中国海洋保护区建设发展：现状、问题与对策
中国海洋保护区建设发展：现状、问题与对策(1)
廖国祥 许道艳 刘长安(2)
摘要：海洋保护区是保护海洋生物多样性和生态环境、建设生态文明的重要空间载体。本文首先概述了中国海洋保护区定义与分类、建设发展历程、管理体制改革等方面的现状。其次，介绍了海洋保护区在法律制度体系、范围边界重叠、2020年保护区面积目标、规范化建设管理、生态状况调查监测等方面的问题和挑战。最后，在我国生态文明建设的新时代背景下，聚焦以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系，从完善和优化保护区网络、提高建设管理水平、加强监督管理力度等方面，探讨了新时代中国海洋保护区的建设发展对策。
关键词：海洋保护区；国家公园；保护区网络；管理体制；建设管理；监督管理
中国是海洋大国，海域面积300万平方公里，大陆海岸线长1.8万多公里，大于500平方米的海岛有7 300多个，典型海洋生态系统（如入海河口、滨海湿地、珊瑚礁、红树林、海草床等浅海生态系统以及岛屿生态系统）、珍稀濒危海洋生物物种及珍贵海洋自然遗迹类型丰富。建立海洋保护区是保护海洋生物多样性和海洋自然资源的有效措施，是保护海洋生态环境、建设生态文明的重要空间载体。本文总结了我国海洋保护区建设发展历程以及已取得的管理成效，探讨了面临的问题与挑战，以期为今后我国海洋保护区建设发展方向提供参考。
一、海洋保护区建设发展现状
（一）海洋保护区定义与分类
经过数十年的发展，我国已形成以海洋自然保护区、海洋特别保护区、海洋水产种质资源保护区、滨海湿地公园等多种类型的海洋保护区体系。其中，海洋部门依据《海洋环境保护法》《自然保护区条例》《海洋自然保护区管理办法》来设立和管理海洋自然保护区，并依据《海洋特别保护区管理办法》来设立和管理海洋特别保护区。农业部门依据《渔业法》《水产种质资源保护区管理暂行办法》来设立和管理海洋水产种质资源保护区。林业部门依据《湿地保护管理规定》《国家湿地公园管理办法》来设立和管理滨海湿地公园。
表1总结了我国现有主要海洋保护区的分类与定义。其中，根据国家标准《海洋自然保护区类型与级别划分原则》（GB/T 17504—1998），海洋自然保护区分为海洋与海岸带自然生态系统、海洋生物物种、海洋自然遗迹和非生物资源等3种类型。根据海洋行业标准《海洋特别保护区分类分级标准》（HY/T 117—2008），海洋特别保护区分为特殊地理条件、海洋生态、海洋资源、海洋公园等4种类型。
表1 我国海洋保护区的分类与定义
（二）海洋保护区建设发展历程
自1963年建立第一处海洋保护区——蛇岛老铁山自然保护区以来，此后近20年，我国海洋保护区建设基本处于停滞期。(3)直到1979年改革开放后，在国家对保护区实行综合管理与分部门管理相结合的体制支持下，海洋、环保、林业、农业等部门积极推进海洋自然保护区的选划、建立。2005年，我国建立国家和地方级海洋自然保护区108个（不含台湾、香港、澳门等地区）。(4)2005年以来，海洋部门依据《海洋环境保护法》加大了对海洋特别保护区的建设力度。2011年，农业部门依据《水产种质资源保护区管理暂行办法》的规定加大了建设海洋国家水产种质资源保护区。截至2015年8月，我国已建立海洋国家级水产种质资源保护区51个，面积达7.4万平方公里。(5)截至2016年年底，我国已建立各级海洋自然／特别保护区（海洋公园）250余处，总面积约为12.40万平方公里。(6)
从建设历程看，我国海洋保护区建设发展经历了三个明显的快速发展期：1982—1992年、1996—2000年、2011—2015年。这些时期都恰好出现在相关法律、法规颁布之后不久。其中，1982年《海洋环境保护法》颁布以后，我国海洋自然保护区建设的数量和面积都明显增长，而《野生动物保护法》的颁布，保护区建设进一步加快。(7)2011年，《海洋特别保护区管理办法》发布，在将海洋公园列入为海洋特别保护区的类型后，海洋特别保护区的数量和面积快速增长。
在国家和地方政府的共同努力下，海洋自然和特别保护区数量快速增加，面积不断扩大，保护对象类型日益丰富，使得斑海豹、中华白海豚、儒艮、文昌鱼、中国鲎、绿海龟、海鸟、珊瑚等珍稀濒危海洋物种，贝壳堤、陆连沙堤、牡蛎礁、海蚀地貌、砂质海岸等海洋自然遗迹和景观，红树林、珊瑚礁、河口湿地、海岛等典型海洋生态系统得到有效保护，我国近岸海域的海洋保护区网络不断完善。(8)
（三）海洋保护区管理体制改革
2018年以前，按照《自然保护区条例》的规定，我国实行自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。其中，国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理，国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。在这样的管理体制下，我国的各类海洋保护区由海洋、林业、环保、农业、国土等不同行政主管部门来承担海洋保护区的建设管理。尽管海洋部门管理的海洋保护区数量占全国的70%以上，但各部门有自己的管理体制和经费来源，都在积极发展隶属于本部门的保护区，由此造成相互竞争、重复建设、各自为政、整体效率低下的结果。导致无论在国家层面还是在省市层面，都难以实现海洋保护区建设的统一规划。(9)
2018年发布的《深化党和国家机构改革方案》明确表示：组建国家林业和草原局并加挂国家公园管理局牌子，加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，管理国家公园等各类自然保护地。本次中央机构改革将自然保护区原有的分部门管理模式打破，重新构建为统一部门管理模式，建立更为高效的海洋保护区管理体制，真正促进海洋保护区的高质量建设发展。
二、面临的主要问题与挑战
（一）法律制度体系亟须完善
2018年3月的国家机构改革中，原国家海洋局的海洋环境保护职责整合至新组建的生态环境保护部，而海洋自然保护区和海洋特别保护区管理职责整合至新组建的国家林业与草原局。除了国家机构职能转变外，原有的《海洋环境保护法》《自然保护区条例》等法律法规条款已经明显不适宜当前的发展形势，亟须修订完善，以尽快理清不同职能部门在海洋保护区建设管理、监督管理等重要职能的权力边界，以及划分中央和地方事权，明确各级管理的权限和主体责任。
2015年5月，中央发改委同中央编办等13个部门联合印发了《建立国家公园体制试点方案》，在全国9个省份开展建立国家公园体制试点。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》，指出“国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域”。近年来，国内不少专家学者积极倡议建立海洋类型国家公园。然而，国家公园与现有自然保护区（包括海洋保护区）的关系如何区分和界定，仍需要法律法规来明确。
（二）各类海洋保护区范围重叠
虽然2018年3月的国家机构改革已经在管理体制上实现了海洋保护区的统一管理。然而，原海洋、国土、林业、环保、农业等部门建立了海洋自然保护区、海洋特别保护区、风景名胜区、水产种质资源保护区、湿地公园等不同类型海洋保护区，由于不同部门之间的分割而治、早期批建海洋保护区没有明确范围边界、同一保护区加挂多种类型保护区牌子等多方面原因，导致不同类型海洋保护区之间存在不同程度的重叠。针对这些基础性的问题，新组建的国家林业与草原局需要加强调查，以真正掌握海洋保护区的建设现状，摸清海洋保护区的数量，制定科学的发展规划。
（三）2020年建设目标存在差距
我国于1992年签署加入了《生物多样性公约》，其中，2010年在日本爱知县，又提出了“到2020年，至少有17%的陆地和内陆水域以及10%的海岸和海洋区域，尤其是对于生物多样性和生态系统服务具有特殊重要性的区域，通过建立有效而公平管理的、生态上有代表性和连通性好的保护区系统和其他基于区域的有效保护措施而得到保护，并被纳入更广泛的陆地景观和海洋景观”。(10)考虑到国家的实际情况，我国第6次的《生物多样性公约》国家报告提出：中国采用国家生物多样性目标，而爱知生物多样性目标作为参考。
国务院于2012年3月发布的《全国海洋功能区划（2011—2020年）》提出了“至2020年，海洋保护区总面积达到我国管辖海域面积的5%以上，近岸海域海洋保护区面积占到11%以上”的目标。目前，我国海洋保护区面积占近岸海域管辖海域面积比例基本达到目标，但占我国管辖海域面积比例离此目标还有一定的差距，仍需加大海洋保护区的选划力度。
（四）规范化建设管理水平待提高
目前，我国不同类型、不同级别海洋保护区的规范化建设管理水平不平衡，主要原因是管理机构和经费支持的不平衡。一方面，国家级海洋自然保护区配备了独立的管理机构，而大部分的海洋特别保护区的管理机构集行政、事业等职能于一体，没有设立专门的管理机构和专职管理人员。另一方面，海洋的特殊性决定了海洋保护管理具有不同于陆地的特殊性，通信、车辆、船只、监测、现场勘查等基础设施是开展海洋保护区管护工作的必须手段。虽然中央及沿海各级政府加大了对保护区的投入力度，海域使用金返还和生态修复项目也为保护区提供了一定的资金来源，但从目前的状况来看，大多数保护区的能力建设经费不足，日常管理运营经费无法得到有效保障，制约了管理人员日常办公、巡护、宣传、培训等工作的正常进行。(11)
（五）生态状况调查监测需加强
目前，不少海洋保护区科研监测能力薄弱。部分国家级海洋自然保护区仅在早期开展了较为粗糙的科学考察，仍存在不够深入、未定期科考等问题。海洋特别保护区监测与评价能力普遍较弱，保护对象的基础研究工作不足，对一些濒危物种和栖息地的保护缺乏监测，信息化、数字化等技术尚未普及，监测体系仍有待完善，与当前生态保护的实际需要不相适应。(https://www.daowen.com)
三、新时代的建设发展对策
（一）新时代的生态文明建设形势
党的十七大首次提出“建设生态文明”。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，首次把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标。党的十八届三中全会提出加快建立系统完整的生态文明制度体系；党的十八届四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境；党的十八届五中全会提出“五大发展理念”，将绿色发展作为“十三五”乃至更长时期经济社会发展的一个重要理念。(12)
党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入了新时代”。在新时代生态文明建设的大背景下，2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》，提出要建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。该《指导意见》是我国今后自然保护地的建设发展的纲领性文件，海洋保护区的建设发展也应依据此纲领来制定科学合理的前进路线。
（二）海洋保护区建设发展对策
目前，生态环境部已经启动《海洋环境保护法》等法律法规的修订工作；自然资源部全面落实加强滨海湿地保护，严格管控围填海项目；国家林业与草原局开展大检查，逐步摸清海洋保护区现状。在各项基础性工作取得积极进展的情况下，仍需国家地方政府部门和海洋保护区管理机构的共同努力，充分调动周边社区和社会力量，从“数量”“质量”两个方面全面促进我国海洋保护区的建设发展。
1．加大选划力度并优化保护区网络
以实现《全国海洋功能区划（2011—2020年）》的国家目标为主，参考2020年爱知生物多样性目标，结合我国的实际情况，可以从近海和远海两大空间区域加强海洋保护区的选划建立，并优化海洋保护区网络。
（1）在海岸及近海区域，各沿海省市地方政府部门选划出具有重要保护价值的海洋，鼓励在海洋生态保护、修复区域建立海洋保护区。其中，滨海湿地作为迁徙鸟类的重要栖息地，日益受到公众的高度关注，需加强滨海湿地类型海洋保护区的建设。2018年11月，生态环境部、发改委、自然资源部三部门联合印发的《渤海综合治理攻坚战行动计划》中明确：“2020年底前，将河北滦南湿地和黄骅湿地、天津大港湿地和汉沽湿地、山东莱州湾湿地等重要生态系统选划为自然保护地”。此外，斑海豹等珍稀濒危海洋动物和勺嘴鹬等极危迁徙鸟类的栖息地也存在不同程度的保护空缺，亟须尽快建立不同类型的海洋保护区，以完善和优化现有的保护区网络。
（2）在远海及重要海洋生态系统区域，由国家和地方政府共同选划珊瑚礁生态系统、岛屿生态系统的大型海洋保护区，探索建立海洋类型的国家公园，从生态系统完整性角度不断丰富和完善我国的海洋保护区网络。
2．多方合力共同提高建设管理水平
国家和地方政府部门是主导区域所有海洋保护区管理的关键力量，需要在国家、沿海省市等层面来推动和保障海洋保护区的建设发展。
（1）加强海洋保护区的规范化能力建设。环境保护部于2009年8月发布了《国家级自然保护区规范化建设和管理导则》（试行）。国家海洋局于2014年10月发布了《国家级海洋保护区规范化建设与管理指南》，从规范化建设、规范化管理、保护与开发利用活动管理等方面提出了基本要求。地方政府部门可以参考现有的指南，结合自身实际情况，争取地方政府和社会资金，对国家级和地方级海洋保护区进行规划，提升保护区的规范化建设与管理水平。
（2）加强海洋保护区的生态监控力度。掌握主要保护对象及生态环境变化趋势是海洋保护区建区的核心工作之一。随着在线监测技术的快速发展和不断成熟，应加强传统常规监测和在线监测的结合，为保护对象和生态环境的科学评价提供有力技术支撑。此外，还需加强对保护区内人类活动的监控，以减少因非法破坏活动造成的损害。
（3）制定海洋保护区生态保护补偿机制。国家政府部门在宏观层面上建立和完善各类海洋保护区的生态保护补偿的有关管理政策、技术标准，地方政府部门则应结合自身区域经济社会状况制定具体可行的补偿机制。目前，山东省在海洋生态损失补偿和生态保护补偿已进入了实际运行阶段。
（4）加强监督检查和管理成效评估。海洋保护区是生态文明建设的空间载体，加强海洋保护区的监督检查和管理成效评估，有助于分析保护区建设与管理工作存在的不足，提出改进的工作内容及方向。
（5）加强管理机构与人员队伍建设。通过争取地方政府和社会力量支持，以灵活形式引进自然科学、保护区管理等方面专业人员，建设具有活力和能力的人员队伍，以落实海洋保护区各项建设发展目标任务。
（6）多渠道获取建设与管理资金。随着国家级海洋保护区数量的不断增加，国家和地方政府投入的资金往往难以满足实际需求。保护区管理机构可以尝试通过社会筹款捐助，吸纳企业、个人的捐款来支持保护区的建设与管理工作。
（7）充分发挥专家顾问委员会的作用。每个海洋保护区应建立由来自不同领域（如政府、工商企业、学者等）专家组成的顾问委员会。这些专家须定期亲自参加研讨会，出谋划策，为保护区的建设发展发挥自己的最大作用。
（8）提升管理人员的专业素质。保护区管理机构层面，积极吸引有专业背景的优秀大学毕业生，不断提高管理团队的综合素质。国家和地方海洋行政主管部门，积极组织开展全国性、区域性的海洋保护区管理技术培训班，提升管理人员的工作理念和专业素质。
（9）提升科普与宣传教育质量。科普与宣传教育应充分发挥“设施”和“人”两大要素的作用。保护区管理机构应对宣教设施进行精心的设计，发挥设施的最大综合功用。更为重要的是，充分发挥管理人员的现场指导和解说作用，提升科普与宣教质量。
（10）加强国际和国内合作交流。国家、海区及沿海省市海洋行政主管部门应鼓励和支持国家级海洋保护区参加国际、国内合作交流，学习先进理念，提升专业知识，提高管理人员的自豪感。
3．加强监管提高保护成效
由于一些地方政府和有关部门认识不深入，重视程度不够，以及有的地方政府及其工作人员守法意识淡薄，知法违法，为侵占海洋保护区的开发建设活动“开绿灯”等原因，我国不少海洋保护区仍面临着各种违法违规的问题，导致主要保护对象及生态环境遭受严重威胁，甚至破坏。2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》中提出“组建生态环境部”，承担“组织制定各类自然保护地生态环境监管制度并监督执法”等职责。
近年来，生态环境保护部门加大了对违法违规行为的监督管理。2015年开始实施的中央环境保护督查制度已取得实效。习近平总书记指出：“特别是中央环境保护督察制度建得好、用得好，敢于动真格，不怕得罪人，咬住问题不放松，成为推动地方党委和政府及其相关部门落实生态环境保护责任的硬招实招”。(13)2017年7—12月，环境保护部、国土资源部、水利部、农业部、林业局、中科院、海洋局七部委联合开展“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动，查处涉及国家级自然保护区的违法违规问题。通过2017—2018年的“绿盾”专项行动，建立违法违规问题管理台账和整改销号制度，全面排查问题线索，严肃处理违法违规问题，有效遏制了自然保护区受侵蚀和破坏的趋势，全面改善自然保护区生态环境。2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，将各类保护区也纳入生态保护红线实行严格管控。
总的来说，生态环境部已经建立了中央生态环境保护督查、生态保护红线监管、“绿盾”专项检查行动三种强有力的监管手段，既各有侧重，又紧密衔接，有效监管和打击国家级和部分地方级海洋保护区的各种违法违规行为，为我国海洋保护区的高质量建设发展、提高保护成效提供了重要保障。
四、结束语
中华人民共和国成立以来，尤其是改革开放之后，我国海洋保护区的建设发展已经取得了巨大的成就。2017年，党的十九大作出了中国新时代的重要论断，生态文明建设已成为国家的重要战略目标，2018年，国家机构改革建立了统一管理各类自然保护地的管理体制，2019年，明确了以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。在新时代的生态文明建设背景下，本文梳理了我国海洋保护区建设发展的现状，分析了当前面临的主要问题与挑战，并从“数量”和“质量”的角度提出了今后我国海洋保护区建设发展的对策。当然，只有国家和地方政府部门、海洋保护区管理机构、社会公众和各种力量来共同参与和支持，我国海洋保护区的各种高质量建设发展目标才能真正实现。
Establishment and Management of Marine Protected Areas in China：Status，Challenges and Suggestions
LIAO Guoxiang XU Daoyan LIU Chang'an
Abstract：Marine protected areas(MPAs) are important spatial carriers for conservation of marine biodiversity, marine ecology and environment, construction of eco-civilization．Firstly, the achievements over the past decades and the current status of development of MPAs in China were briefly reviewed, mainly focusing on the definitions and management category systems, processes of MPA network development, and the reform of central governmental institutions．Then the problems and challenges, such as law and regulation systems, spatial overlapping of different MPAs, targets on designation of new MPAs, standardized capacity building, survey and monitoring of protection targets and environments, etc, were also analyzed．In the end, considering the new era of China's eco-civilization construction and focusing on the new system of protected natural areas with national parks as its mainstay, suggestions on MPAs management were presented from different aspects, including the expanding of the MPA network, improving of the MPA management levels, and strengthening the supervision and management.
Key Words：Marine Protected Areas(MPA)；National Parks；MPA Network；Management System；Designation and Management；Supervision and Management
(1) 国家重点研发项目：近海生物多样性时空变化与保护格局（2018YFC1406401）、UNDP/GEF黄海大海洋系二期项目；近岸海域生态环境重点实验室开放基金项目：国家公园体制机制研究（201816）。
(2) 廖国祥，生态环境部国家海洋环境监测中心副研究员，博士。主要研究方向：海洋保护区监管、滨海湿地保护修复研究。许道艳，生态环境部国家海洋环境监测中心高级工程师，硕士。主要研究方向：海洋保护区监测评估与监管。刘长安，生态环境部国家海洋环境监测中心研究员，博士。主要研究方向：海洋保护区、滨海湿地生态保护与监管。
(3) 刘洪滨、刘振：《我国海洋保护区现状、存在问题和对策》，载《海洋信息》2015年第1期，第36页。
(4) 丘君、李明杰：《我国海洋自然保护区面临的主要问题及对策》，载《海洋开发与管理》2005年第4期，第30页。
(5) 国务院《全国海洋主体功能区规划》，2015年8月1日。
(6) 国家海洋局《2016年中国海洋环境状况公报》（2017年3月），第23页。
(7) 丘君、李明杰：《我国海洋自然保护区面临的主要问题及对策》，载《海洋开发与管理》2005年第4期，第30页。
(8) 国家海洋局：《2016年中国海洋环境状况公报》（2017年3月），第23页。
(9) 丘君、李明杰：《我国海洋自然保护区面临的主要问题及对策》，载《海洋开发与管理》2005年第4期，第31页。
(10) 徐海根、丁晖、吴军等：《2020年全球生物多样性目标解读及其评估指标探讨》，载《生态与农村环境学报》2012年第1期，第4页。
(11) 苑克磊、滕菲、钟山等：《北海区国家级海洋保护区发展存在的问题及对策研究》，载《海洋开发与管理》2015年第11期，第39页。
(12) 刘毅、孙秀艳：《绿色发展，走向生态文明新时代——党的十八大以来加强生态文明建设述评》，载《甘肃林业》2016年第2期，第5页。
(13) 习近平：《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，载《求是》2019年第3期，来源于http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2019-01/31/c 1124054331.htm，最后访问日期：2019年4月13日。