繁简分流背景下批量案件速裁程序的构建
——以践行法发〔2016〕21号第七条为实证范示
严峻 贾静林
【摘要】《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》第六条提出了要简化行政案件审理程序，探索建立行政速裁工作机制，但该意见仅提出了对已经立案不符合起诉条件的案件，可以径行裁定驳回起诉，未明确如何简化行政案件的审理程序和裁判文书制作。同时，该意见第七条提出对系列性或者群体性行政案件可实行示范诉讼，但行政案件由于其矛盾的特殊性，有不少示范案件在一审后经历二审、再审的冗长程序，无法对同批其他案件起到快速示范诉讼的作用。而法官对批量案件审理及文书制作也陷于逐案套笔录、开庭、制作文书的大量、机械重复劳动中。故，笔者试图对行政批量案件的审理构建出一种速裁程序，一则从立法层面上弥补示范诉讼无法可依的现状，二则从程序上简化批量案件的审理过程，达到示范诉讼“审一个、判一批”的效果，继而提出借助智慧法院建设平台，优化司法资源配置。
【关键词】示范诉讼 繁简分流 速裁程序
一、繁简分流背景下批量案件的示范诉讼的现状
2016年9月12日，为进一步优化司法资源，提高司法效率，促进司法公正，减少当事人诉讼成本，维护人民群众合法权益，最高人民法院结合人民法院工作实际，就进一步推进案件繁简分流、优化司法资源配置提出工作指导意见，即《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》法发〔2016〕21号，其中第七条特别指出要“探索实行示范诉讼方式。对于系列性或者群体性民事案件和行政案件（套用审判实践中法官们常用的表述，以下简称‘批量案件’），选取个别或少数案件先行示范诉讼，参照其裁判结果来处理其他同类案件，通过个案示范处理带动批量案件的高效解决”。同时，该意见的第九条、第十四条、第十五条条也进一步提出要“发挥庭前会议功能”“促进当庭宣判”“推行裁判文书繁简分流”等高效审理案件的工作要求。这些工作要求在人民法院近4年的批量速裁案件审理中得到了认真落实，但是在实行过程中，行政案件在示范诉讼效果和裁判文书繁简分流方面，都遇到了一些问题和困难，使构建批量案件速裁程序的现实需求十分迫切。
（一）批量案件的繁简分流
2015年5月立案登记制改革的施行，使得对批量案件在立案阶段，须实行立案登记制。对当事人的起诉，人民法院应当一律接收诉状，出具书面凭证并注明收到日期[1]；2016年6月，《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》开始实施，其中允许人民法院在登记立案前，对当事人起诉到人民法院的适宜调解的案件，委派特邀调解组织、特邀调解员进行调解。[2]。但同时，法发〔2016〕21号第七条对批量案件的指导意见是“选取个别或少数案件先行示范诉讼，参照其裁判结果来处理其他同类案件”，并未明确指出对未被选择的其他同批次案件的立案受理问题如何处理。所以在落实该第七条规定时，不少法院探索在多元解纷机制的“委托调解”和登记立案制度的有诉必“理”（指依法登记、处理，并不单指案件的受理）规定基础上寻求实施对批量案件解决办法，采取了在立案时充分解释说明，并征得当事人同意的前提下，推进立案时的繁简分流工作，即选择个别或少数案件先行立案受理，交由法官进行快速的示范开庭、审理、裁判，对同时起诉的同类其他批量案件出函委托特邀调解组织等在规定期限内先进行调解，对调解成功并及时兑现的不再进入立案程序；对调解不成的依法立案受理后移交速裁法官继续审理。前述实践过程中，也常出现不少当事人不愿意接受诉前非诉调解组织调解的情况，对此，不少法官也采取了对该批案件立案，征得当事人同意后选择有代表性的案件先进行速裁审理，待裁判生效后再对同批其他案件比照审理裁判。以上两种繁简分流方式都是建立在大量的法官释明和征得当事人同意的基础上，虽能确保方式方法符合现行法律规定，但法官的释明工作任务较重，如缺乏耐心，非但达不到繁简分流的目的，还易因群众误解不立案或不及时立案的问题引发投诉或群体性信访事件。
（二）批量案件的示范诉讼
以W法院2020年办理的出租车司机与公安局交通警察支队车辆管理所的行政纠纷为例，因为车辆管理所在办理出租车的行车证时，将出租车公司和出租车所有人都列为车主，故出租车的所有人纷纷起诉，要求确认这一行政行为违法。立案时，几十个出租车车主涌进立案大厅，经过法官的反复多次讲法析理，征得当事人同意，当天先选取了三个有代表意义的案件先行立案，其余案件等待前案处理结果。但由于前案审理时间长，后期出租车车主再次涌进法院要求立案。出于维稳角度考虑，未等待前案审判结果，100余件案件全部立案。而案件在审判后，原告又提起上诉，目前案件正在二审程序中。
批量案件的示范诉讼由于缺乏法律支撑，往往使得当事人不能理解和接受，在当事人对等待结果失去耐心的时候，就会变成“示而不范”，甚至造成当事人对法院工作的不满，认为法院推诿立案，产生维稳风险。
（三）批量案件的裁判文书制作
目前，各法院对批量案件的裁判文书制作，大多陷于大量缺乏技术性的重复机械劳动中。几百件案件，逐一套用模板制作笔录、裁判文书，在修改当事人姓名、住址、涉诉标的额后复制粘贴“事实查明”“本院认为”“适用条款”等，稍不注意还会出现写A当事人姓名用B当事人涉诉标的额这种“挂羊头卖狗肉”的情况，产生瑕疵裁判文书，降低司法公信力。笔者也了解到，W法院创造性地试用了文书套用的Java程序。将批量案件中的示范诉讼的庭审笔录、裁判文书写好后作为模板，把余下案件当事人的姓名、金额等不一样的信息设置成变量，做成案件信息的统计表，之后通过该程序，将每一个案件的信息导入模板庭审笔录、裁判文书中，便可以自动生成每一个案件各自的笔录、文书。这个程序大大方便了裁判文书的套用，但是在套用之前的准备工作十分多，需要去设置变量、做案件信息的EXCEL表格，将每一个信息对应的地方设置到位，如果出现一处错漏，经导入后生成的庭审笔录和裁判文书则会全部错误，在审判提速方面也是收效甚微，应用度不高。
二、繁简分流背景下构建批量案件速裁程序的基础
（一）理论基础
笔者提出的繁简分流背景下的批量案件速裁程序的构建，是基于落实法发〔2016〕21号文件要求为前提，其理论与实践的来源主要是建立在简案速裁和示范诉讼的基础上。
1.简案速裁。案件速裁是近几年审判实践中不断探索的问题，但理论以及实践运用都偏向于民事以及刑事诉讼。对于行政案件的速裁，2016年，最高人民法院明确提出，要简化行政案件的审理程序。对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件探索建立行政速裁工作机制。之后有部分法院在实践中引入，比如河南省登封市人民法院、广东省深圳市盐田区法院等。
2.示范诉讼。行政案件示范诉讼制度在德国的立法与实践中较为丰富，《联邦德国行政院法》中，对示范诉讼的启动条件、具体审理程序、如何援引示范诉讼之判决结果都有详细规定[3]，比如第九十三条对启动条件的规定：“超过20个诉讼均以行政机关一个措施的合法性为其诉讼标的，法院可首先审理其中一个或数个诉讼（标准诉讼），中止其他诉讼。事先应听取参与人意见。对有关的裁定不得提起争执。”[4]
（二）实践经验
前文已经阐述了W法院在示范诉讼和裁判文书繁简分流方面做出的实践探索，这为行政批量案件速裁程序提供了可以参考的实践经验，从遇到的问题出发，在程序构建上进行完善。
除此之外，还有广东省深圳市盐田区法院制定的，可以适用速裁机制的行政案件的标准，即：（1）标的或案涉金额在2000元以下；（2）法律关系明确，案情事实清楚；（3）争议或影响力较小。河南省登封市人民法院速裁中心针对政府信息公开及非诉执行等案件，征得当事人同意后简化审理流程，简化具体程序，等等。这些法院过去对行政案件速裁机制的探索，都可以为现在批量案件速裁程序的构建提供养分。
另外，武汉市汉阳区人民法院在速裁类型化案件庭审模板和简化文书样式上的探索，笔者认为也具有非常高的参考价值。汉阳区法院将庭审笔录和裁判文书做了令状式、要素式、表格式三种模板，分别适用于不同类型的案件[5]，虽然主要针对民事案件，但笔者认为，对于行政案件也有非常好的借鉴意义。简化文书，即提高审判速度，简化案件办理过程，这就是批量案件速裁所需要的。而且批量案件原告或被告相同、事实和理由基本一致，基本只是标的额的差异，在模板套用上更加方便，更适合用这一手段去提高审判效能。
（三）批量案件速裁程序的现实意义
1.符合中国特色社会主义法治建设的现实需要。批量群体诉讼是现阶段我国的一个普遍现象，从某种角度也可以说是当前我国涉诉矛盾纠纷的一个特点，这与人民群众长久以来的“从众”“随大流”“众人拾柴火焰高”等处理问题的习惯思维模式相吻合，大多数人会在遇到同类矛盾纠纷的时候，聚集到一起，扎堆克难，认为“三个臭皮匠，顶个诸葛亮”，这样可以团结更多力量，更快、更好的解决问题。这种情况下的批量案件往往伴随着较大的维稳风险。比如在前文中提到的W法院100余件行政纠纷，由于前面3件做示范诉讼的案件审理时间长，当事人因此对法院的立案、审理工作都产生了不满情绪，甚至认为法院是为维护公安局交通警察支队车辆管理所而推诿立案、拖延审判，有损法院的公信力，也使维稳风险大大增加。示范诉讼的实践因缺乏有力的法律支撑，而出现适用困难，无论在诉前多元化解还是立案后等待示范诉讼，法官对当事人释明都缺乏底气。
2.保障当事人诉权的同时加快案件审判速度。批量案件的速裁程序虽然是一种流水线式的操作，将案件打包处理，中间还会简化审判流程，但是依然重视每个案件审判工作的准确性。当中许多的规定，最明显的就是异议期，就是为了在加快案件审判速度的同时，保障当事人的诉权和合法利益不受批案速裁的影响。而在保障当事人利益的情况下加快案件审判速度，可以大大提高司法效率。
3.缓解案多人少的矛盾，优化司法资源配置。案多人少是每个法院面临的普遍问题，一方面，在立案登记制改革以后，行政案件逐年增长，且出现较多群体性诉讼；另一方面，法院行政审判资源有限，致使这一矛盾更加突出。如果能运用批量案件速裁程序快速审理，将会极大缓解案多人少的矛盾，把法官从重复、机械的劳动中解放出来，让他们有更多的时间去研究和实践，优化司法资源的配置，提高司法效能。
4.缓解社会矛盾，维护社会稳定。前文已经提到，批量案件由于人数众多，往往伴随维稳的风险，尤其是行政案件，原告往往都是带着对行政机关的不满情绪而来，稳控更难。现有的示范诉讼的做法通常是立几个、拦一批，但这一做法缺乏法律上的依据，而且示范诉讼的程序耗时长，经常会给当事人造成法院不立案的印象。而采用批量案件速裁程序，就先立案，在审理过程中通过示范诉讼把后续案件审理时长缩短，既不会由于案件数量过多对法官造成过大的办案压力，也可以让当事人了解案件审理进度，知道自己的案件正在审理过程中，避免产生维稳风险，维护社会稳定。
三、批量案件速裁程序构建的具体内容
笔者认为，为了达到最优目的，批量案件速裁程序应该从规范和保障两方面进行准备。
（一）规范设计
批量案件速裁程序应该是与现有诉讼程序并用的一种审判方法，在适用现有诉讼程序的同时，可采用批量案件速裁程序进行案件审理过程上的简化，它对案件审理的简化是必须用法律来规范和约束的，笔者认为，应从以下六个方面来进行规范设计。
1.批量案件界定。批量案件的内涵和外延。案件是否适用批量案件速裁程序的第一步，就是要判断案件是否满足批量案件的条件。笔者认为，行政批量案件应该满足以下几个条件：（1）被告相同；（2）诉求相同；（3）数量达到10件以上；（4）均属同一个法院管辖。
这样的规定对什么是批量案件以及受案范围作出了严格的限定，一方面可以避免定性不准引起的诉前、立案时的繁简分流错误；另一方面也可以避免审理时程序的滥用，使当事人不能充分行使诉权。
2.数量依据。数量是批量案件的一个重要标准。关于前文中批量案件必须数量达到10件以上的规定，笔者是参照行政诉讼法司法解释中第二十九条第一款[6]关于人数众多的标准制定。
3.适用条件。在对什么是批量案件进行界定后，就要对什么样的批量案件可以进入速裁程序来进行规范。笔者建议，批量案件速裁程序适用的案件范围可以参照行政诉讼法关于简易程序的规定，将之限定为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的下列案件：（1）被诉行政行为是依法当场作出的；（2）案件涉及款额二千元以下的；（3）属于政府信息公开案件的。[7]。
4.流程运转。流程设计就是批量案件速裁程序如何进行运转的问题。笔者认为，流程上部分重要的问题，可以通过法律或者司法解释进行规范，其余部分可以通过批量案件速裁平台的建设，通过平台的使用规则进行规范。
笔者构想，批量案件从进入法院开始，就会有流水线式流畅的操作。首先在立案上，通过批量案件速裁程序可以批量录入，人工操作只限于不同信息的校正，立案后当事人会收到《批量案件速裁程序审理告知书》，告知书上载明相关法律规定以及注意事项。其次在审理过程中，法官可以根据批案是否有不同的事实和理由，将一批案件分为几类分别进行示范诉讼的快审速裁。对示范诉讼的案件根据审理情况可以进行线上直播也可以通过系统设置审判流程信息推送功能，让当事人了解案件审理进程和裁判结果。最后案件的裁判文书出来以后，由系统自动隐去当事人的关键信息，发送给后续批量案件的每一个当事人，并同步向当事人告知对涉己案件比照示范裁判有异议的，应在异议期内向法院书面提出有不同的事实和理由和不能适用该程序审理的依据。当事人如果没有异议或在异议期内未向法院提出书面异议，那么后续案件就不会再开庭审理，直接“比照示范诉讼裁判文书查明事实、裁判理由和法律规定，判决如下：……”，出具简化的裁判文书结案。对当事人在法定异议期内提出了异议，且经法院审查异议成立的，该案件不再适用批量案件速裁程序，依法开庭审理，单独制作裁判文书。但经审查后认为异议不成立的，由法院在法定期限内书面通知当事人，并继续适用示范性诉讼简化裁判。
在该流程设计中，当事人对示范诉讼的裁判结果没有异议的，案件可以省去开庭的流程，直接裁判。笔者认为，这一点是对审理流程的简化，因此需要法律来进行规范，可以参照《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》中关于民事诉讼小额程序的规定[8]，将之规定为“适用批量案件速裁程序审理的行政案件，当事人收到示范诉讼裁判文书后明确没有异议，或是在异议期间内未提出异议的，人民法院可以直接比照示范诉讼简化裁判”。
5.救济途径。批量案件有法定适用的情形，案件审理过程也会简化部分审理过程，因此，需要有足够的救济途径去保障当事人的诉权。笔者认为，救济途径在审理过程中和案件审结后都需要设置。
（1）审理过程中的救济途径。如前文已阐述的当事人对同批案件中的涉己案件是否适用批量案件速裁程序的异议期制度，即是当事人在审理过程中既充分行使诉权又快速、直接保护自己利益的有效途径，笔者认为可以参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十条[9]将之规定为：“适用批量案件速裁程序的案件，当事人认为有不同的事实和理由，不适合适用批量案件速裁程序的，可以在收到示范诉讼裁判文书后十五日内向法院递交书面异议，法院应当在七日内对异议进行审查，异议不成立的，书面告知申请人。异议成立的，应当不再适用批量案件速裁程序，另行开庭审理。”
（2）案件审结后的救济途径。批量案件速裁程序并不会影响案件本身程序的救济手段。适用了批量案件速裁程序的案件，当事人对裁判结果不服的，依然可以在拿到裁判文书后按照相关法律规定上诉、申请再审或向检察机关申请抗诉。
6.监督机制。每个程序在运行过程中都需要监督来保障公平。批量案件速裁程序的案件，除了与其他案件一样，接受检察院和上级法院的监督，笔者认为还可以通过流程上的设计增添以下几个方面：
（1）案件当事人监督。如前所述，在示范诉讼审理的过程中，法官可以在线上进行庭审，并利用平台上的群功能向每一个当事人发送直播链接，示范诉讼的裁判文书也会发送给每一个当事人。这些做法都是尽量让批量案件的审理进程公开、透明化，让当事人行使监督的权利，让他们在保障自己利益的同时，规范法官的审判工作。
（2）审判流程监督。在案件综合信息管理平台上增设拟适用批量速裁程序案件的审批手续。将批量速裁程序案件的类型、数量、标的额、诉讼请求以及是否需要分类示范等信息，制作成报批表格，报部门负责人和分管领导进行审批，批准后才具备拟适用批量案件速裁程序的基础，从严把关，增加该程序适用的准确性。
（二）保障措施
批量案件速裁程序想要达到速裁的效果，其流程上的设计必须有相应的平台技术进行支撑，因此，在批量案件速裁程序的构建中，硬件准备，即平台的建设是必不可少的。
笔者认为，首先，这一平台在功能上要能够做到立案的快捷化，批量的案件人工录入一个以后，可以只导入每个案件不同的信息，系统就会自动立案，生成案号、受理案件通知书等。其次，平台必须内外联通。内与现有的审判信息管理系统相连，案件的信息、文书等都会进入审判管理系统；外要与调解平台、云庭、12368平台等连接起来，将平台的功能变得多元化，比如法官可以在平台上邀请批量案件当事人旁听庭审直播或给当事人发送直播链接等。此外，在文书方面，平台需要有自动套用的功能，可以跟前文提到的文书套用的Java程序相结合，但是可以与每个案件信息相连，不用单独制作参数和Excel表格，节省人力。最后，批量案件速裁的平台需要根据程序特点设置某些特色功能，比如消息、文件群发功能，方便法官及时向当事人发送开庭信息或示范诉讼文书等，这一功能与目前法院的电子送达功能可以兼并运行。
平台功能上的这些设计，可以减少重复、机械的司法人工劳动成本，亦可减少人工套用文书产生的不准确性，同时也能加强审判中法官与当事人的沟通，减少摩擦。
四、批量案件速裁程序的流程创新——流水线式审判
批量案件的速裁程序，对于前案的审判，就类似于流水线上对操作标准的制定，之后的案件只要进入这个“流水线”，就会按照统一的标准进行自动化的操作。法官只需要在关键节点进行操作和把关，比如前案判决之后的异议期，对有异议的案件进行审查，其他的诸如庭审笔录、裁判文书套用这样机械、重复的事情，在平台上都可以一键完成。
1.简化审理流程。批量案件速裁程序能够做到快速裁判，除了流水线式作业、平台支持减少人工劳动外，最主要的就是审理流程上的简化。在将示范性诉讼的裁判文书发给当事人后，当事人如果对裁判结果没有异议，没有其他与示范诉讼不同的事实和理由，法官可以不再逐一开庭，直接比照示范诉讼出具裁判文书，并且在查明事实和文书说理以及适用法条方面，一句话概括。具体流程详见下图：
图1 批量案件速裁程序流程图
2.简化裁判文书制作。裁判文书一般分为标题、正文、落款三大部分，其中正文由九个部分组成：（1）当事人基本情况；（2）委托诉讼代理人的基本情况；（3）当事的诉讼地位；（4）案件由来和审理经过；（5）事实；（6）理由；（7）裁判依据；（8）裁判主文；（9）尾部。批量案件的审理中，如果全部按照上述三大块九个部分来逐案制作裁判文书，则在裁判文书主文部分会出现除了当事人、极少数委托诉讼代理人的基本情况、事实中的房号及违约金额略有不同之外，其他六项基本完全一样的情况，导致法官在重复性劳动中消耗大量不必要的时间。笔者比照现行文书规范要求，对适用批量案件速裁程序的判决书进行了模拟制作（详见附件1），并在制作中试引入增设的相关法律规定。该文书的创新点，主要体现在正文的事实、理由和裁判依据三项中，即在审理经过中载明本案适用批量速裁程序审理；在事实部分表明当事人于某时间收悉本院某号示范诉讼行政判决书后十五日内未提出异议/提出异议不成立；在理由和裁判依据部分写明本案裁判理由及依据同本院某号示范诉讼裁判文书，此处加入新增设的适用批量案件速裁程序的相关条款。批量案件速裁程序裁判文书的制作，仍然是在遵守最高人民法院现行裁判文书制作规范的基础上进行创设，会对裁判文书进行裁定书、判决书文种类的不同区分制作，制作过程中，也会跟现行文书制作规范一样，按照当事人对案件事实是否有争议、被告是否承认原告全部诉讼请求等情况来分别细化设置。笔者还认为，如果能增设相关法律规定且有相应信息平台技术支撑，文书的套用可以交给智能化手段去解决，从而加快法官制作裁判文书的速度，提升准确性，快速应用该程序结案。
五、结语
本文参照现有的法律规范，对行政批量案件速裁程序从适用标准、流程设计、救济途径、监督手段等方面提出设想。但同时，笔者认为批量案件速裁程序，应和多元纠纷化解机制相结合，如此可以发挥出1+1>2的效果。比如立案以前委托特邀调解组织进行调解。但是这种委托调解目前并没有明确的法律关系进行支撑，如果能够明确将这一类诉前调解作为批量案件处理的前置程序，在双方当事人同意的情况下由法院进行委托，批量案件会得到更有效的解决。
（作者单位：湖北省宜昌市伍家岗区人民法院）
[1] 《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》（法释〔2015〕8号）第一条、第二条规定。
[2] 《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（法发〔2016〕14号）第二十八条规定。
[3] 柳志清：《论行政示范诉讼制度》，中南大学法学院硕士2014年学位论文。
[4] ［德］平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第288页。
[5] 武汉市汉阳区人民法院：《“三调联动”工作手册》，2017年，第55页。
[6] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十九条第一款规定：“行政诉讼法第二十八条规定的‘人数众多’，一般指十人以上。”
[7] 《行政诉讼法》第八十二条第一款规定：“人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序：（一）被诉行政行为是依法当场作出的；（二）案件涉及款额二千元以下的；（三）属于政府信息公开案件的。”
[8] 《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》第七条第一款规定：“适用小额诉讼程序审理的案件，经人民法院告知放弃答辩期间、举证期限的法律后果后，当事人明确表示放弃的，人民法院可以直接开庭审理。”
[9] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十条规定：“人民法院受理案件后，被告提出管辖异议的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内提出。对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回。人民法院对管辖异议审查后确定有管辖权的，不因当事人增加或者变更诉讼请求等改变管辖，但违反级别管辖、专属管辖规定的除外。”