北京市直管公房被征收补偿人的适格性认定
——基于三种不同路径的比较和最优化选取
李世邦 张丽同
一、引言
近年来，随着北京市棚户区改造、旧城区改建项目的广泛开展，因国有土地上房屋征收而引发的行政诉讼案件成为首都人民法院[1]审理的主要案件类型。此类案件不仅数量多[2]、涉及利益重大、协调处理难度高，而且往往包含复杂的群体性因素，理论界和实务界对相关法律法规的理解也不尽相同。[3]房屋征收是国家基于公共利益的需要，对被征收人合法财产实施的强制公权力行为。从加快首都城镇化的角度考虑，房屋征收是首都城市治理和发展的必然方式和手段。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第二十七条的规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。人民法院对城市房屋征收后的补偿行为进行合法性审查，既关系到人民群众的合法权益能否得到及时的弥补，亦关系到首都城市治理尤其是居民住房条件改善工作的效率和质量能否得到保障。
但是，笔者所在法院审理房屋征收补偿类案件的实践表明，区人民政府及其房屋征收部门在进行房屋征收补偿工作和作出最终征收补偿决定过程中“执法难”，导致涉及直管公房的征收补偿案件在法院“审理难”。难点之一就在于直管公房征收补偿过程中被补偿人适格的“认定难”。原因主要归结于以下两点：（1）直管公房作为区人民政府管理的特殊保障房屋系历史保障住房的遗留问题，北京市各区尤其是城六区现存直管公房数量多，且此类直管公房因年代久远又属于棚户区改造和旧城区改建项目的主要对象；（2）直管公房的行政管理色彩严重，相关配套的法律法规缺失，行政机关仅依靠规范性文件作为执法依据。当直管公房被征收时，直管公房的补偿安置尤其是被补偿人的适格认定问题自然就成为人民法院和行政机关无法回避的现实难题。
被补偿人的适格认定是行政机关作出征收补偿决定以及充分保障被征收人获得公平、合理补偿权益的前提条件。根据《征收与补偿条例》的规定，征收补偿决定中被补偿人是被征收房屋的所有权人。但是，《征收与补偿条例》对直管公房的征收补偿对象未予规定。实践中，参照北京市住房和城乡建设委员会制定的《关于国有土地上房屋征收与补偿中有关事项的通知》（以下简称《征收与补偿中有关事项的通知》）规定，征收补偿决定应当将直管公房的产权管理单位公房管理中心和直管公房的承租人作为被补偿人。该规定实质上保障了直管公房承租人的居住权益和补偿权益。然而，直管公房征收过程中，原承租人在征收决定发布之前已经死亡或者外迁，直管公房承租人的变更程序因为征收决定已经发布而无法实施[4]。目前并无法律、法规以及规范性文件就此种情况下的适格被补偿人作出明确规定。本文结合法院的裁判经验，针对行政机关的执法实践中存在的三种可能路径，就直管公房征收补偿过程中被补偿人的认定问题选取最优化的解决路径，从而保障首都征收补偿工作的法治化和被征收人的合法补偿权益。
二、困境剖析：规范缺位下被补偿人的“迷失”
（一）征收补偿中直管公房的现状
公有住房是指城市土地由国家、政府支配，政府或机关、企事业单位出资建房，然后分配给职工居住使用的房屋。根据公房产权单位及管理单位的不同，公房分为直管公房和自管公房。直管公房是由国家各级房地产管理部门直接经营管理的国有公房，由政府设立的房管所进行管理，带有浓厚的行政管理色彩。[5]随着城镇住房制度的改革，公房成为计划经济体制下的历史产物。由于特定的历史背景、直管公房的福利性质以及所担负保障居住权益的功能，承租人所享有的使用权不同于一般房屋的租赁权而具有“准所有权”的特点。直管公房因建设年代久远而大多位于城市的旧城区域，成为旧城区改建项目征收的主要对象。
（二）征收直管公房过程中适格被补偿人的规范缺位
直管公房作为计划经济时代保障住房的遗留产物，相关法律、法规以及规范性文件对直管公房的管理规制一直处于空白状态，有关直管公房的民事和行政纠纷审理难度较大。直管公房的产权人与承租人分属不同主体，因而在征收和补偿直管公房过程中确定被补偿人是行政机关实施征收补偿行为的必经程序。《征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”从该条文中的“房屋所有权人”字眼即可分析出，《征收与补偿条例》主要针对的是私有房屋，与立法保障公民私有财产的立法目的相契合。实践中，北京市大量的直管公房处于被征收范围内，这些直管公房并非《征收与补偿条例》直接指向的私有住房。因而，该条例对被征收直管公房的适格被补偿人未予明确。同样，针对此问题，现有的其他行政规范性文件也付之阙如。
（三）实践中被补偿人确定之乱象
从涉直管公房征收补偿类案件的司法实践分析，房屋征收部门在认定直管公房适格被补偿人时存在标准不统一之普遍情形。以两个行政机关败诉的案件为例展开分析：
【案例一】2016年，北京市某区人民政府作出《关于天坛周边简易楼腾退项目范围内房屋征收的决定》。叶某壮居住的某直管公房位于该征收范围内。涉案直管公房的原承租人叶某盘于2011年死亡，新的承租人截至征收决定发布之时一直未确定。因就涉案直管公房的补偿问题没有达成协议，区政府向叶某壮作出《房屋征收补偿决定》。叶某壮不服《房屋征收补偿决定》，向人民法院提起诉讼。法院经审理认为，涉案直管公房下的户籍包括叶某壮和叶某新，区政府及房屋征收部门在未查明涉案直管公房下的户籍情况下，径行仅以原告叶某壮为被补偿人属于认定事实不清，最终撤销被诉《房屋征收补偿决定》。
【案例二】2016年，北京市某区人民政府作出《棚户区改建项目房屋征收决定》。阎某居住的某直管公房位于该征收范围内。2005年涉案直管公房的原承租人马某因病去世，涉案房屋征收决定发布前，该房屋的承租人一直未确定。因就涉案房屋的补偿问题没有达成协议，区政府以涉案直管公房阎某、王某为被补偿人作出《房屋征收补偿决定》。阎某不服该决定，向人民法院提起诉讼。法院经审理认为，案涉房屋系直管公房，案涉房屋户籍人口包括：原承租人阎某，另有户籍登记人口王某、谢某，共二户三人。经查明，涉案房屋户籍人口王某已于2008年死亡。本案中户籍人口是否符合补偿安置条件，是否还存在其他权利人，均需等待有权机关认定后才能履行相应的补偿安置程序。被告区政府在征收补偿决定中将已经死亡的户籍登记人口王某认定为被补偿人，违反了法律法规的规定。另外，关于同户籍人员谢某是否应当单独补偿安置的问题，仍应查明。最终涉案《房屋征收补偿决定》被依法撤销。
案例一中，行政机关在认定被补偿人时将同一户籍人员遗漏。案例二中，行政机关形式上将同一户籍人员认定为被补偿人，甚至出现了死亡人员被认定为被补偿人的情形。两个案例均是简单地以同一户籍为标准认定被补偿人，存在认定不当情形，导致补偿事实不清楚而败诉，行政机关的补偿行为使得被补偿人的权益受到损害。正如上文所言，对于被征收直管公房的补偿问题，由于法律规范的缺位，加之直管公房之历史遗留特点，行政机关在对未确定承租人的直管公房作出征收补偿决定过程中，如何确定适格的被补偿人成为难题。实践中，行政机关确定被补偿人的做法各异，笔者总结出以下三种做法：（1）征收补偿决定只将公房管理单位作为被征收人。征收决定发布后，直管公房的承租关系自动停止。在承租人未确定的情况下，行政机关根据《征收与补偿条例》第二条之规定，将直管公房的所有权人即公房管理单位作为被征收人，而不考虑对直管公房内实际居住人的补偿问题。（2）征收补偿决定列明公房管理单位作为被征收人，在决定主文中对补偿权益人的补偿问题予以指明。行政机关对于适格被补偿人不做任何形式审查和实质审查，而将可能受损的利害关系人统一作为“补偿权益人”，“补偿权益人”之间可通过协商确定最终的被补偿人，如果协商不成则通过民事诉讼程序来救济。（3）征收补偿决定仍然将公房管理单位作为被征收人，同时具体列明第三人即被补偿人。如同行政机关在上述两则案例中的做法，行政机关只需查明直管公房的同一户籍人员，但是实质补偿对象仍然需要通过协商程序或者民事诉讼程序来确定（如图1所示）。
图1 被补偿人分类示意图
上述实践中行政机关对被补偿人的认定可能导致部分利害关系人的遗漏、补偿利益不能及时确定，甚至房屋被强制执行后补偿权益仍然没有正当分配。这既违反征收公平补偿的基本原则，也对行政补偿行为的公信力、确定力和执行力有所损害。
三、规范解释：被补偿人的实质“找寻”
基于规范缺位的立法现状，直管公房承租人无法确定的情况下被补偿人的适格认定问题成为人民法院审理难题。根据《行政诉讼法》第二条规定的立法目的，人民法院审查行政行为并非一味地做出合法抑或违法的简单判断，而应当在维护原告合法权益的前提下，监督行政机关依法行政。尤其是在某类案件规范缺位、行政实践不统一的现实状况下，人民法院有必要通过裁判给予行政机关一定的执法指引。这既是行政诉讼法立法的应有之义，也有利于通过行政审判及时实质化解争议矛盾。因而人民法院在审查征收补偿决定时，首先应当从规范中实质确定适格被补偿人，最终根据被补偿人的构成要件在应然实践层面确立审判标准并给予行政机关裁判指引。
（一）适格被补偿人的规范解释
1.适格被补偿人认定的必要性
遵照《征收与补偿条例》第二条规定的宗旨，有征收，必有补偿。征收补偿决定是国家征收国有土地上房屋时对达不成协议的被征收人进行补偿的必要行政行为。不管被征收房屋的性质如何，补偿行为既然作为必经程序，则必然存在适格的被补偿人。而且根据补偿决定的内容即给予被征收人经济补偿，征收补偿决定属于授益行政行为。授益行政行为系行政机关做出对行政相对人权益产生有利影响的行政行为，而通过行政行为获取某种权益的相对人为授益相对人。[6]授益相对人只要符合条件，就享有被授益的权利，并且其享有的权利意味着其本身就具有享有或拥有某种资格、利益、能力或主张，别人具有不得剥夺的义务。[7]授益行政行为是对行政相对人本身潜在的权利的一种确认。如果行政机关具有作出授益行政行为的职责而不履行，则是对授益相对人享有权利的一种损害。同时，根据《征收与补偿条例》第二十七条、第二十八条的规定，被征收人负担一定的义务，即被补偿人具有搬离被征收房屋的义务，否则将面临强制执行的后果。基于补偿权利和搬迁义务的一致性法律原则，如果行政机关认定不当，被补偿人的居住权益将受到损害，甚至难以弥补。从推进法治政府建设的角度分析，保障授益相对人的权益彰显着权利本位的行政法价值，满足了市民社会发展和现代公共行政改革的需要，实现了公益与私益的和谐统一，体现了广泛的公众参与性，凸显了依法行政理念。
在直管公房的承租人不确定的情况下，行政机关在作出征收补偿决定时，公房管理单位作为征收补偿决定的被征收人毋庸置疑，这是公房管理单位建造房屋所应当获取的重置补偿利益。但是，房屋重置利益只占整体补偿利益的一小部分，享有居住利益和房屋货币补偿利益的被补偿人的认定范围应当限于直管公房利害关系人。前文所述行政实践中的第一种做法，即行政机关只是将直管公房的管理单位列为被征收人，直管公房实际享有居住权益的人不作为被补偿人。此种情形下，行政机关作出征收补偿决定时不需要通过烦琐的程序进行审查核实，有利于节省行政资源，可以确保征收补偿工作的效率性；但是对于潜在被补偿人的居住权益造成损害，难以实现公平补偿，违背了《征收与补偿条例》的规定和立法本意。
2.不违反上位法情形下对规范性文件的参照
虽然存在规范缺位的现状，但人民法院在审理此类案件时，基于裁判必要的原则应当运用法律解释、参照规范性文件等方式“找寻”规范。根据《征收与补偿条例》第二条的规定，房屋征收的客体是国有土地上公民、法人或者其他组织的房屋和国有土地的使用权，补偿的对象是被征收房屋的所有权人。对直管公房这种特殊情形，该条例作为针对全国范围内征收补偿的行政法规，无法在法条形式层面予以详细明确的规定，在实质规范层面虽然存在缺位但并不存在“失范”的情形。从《征收与补偿条例》的立法本意分析，被征收人及被补偿人均系房屋所有权人，立法背后隐含的是“所有权”。正如前文所言，直管公房早于城市住房制度改革且一直延续至今，具有一定的历史背景。直管公房的承租权实质上属于“准所有权”，因而承租人应当成为潜在的适格被补偿人。
参照《征收与补偿中有关事项的通知》中有关公房征收补偿的规定，“尽管直管公房的承租人不是房屋的所有权人，但由于其承租的房屋被征收，他们失去原本享受的具有补偿性质的承租房，本着其合法权益受到损失即应获得补偿的原则，他们属于其他利害关系人，故应将承租人纳入房屋征收补偿对象的范围内”。[8]规范性文件的效力层级客观上低于法律、行政法规以及规章，但是该规范性文件并未违反《征收与补偿条例》的规定，反而是结合北京市征收补偿的具体状况对《征收与补偿条例》进行具体的解释。“行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件……这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。”[9]故有关直管公房的征收补偿决定审查可以参照《征收与补偿中有关事项的通知》的规定，直管公房承租人应当成为被补偿人。但是当直管公房的承租人并未确定，基于征收行为公房租赁关系已经终止的情况下，适格的被补偿人仍须予以明确。
基于上述分析，前文所述的第二种行政实践做法，行政机关将直管公房的管理单位列为被征收人，并在征收决定中将被补偿人统一模糊认定为“补偿权益人”。该种做法中，行政机关考虑到利害关系人的补偿利益，形式上实现了补偿工作的效率与公平，但是适格被补偿人没有明确认定。这可能造成适格被补偿人的补偿权益得不到及时的确定、分配和保护，容易造成征收遗留问题。
3.符合承租资格的人员具备适格性
在直管公房承租人未确定的情形下，如何确定适格的被补偿人需要厘清直管公房承租人的变更程序和变更条件。直管公房承租人的变更行为系行政机关依据公房管理行政职权实施的行政行为。北京市直管公房原承租人死亡或者外迁情况下，由符合变更条件的人员向公房管理部门提交变更申请，公房管理部门最终作出是否予以变更的决定。直管公房的承租人本应成为被补偿人，但是在原承租人死亡且无法进行变更程序的情况下，符合承租人变更资格的人员则应当成为适格的被补偿人。具体理由如下：首先，符合承租人资格的人员是直管公房的潜在承租人；其次，承租关系在征收决定发布后已经终止，符合承租资格的人员事实上享有承租人的权利和承担相应的义务；最后，承租人变更行为与征收补偿行为虽然属于不同的行政法律关系，但是本质上指向的都是居住权益的保障问题。承租人的确定既是为了使得公房的承租具有公定力、公信力的物权效果，也是为了实质保障实际居住人的居住权益。与此同时，征收补偿中被补偿人的适格认定也是行政机关对享有居住权益和补偿权益人员的保障。故符合承租资格的人在征收补偿过程中属于适格的被补偿人。参考《北京市公有住宅租赁合同》第七条之规定[10]并结合行政惯例以及司法实践（如图2所示），符合公房承租人资格的人员系直管公房内同一户籍、无其他住房，且与原承租人在死亡和外迁前共同居住两年的人员。
图2 确定适格被补偿人适用法律规范示范图
两则案例系前述行政实践中的第三种做法，即行政机关将直管公房的管理单位列为被征收人，同一户籍人员列为征收补偿决定的第三人。同一户籍人均确定为被补偿人。该种做法可以使得潜在适格被补偿人的合法权益得到保护，具有一定的明确性。但是，直管公房案件的同一户籍可能存在“空挂户”等不符合实质被补偿人的情形，容易导致非适格补偿人获取补偿利益，实质补偿利益仍然需要协商或者通过民事诉讼程序来解决，补偿公平性的保障不够充分。
经比较选取上述三种路径和具体做法，笔者认为三种方式均没有契合《征收与补偿条例》的立法宗旨和应有之义，没有在实质上保障被补偿人的合法权益，容易引发家庭矛盾、社会矛盾以及“官”与“民”的矛盾（如图3所示）。
图3 3种做法的不足示意图
（二）适格被补偿人的司法审查
人民法院对直管公房的被补偿人进行规范解释，认定符合承租资格人员为适格被补偿人，属于规范层面的考量。从征收补偿决定合法性审查的角度考量，适格被补偿人的认定涉及行政程序中行政机关的调查核实义务和被补偿人的协同推进义务。
1.行政机关的查明义务和裁量判断
行政机关在审查符合承租资格的人员继而认定适格被补偿人时，应当参考《北京市公有住宅租赁合同》第七条规定的相关构成要件。但应当指明的是，“其他家庭成员无异议”这一条件属于直管公房承租人变更时必备的条件。但是，由于存在房屋产权共有之情形，征收补偿程序中被补偿人的数量可以是多个。故“其他家庭成员无异议”并不适用直管公房被补偿人适格性的审查条件。行政机关在审查适格被补偿人时最终应包括以下三个条件：（1）在原承租人外迁或死亡时与原承租人同一户籍；（2）在原承租人外迁或去世前与原承租人在直管公房内共同居住并连续居住两年以上；（3）无其他住房。上述三个条件中，行政机关可以通过材料审查和信息调取等方式直接判断“同一户籍”和“有无其他住房”这两个条件。关于“共同居住”这一条件，行政机关则具有一定的裁量空间。人民法院审查适格被补偿人时主要集中于被补偿人是否符合上述三个条件，审查行政机关实质上是否实际履行了调查核实的义务。
2.被补偿人的协同推进义务
根据《行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任。行政机关对于征收补偿决定的合法性应当提供证据，因而有关被补偿人的适格性问题，行政机关应当提供证据予以证明。但该举证责任应当理解为：有关征收补偿决定中适格被补偿人的调查审核事实由行政机关在行政诉讼中予以证明。但是，被补偿人认定的事实不仅涉及行政机关，还涉及行政相对人，因为行政程序是行政机关与行政相对人协同推进的过程。在被补偿人适格性的调查核实过程中，潜在的被补偿人并不是被动等待的角色，而应当承担主动协同行政机关调查的义务。如果被补偿人不提供相应的材料，行政机关亦实质履行了调查核实的职责和义务，人民法院对行政机关确定的适格被补偿人应当认可，未协同推进调查核实的被补偿人则可能承担无法获得补偿的不利后果（如图4所示）。
图4 适格被补偿人的认定程序示意图
四、结语
北京市直管公房被征收补偿人的适格性认定关乎首都棚户区改造、旧城区改建能否有效率、公平地开展和顺利完成，更影响到首都城市治理能力的提升。笔者通过本文指出了直管公房征收补偿过程中适格被补偿人认定存在的问题和困境，并从规范和实践操作层面进行研究。同时，本文就实践中存在的三种路径进行了精细化对比，得出了最佳路径，为参与房屋征收工作的相关部门提供了具有可操作性的实践指导和指引，亦为首都治理法治化提供了司法保障。
（作者单位：北京市第四中级人民法院）
[1] 由于北京市各区人民政府系国有土地上房屋征收决定和补偿决定的法定职责主体，该二类案件由北京市第四中级人民法院集中管辖。
[2] 《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施以来，2011年审理的征收决定和征收补偿决定案件数量总共为3件，2017年审理的该类案件猛增至509件。参见向绪武、李世邦：《关于审理国有土地上房屋征收与补偿行政案件有关问题的调查研究》，载《北京审判》2018年第7期。
[3] 王晓滨：《审理征收拆迁案件适用新行诉法司法解释评析》，载《法律适用》2018年第13期。
[4] 《征收与补偿中有关事项的通知》第四项规定“收回直管公房使用权的，自房屋征收决定发布之日起，房屋所有权人与公房承租人的公房租赁关系自动终止”，即发布征收决定之日后，承租人不可以进行变更手续，因而在征收补偿程序中承租关系已经终止，承租人亦无法确定。
[5] 王成：《直管公房使用权相关问题研究》，载《北京审判》2011年第9期。
[6] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第133—139页。
[7] 夏勇：《人权概念起源》，中国政法大学出版社1992年版，第37—60页。
[8] 蔡小雪、郭修江：《房屋征收案件审理指引》，人民法院出版社2015年版，第149—152页。
[9] 最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知（法〔2004〕96号）。
[10] 《北京市公有住宅租赁合同》第七条规定：租赁期限内，乙方外迁或死亡，乙方同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。