程中，统筹发达于自然资源与海域使用的经济蓬勃期，又归为自然资源与生态环境保护的生态文明引领的新时代。不同时代对海洋新属性的认知与发现是国家海洋管理机构与职能的存在的根本依据。
二、国家海洋局的职能变迁图
这里我们把研究聚焦于自1990年以来的几次大的机构改革中的国家海洋局的“三定方案”。近30年内，国务院办公厅关于国家海洋局三定方案的发文主要在1990年、1994年、1998年、2008年、2013年，当然，还有2018年的撤并。(3)
发端于1990年国家海洋综合管理的雏形，国家海洋局围绕“权益、资源、环境和减灾”四个主要方向，加强对我国管辖海域的综合管理，实现促进海洋经济、社会和环境效益的统一。(4)在这四个主要职能当中，海洋权益可理解是海洋“权属”加“利益”，海洋局独立为国家级局以来，最中心的工作是海域规划与海洋资源开发利用工作，一直到2018年之前都基本如此。最为标志性的就是2001年的《中华人民共和国海域使用管理法》的出台。这让海洋监管行政部门有了实实在在的用海审批权限。海洋功能区划，涉及养殖、盐业、交通、旅游等行业规划涉及海域使用的，都应当符合海洋功能区划。该法对填海造地的指标与审批进行了规定，这导致了每年都有大量的围填海指标产生。实践中，除了合法的围填海的指标，非正规法定程序的填海数量更多。由于审批围填海指标是一项极具吸引力的职权，其权力非常容易被沿海地方政府所裹挟。因此，在海洋经济权益的发展过程中，地方政府的利益驱动极大，海域使用金的吸引力只能算是九牛一毛，《土地管理法》刚性的“占一补一”约束性要求，以及我国耕地红线的最低警戒线，使地方政府千方百计地谋求围填海的指标化整为零，报少建多，甚至以海洋用途瞒天过海的滨海湿地私下围垦现象相当普遍。
从国务院办公厅关于国家海洋局三定方案（国办发〔1994〕47号）起，国家海洋局的综合管理职能已经被基本确定下来，包括了全方位的职能，例如，开发利用、海洋经济、科研监测、海岛生态、海洋环境、海洋调查、预报预警、海洋外交、海权海监等。之后几次机构改革只是对国家海洋局其中一些职能进行弱化或强化性调整而已，总的框架并不变动。例如，2008年这种三定方案的综合性与海洋特殊属性已经非常的完整。(5)
再例如，2008年国家海洋局“三定方案”中（国办发〔2008〕63号），要求加强国家海洋局海洋战略研究和对海洋事务的综合协调。而2013年国家海洋局“三定方案”（国办发〔2013〕52号）中则要求加强：“（1）加强海洋综合管理、生态环境保护和科技创新制度机制建设，推动完善海洋事务统筹规划和综合协调机制，促进海洋事业发展。（2）加强海上维权执法，统一规划、统一建设、统一管理、统一指挥中国海警队伍，规范执法行为，优化执法流程，提高海洋维权执法能力，维护海洋秩序和海洋权益。”(6)
可以说，2013年国家海洋局的行政监管的综合性与独立性上达到了历史的高峰，并且在实体上建立了综合海洋执法的中国海警队伍。科技创新机制也应该随着海洋几个研究所的科研力量的加强而加强。唯一让人担忧的是生态环境保护创新机制的强化，数据表明，围填海从2003年、2004年开始就激增，到2011年、2012年达到2万公顷的峰值，至今每年也未少于1万公顷的湿地被填埋。滨海湿地具有重要的生态功能，尤其是对东亚候鸟迁徙，以及滨海洄游海洋生物多样性的保护都极具生态意义。似乎我国围填海的行政审批依据中并未明显体现出对这样的生态价值的保护，或是进行基于生态系统考虑的规划。因为在我国海洋生态功能与生物多样性最为重要的滨海湿地与近海，海域面积丧失得更加迅速。
在2013年前后，海洋的综合整治被进一步强化，国家海洋局把一些权限进一步向地方海洋局下放。这使得海洋局在海洋经济开发和权属利用当中更侧重加强对于海洋自然资源的开发利用，其管辖的海域面积却日益缩小，海域健康状况日益恶化。在综合性的管理职能之下，海洋局没有真正体现出自己综合性的监管力度，而是逐渐成为经济发展和地方政府置换土地腾挪空间的一个出口。海域使用权有使用，无保护，无监管，尤其体现在自然资源保护和生态环境污染方面，海陆不统一，职能分割，使得海洋和环保部门在监管职责方面无法界定。海洋环境容量成为一种公地悲剧，陆源污染物和近海养殖、旅游开发、填海造地等竞相争夺海洋空间与质量。
三、2018年“大部制”改革后的海洋局的各职能归处
2018年“两会”中央宣布撤并海洋局，并将海洋管理完全并入自然资源部，对于海洋监管这一无论是从执法到科研、从资源调查到国际谈判都显得非常特殊的领域，在多年综合管理后突然撤并，起初难免会使人有些错愕。今后如何能够维系我国在21世纪海洋世纪的挑战和应对？会不会使得我国海洋资源与环境问题虽然得以改善，但在面临涉海的重大外交、科研乃至军事、国际权益争端时束手无策，丧失国际竞争力？这些疑虑还要从海洋局自身的既有职能出发来分析。(https://www.daowen.com)
首先，是海洋资源。包括海洋物资资源开发、海洋空间利用、海洋能源利用。按地域可分为岸滩、海岸、近海和深海的开发利用。海域使用的多宜性和使用方式的兼容性，海域使用关联海洋水文、地质、生物等多学科，涉及海洋水产、交通、能源、旅游等多产业，海域使用的战略性使其需要具有全局性、长远性和稳定性的战略行为。海洋开发应从长远着眼，克服以掠夺资源和以破坏生态为代价的短期行为。这种更大尺度的综合性与战略性是国家海洋监管部门很难驾驭的，在上述地方政府的利益驱动下，其短期性、逐利性会非常明显。因此，自然资源的空间总体规划以及自然资源部的组建，除了应统一林、草、土、水等自然资源的所有权人，还应明确这些生态要素的整体性，解决空间规划重叠的问题，使空间规划得以统一。以土地资源为基础，一块土地的用途成为各部门竞争的焦点，住建、国土、发改都有各自的规划职能，新的国务院机构改革方案收归了这四者的相关规划职责，实现了“多规合一”。(7)
此外，海洋保护区的划分、海洋生态红线的设定等，作为海洋空间规划的内容，都将在这一新的管理格局下展开。如此可避免此前各部门争相划定各自保护地的“圈地”局面，也避免了政出多门。原本归国家海洋局管理的海洋保护区，大多包含滨海湿地的部分，而湿地同时又是原国家林业局的管辖范围，在机构改革之后，自然资源部旗下新组建的国家林草局及其下属的国家公园管理局（负责各类自然保护地的管理）均有可能成为海洋保护区的管理者，但这都是在自然资源部的管辖下，与其宏观职能毫无冲突。(8)为了国家生态系统与自然资源的保值增值，自然资源部应统筹陆海，大力加强海洋生态保护，严格控制围填海和占用自然岸线，加大滨海湿地的保护力度。
其次，关于海洋环境。单独的海洋环境监管职能看似美丽，实则空置。因为海洋环境污染主要来自陆源污染物，虽然职能范围分开，但两者的污染监管责任是不可分割的，而且主要的责任在陆地，因此，海洋环境保护部门的监管污染的动力存在不足。同时，生态环境部要防治的是海洋资源开发等经济活动对海洋环境造成的影响，例如，海水养殖中饲料、药品等投入对养殖水域造成的污染，海上石油开采等需要进一步加强监管，这方面生态环境部具有一定的技术优势。此外，海岸线附近区域有很多重大环境风险源，存在较大的生态环境安全隐患，这也可以利用生态环境部的传统优势加以应对。
最后，应加强港航污染治理，推动绿色发展，积极做好涉海重点行业的清洁生产。
另外一个重要的涉海监管职能就是海洋渔业。渔业监管作为海洋环境领域重要议题，一直在农业部的渔业渔政局管理范围内，在此次部门调整中受到的影响不大。不过，渔政局下属的渔船检验和监督管理职能转交给交通运输部。交通运输部关于履行渔业船舶检验和监督管理职责的公告明确自2018年4月20日起，交通运输部正式履行渔业船舶检验和监督管理职责。
海洋科研与极地深海等科考探索分属海洋局下属的多个事业单位，还包括四个海洋相关研究所及极地考察和极地研究中心。这是我国海洋战略发展的重要支柱。我国设置相关海洋专业的高校可以对海洋研究所进行强强联合，优势重组，以有利于科研创新机制更灵活的方式进行合作。极地深海作为我国新兴探索型事业，可以将相关中心整体迁移至自然资源部内。
海洋外交固然在我国对外权益中处于重要地位，但这些事项一直由我国外交部边界与海洋事务司与条约法律司业务主管。(9)边海司主要职责包括：拟定陆地、海洋边界相关外交政策，指导协调海洋对外工作；承担与邻国陆地边界划界、勘界和联合检查等管理工作；处理有关边界涉外事务及领土、地图、地名等涉外案件；承担海洋划界、共同开发等相关外交谈判工作。条法司主要职责：调研外交工作中的法律问题和国际法发展动向；承办国家对外缔结双边、多边条约和国际司法合作的有关事项，处理涉外案件，协调履行国际条约事宜；组织参与气候变化、环境条约的外交谈判。这些已经全面涵盖了海洋外交的主要内容。
海洋执法这一重要职能，也是非常重要的机构改革问题，因为我国有海洋各类执法任务，从专业度到难度都与陆上极为不同。而海洋执法这个问题，已经分别由2013年、2018年机构改革给予解决。
2013年3月14日，第十二届全国人民代表大会第一次会议通过《国务院机构改革和职能转变方案》，其中一项内容为：重新组建国家海洋局，将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，统一成立中华人民共和国海警局，由国土资源部管理，并接受公安部业务指导。中国海警局履行海上维权执法职责，包括执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理、海上缉私等方面的执法任务，以及协调指导地方海上执法工作。2018年6月22日，为了贯彻落实党的十九大和十九届三中全会精神，按照党中央批准的《深化党和国家机构改革方案》和《武警部队改革实施方案》决策部署，海警队伍整体划归中国人民武装警察部队领导指挥，调整组建中国人民武装警察部队海警总队，称中国海警局，中国海警局统一履行海上维权执法职责。(10)
海洋行政监管部门在“大部制”改革的大背景下是否存续，取决于这个部门职能存在的国家行政监管发展大趋势、理念的先进性、效能的高效性、相关部门职能的关联性。国家海洋局在生态文明的大背景下，融合生态系统管理的新时代是我国当前历史发展阶段的必然选择。
Re-examination of the Past and Present Life and Functions of the State Oceanic Administration under the “Big Ministry System Reform”of 2018
ZHAO Huiyu
Abstract：Since the birth of the State Oceanic Administration of China in 1964，the functions and superior authorities have been changing with the needs of national social and economic development．The article sorts out the changes in the functions of the State Oceanic Administrations inceChina's several major institutional reforms since 1990，especially from 1994，when the State Oceanic Administration integrated marine affairs，until this time they were completely returned to the Ministry of Natural Resources．What are the main problems of functions during this period？This time's institutional reform，the marine supervision function is the strengthening of marine ecological environmental protection under the background of the ecological civilization．It is also a historical choice.
Key Words：State Oceanic Administration；Ecological Civilization；Institutional Reform
(1) 赵绘宇，上海交通大学凯原法学院副教授，法学博士。主要研究方向：环境资源法。
(2) 田小明：《新中国经略海洋的一段佳话》，载《中国海洋报》2009年10月20日，第A4版。
(3) 数据由作者查询北大法宝得出，查询截至2018年11月20日。
(4) 国务院办公厅转发国务院机构改革办公室：《对国家环境保护局、国家海洋局有关海洋环境保护职责分工意见的通知》，国办发〔1990〕54号，1990年8月1日。
(5) 国务院办公厅：《关于印发国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，国办发〔2008〕63号，2016年6月8日。规定主要职责：（一）承担综合协调海洋监测、科研、倾废、开发利用的责任；（二）负责建立和完善海洋管理有关制度；（三）承担海洋经济运行监测、评估及信息发布的责任；（四）承担规范管辖海域使用秩序的责任；（五）承担海岛生态保护和无居民海岛合法使用的责任；（六）承担保护海洋环境的责任；（七）组织海洋调查研究，推进海洋科技创新；（八）承担海洋环境观测预报和海洋灾害预警报的责任；（九）组织对外合作与交流；（十）依法维护国家海洋权益，管理中国海监队伍；（十一）承办国务院和国土资源部交办的其他事项。
(6) 国务院：《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》，国办发〔2013〕52号，2013年6月9日。
(7) 赵绘宇：“资源与环境大部制改革的过去、现在与未来”，来源于http://www.thepaper.cn/newsDetail forward 2057356，最后访问日期：2018年11月21日。
(8) 中央机构编制委员会办公室：《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》，2018年9月11日。
(9) 外交部官网：https://www.fmprc.gov.cn/web/，最后访问日期：2018年11月21日。
(10) 《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第4期。