债权人的行政诉讼原告资格认定相关问题探析
——以北京国联裕丰投资管理有限公司等诉武汉市住房保障和房屋管理局行政登记案为例
王姝[1]
【裁判要旨】
民法上对第三人债权的保护在一定程度上突破了合同相对性原则，而其中若涉及行政机关的行政行为则使问题更加复杂。债权人权利受到侵害时，除民事诉讼外可否通过行政诉讼的途径获得救济，在我国司法实践中存在一定争议。原则上债权人不具有行政诉讼原告资格，但在房屋登记案件中有一定例外情形。
【案号】
一审：湖北省武汉铁路运输法院（2016）鄂7101行初6号。
二审：湖北省武汉铁路运输中级法院（2016）鄂71行终2号。
再审：湖北省高级人民法院（2017）鄂行申233号。
【案情】
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：北京国联裕丰投资管理有限公司。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：武汉市住房保障和房屋管理局。
原审第三人：中国建设银行股份有限公司湖北省分行。
原审第三人：向某，曾用名尹某骥。
再审申请人北京国联裕丰投资管理有限公司（以下简称裕丰公司）诉武汉市住房保障和房屋管理局（以下简称武汉市房管局）、第三人中国建设银行股份有限公司湖北省分行（以下简称建行湖北分行）、第三人向某房屋登记一案，前由武汉铁路运输法院于2016年8月19日作出（2016）鄂7101行初6号行政判决。裕丰公司不服，提起上诉。武汉铁路运输中级法院于2016年12月13日作出（2016）鄂71行终2号行政判决。判决发生法律效力后，裕丰公司不服，向湖北省高级人民法院申请再审。湖北省高级人民法院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
裕丰公司申请再审称：（1）房屋登记机关已对案涉房屋办理了在建工程抵押登记，产生公示效力。抵押权仅因抵押权的实现、抵押关系的解除和抵押物灭失等法定事由而灭失，在建工程抵押的效力及于已完工程（现房），具有对抗第三人的效力。（2）在抵押权合法有效，具有对抗第三人效力的前提下，该抵押权应受法律保护，行政机关应依法行政，不得侵犯他人享有的合法权益。（3）案涉房屋抵押权并未解除，原一审、二审判决错误理解被申请人对办理房屋权属登记的审查方式，进而认定被申请人行政行为合法，实质上被申请人在对新建房屋办理初始登记或房屋所有权转移登记时，应尽更严格的审查义务。请求再审撤销原一审、二审判决，确认被申请人于2002年10月17日为武汉市同昌房地产开发有限公司将位于武昌区新河边街武印二村同昌花园×栋×单元×室房屋转让给向某办理产权登记的行为违法，本案诉讼费用由被申请人负担。
武汉市房管局辩称：（1）裕丰公司不具备本案诉讼主体资格；（2）本案被诉产权登记行政行为，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法；（3）涉案房屋的权属证书上没有抵押记载，应完全归责于在建工程的抵押权人即原中国建设银行武汉市分行武昌支行（以下简称建行武昌支行），被申请人无任何过错；（4）裕丰公司混淆了行政法律关系和民事法律关系，无端增加了被申请人的审查义务，其申请再审理由不能成立。
经法院审理查明，同昌公司向建行武汉市分行借款400万元，于1997年5月7日签订借款合同，并以其开发在建的武昌区武印二村××号A、B两栋房屋为该笔贷款设定抵押担保。合同生效后，合同双方在武昌区房管局办理了前述房产抵押的他项权证，抵押类型为在建工程抵押登记。贷款到期后，因同昌公司未能按期全额还款，建行武昌支行向武汉市中级人民法院提起诉讼。2002年12月19日，武汉市中级人民法院（2002）武经初字第383号民事判决书判决：同昌公司于判决生效之日起30日内履行还款义务，向建行武昌支行偿还借款本金400万元及期内利息和逾期罚息；被告同昌公司到期不能支付债务的，原告建行武昌支行有权以被告同昌公司抵押财产（武昌区武印二村××号A、B两栋商品房）折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。判决生效后，建行武昌支行向法院申请强制执行。2003年7月，武汉市中级人民法院作出（2003）武立执字第239号民事裁定书，裁定中止执行。2004年6月28日，建行武昌支行将上述债权转让给中国信达资产管理公司武汉办事处。2004年11月29日，中国信达资产管理公司武汉办事处又将该债权转让给中国东方资产管理公司武汉办事处。2013年12月2日，中国东方资产管理公司武汉办事处将该债权通过公开竞价方式打包转让给武汉浩泰世纪投资咨询有限公司。2014年1月24日，武汉浩泰世纪投资咨询有限公司最终将该债权转让给裕丰公司。裕丰公司受让该债权后，发现抵押的两栋房屋已经被同昌公司销售并过户给他人。本案所诉房屋武昌区同昌花园×栋×单元×室为两栋房屋中的一栋，户主向某于1999年10月6日与同昌公司签订了商品房购销合同，并支付了合理对价。后合同双方共同向被告申请办理所有权转移登记，将该房屋登记至第三人向某名下，并提交了申请表、购房合同、购房发票、房屋平面图、身份证复印件等资料。武汉市房管局收到申请后，经审核认为申请材料齐全、合法，依法于2002年10月17日核准了涉案房屋的所有权转移登记，并于2002年10月22日向第三人向某颁发了武房权证市字第××号《房屋所有权证》。原告认为被告这一行政行为侵犯了其合法权益，诉至法院。
另查明，1999年3月，按照建行机构改革安排，建行湖北省分行与武汉市分行合并，取消建行武汉市分行，其管理职能由建行湖北省分行承继。与同昌公司签订借款、抵押合同的均为建行武汉市支行，后委托建行武昌支行代为处置涉案不良资产。
湖北省高级人民法院认为，裕丰公司因受让取得案涉债权及抵押权，虽然其承继该民事权利的民事行为发生在本案被诉行政行为作出之后，但因被诉行政行为与裕丰公司具有直接利益关系，故裕丰公司与被诉行政行为之间具有法律上的利害关系。因此，裕丰公司具有本案原告诉讼主体资格。根据有关法律、法规规定，抵押权仅因主债权消灭、抵押权已经实现、抵押权人放弃抵押权和抵押物灭失等法定事由而消灭。在建工程竣工后，抵押人和抵押权人未按照《城市房地产抵押管理办法》《房屋登记办法》的相关规定重新办理房地产抵押登记，并不必然导致抵押权消灭。《行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”第三十七条规定：“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”本案中，武汉市房管局应提供证据证明其作出被诉行政行为（办理案涉房屋所有权转移登记）时，该房屋的抵押权已消灭或者抵押关系已解除，而不能仅凭案涉房屋所有权登记信息中记载的房屋抵押状态显示为“无”，即认定该房屋没有设定抵押。原审判决适用法律、法规错误。裕丰公司的再审申请符合《行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《行政诉讼法》第九十二条第二款，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十七条之规定，裁定如下：本案由湖北省高级人民法院提审。
【评析】
本案争议焦点有二：一是债权人裕丰公司是否具有行政诉讼原告资格；二是裕丰公司提出武汉市房管局因未依法履行房屋登记审查义务从而侵犯其抵押权的主张能否得到支持。本案一审、二审及再审均对债权人裕丰公司的行政诉讼原告资格进行了认定，但对于房屋登记管理机关是否尽到审查义务以及其是否需要承担责任存在争议。由于法律对登记机关的审查义务规定模糊，不动产登记机关究竟应采形式审查还是实质审查存在较多争议，各地方法院在司法实践中对此也认定不一。基于此，下文将重点讨论债权人的行政诉讼原告资格以及本案中房屋登记管理机关的审查义务。
一、债权人原则上不具有行政诉讼原告资格
与行政行为相对人具有债权债务关系的公民、法人或其他组织是否具有行政诉讼原告资格，取决于其与被诉行政行为是否具有法律上的利害关系。行政诉讼中公民具有原告资格的请求权基础，源于公民在公法上具有的权利。“公法权利”一词，是德国行政法学的基础概念，德文为subjektive offentliche Rechte，日本及我国台湾地区的文献也将其译为 “公法上的权利”、“公权利”或 “公权”，其表达方式虽有差别但含义完全相同。[2]德国作为传统的大陆法系国家，其行政法基础理论成果丰厚。在德国行政法学上，公法权利有广义、狭义之分。广义上的公法权利包括两种类型：行政法上的公权与宪法基本权。而通说采狭义说，即公法权利仅指行政法上的公权。这是因为，“行政诉讼中的原告诉权，原则上以普通法律所赋予的公法权利为直接基础，只有在欠缺普通法律可作为公法权利的依据时，才会例外地直接援引基本权利”。[3]值得注意的是，实际上，“公权利存否之认定，与公权和反射利益的区分，为同一问题之两面，由于公法权利存否之认定，往往遭遇相当之困难，公法权利与反射利益的区分也就成为公法上一大难题”。[4]因此，德国公权理论的发展脉络也基本是围绕公权的判断方法和解释规则问题展开的。关于公权的判断方法，德国公法学界先后提出保护规范理论和新保护规范理论，并对大陆法系各国产生较大影响。“二战”以后，著名公法学家巴霍夫对布勒的“公权三原则”提出了修正的见解。经过修正的公权概念，极大放宽了公权成立的要件要求，原则上主要以公法规范除维护公益外，是否兼有保护私人利益目的为判断标准，因此，所谓“公法权利”与“法律保护的利益”的含义已经基本相同，所以传统公权理论又被称为“保护规范理论”或者“保护目的理论”。具言之，若公法规范已经明确规定公民对于某事项有请求权，则可以直接认定私人的公权利，而无须借助“保护规范理论”进行判断。只有在欠缺法律明文规定的场合，才需要结合规范的保护目的论证私人公法权利的存在余地问题。
但随着人权观念的勃兴、民主法治进程的快速发展，保护规范理论逐渐体现出观念的滞后与理论的教条。20世纪60年代以后，开始有学者主张权利判断应当彻底摆脱立法者的束缚，单纯以个人事实上的利益损害作为公权成立的判断标准。归纳各方的批判见解，其缺陷和不足主要表现在以下方面：（1）依据保护规范理论，私人针对国家的请求究竟是公权还是反射利益的判断，始终要依赖对实定法保护目的之解释，这就意味着私人是否享有公权，主要由立法者的意志决定。（2）保护规范理论认为，无论是行政的直接相对人还是第三人（利害关系人），公权是否成立，完全以行政行为的授权规范（根据规范）作为唯一判断基准。这种判断方法过于狭隘，有违基本法和行政诉讼法对权利救济采用的概括主义原则，会严重限缩私人享有的权利范围，也难以对整个行政过程进行有效的法律控制。（3）保护规范理论在论证个人权利的场合，不仅可能会放大“立法者自由”造成的负面影响，而且，完全无视基本权规定、社会现实需求以及具体利益冲突状况的立场，实际上完全忽视了“法律应当保护的利益”问题，会导致法律的解释适用与宪法人权保护目标以及社会现实之间形成明显断层。为解决上述问题，德国公法学尝试以一般自由权的扩张来抵消保护规范说的不足。目前德国在理论和司法实务上已达成共识：作为侵害行政行为的相对人（行为领受人），从基本法上的一般自由权条款自然可以认定其具有公权。亦即，除有特殊例外情形，可认为宪法上的一般自由权已经直接赋予相对人“除去违法施加负担的请求权”，并由此可以推定相对人具有行政诉讼的原告资格。因此，在涉及侵害行政行为相对人的场合，已经不需要严格追究侵害行为根据规范的保护目的，因为作为上位法的宪法已经直接对相对人作出授权。而针对行政的非直接相对人（第三人），由于行政活动具有显著的辐射效果，行政行为第三人的范围和数量难以确定，所以，哪些受到行政行为影响的人享有公权利，需要进一步根据保护规范理论确定。
保护规范理论是奠定行政诉讼原告资格判断标准的法理基础，逐渐为我国司法实务所接纳。[5]在我国司法实践中，围绕利害关系的判断，比较有代表性的案例是刘某明诉张家港市政府行政复议案，[6]该判例引入保护规范理论，对行政诉讼原告资格中“利害关系”的判断过程进行了综合分析。刘某明案裁判认为：“就本案而言，根据《国务院关于投资体制改革的决定》《中央预算内直接投资项目管理办法》《政府核准投资项目管理办法》《江苏省企业投资项目备案暂行办法》等规定，发展改革部门对政府投资项目的审批行为和企业投资项目的核准和备案行为，主要是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面，判断某一项目是否应予审批、核准或备案（以下统称项目审批行为）。考察上述一系列规定，并无任何条文要求发展改革部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地使用权人权益保障问题，相关立法宗旨也不可能要求必须考虑类似于刘某明等个别人的土地承包经营权的保障问题。发展改革部门在作出项目审批行为时，也就无须审查项目用地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜，无须考虑项目用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。因此，项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，其以项目审批行为侵犯其土地使用权或者房屋所有权为由，申请行政复议或者提起行政诉讼，并不具有申请人或者原告主体资格。具体到本案中，张家港市发改委作出823号通知即使涉及刘某明依法使用的土地，刘某明也不能仅以影响其土地承包经营权为由申请行政复议。张家港市政府以再审申请人的行政复议申请不符合《实施条例》第28条第2项的规定为由，作出驳回其申请之决定，符合法律规定。一审、二审法院判决并无不当。再审申请人刘某明如认为项目建设过程中行政机关的土地征收与补偿等行为侵犯其合法权益，应当通过其他法定途径解决。”概言之，要明确保护规范理论只是判断利害关系的重要标准之一，保护规范理论并不能取代法律规定的利害关系标准，但与利害关系标准相比，其“具有较强的实践指导价值”。一方面，保护规范理论可以解决传统利害关系认定的主观化问题，让原告资格更加客观化、精准化；另一方面，利害关系理论的弹性又能“指引”保护规范理论作出更加积极的阐释，避免因机械理解保护规范理论而过度限缩原告资格。[7]
在房屋登记管理行政案件中，要判断房屋登记管理机关的登记行为对第三人是否有实质影响，亦即是否有利害关系。因我国不动产变动采登记生效主义，故包括所有权、抵押权在内的不动产物权变动都有行政机关登记的行政确认程序，债权人对这一行政确认程序是否具有提起行政诉讼的权利，在司法实践中存在争议。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”由债权的相对性所决定，在一般情况下，债权人不具有基于其债权针对行政机关对债务人所作的行政行为提起诉讼的原告资格。上述规定中关于“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”属于有限地承认债权人原告资格的例外情形。
二、普通债权人在特定情形下可成为利害关系人
《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定：“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。”据此，在债权人已经依循法定方式对债务人相关财产权施以限制的情况下，行政机关作出房屋转移登记行为时应当预见到该行为可能对债权实现产生不利影响，此时行政机关应当对债权人的利益予以保护，并对是否作出相应的行政行为慎重考虑。在行政机关未予以保护或考虑的情况下作出了房屋转移登记行为时，债权人有权对该转移登记行为提起行政诉讼。在本案中，虽然法院之间对于是否支持原告诉讼请求存在争议，但均认为原告受让建行武汉市分行对同昌公司享有的债权，依据法律规定受让与该债权有关的抵押权，属于本案的利害关系人，具备诉讼主体资格，符合《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定的第二种情形。
三、房屋登记机关的审查义务
在房屋登记管理案件中，倘若承认债权人的原告资格后，对于能否支持原告诉讼请求则需进一步考量。此时往往因行政机关的登记行为给原告造成了财产上的损害，而原告能否要求行政机关撤销登记行为则需进一步判断行政机关的登记行为是否合法，明确房屋登记机关的审查义务为实质审查还是形式审查，亦即如何具体理解行政机关作出行政行为时对债权人的利益依法应予保护或者应予考虑。我国的房屋登记机构属于行政机关，根据依法行政的基本原则，其行使职权必须要有法律法规的明文规定。依职权审查，是指不动产登记机关在审查阶段无须当事人的申请而依据法律法规赋予的职权主动进行的审查，其既不能超越法律的授权，也不能违背法律赋予的职责。不动产登记机关对于已经受理的登记申请加以审查时，其法律依据为不动产登记实体法与程序法，包括《物权法》《不动产登记暂行条例》《土地管理法》《城市房地产管理法》等法律法规。如在本案中，对于再审被申请人武汉市房管局的被诉行政行为合法性的考量，不论在建工程抵押权效力是否及于已完工程，抵押权是否因当事人未申请将在建工程抵押权登记转为房屋抵押权登记而消灭，只需考量有无相关法律规定要求行政机关在此种情形下具有审查在建工程抵押权登记的义务。
我国《物权法》第十二条和《不动产登记暂行条例》第十七条至第十九条都规定了登记机关的审查义务。《物权法》第十二条规定：“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。”对于该条关于登记机关审查义务模式的规定，我国学者有不同解读，基本可以概括为无规定说[8]、形式审查说[9]、实质审查说[10]、形式审查为主说[11]四种。其中，因形式审查为主有利于交易效率、实质审查为辅保障交易安全，往往在一般情况下行政机关只需对当事人提交的材料进行形式审查，少数情况下还要负责审查申请材料的真伪，甚至在特殊情况下，对法律关系的真实性也要审查。
本案中，裕丰公司在办理房屋所有权转移登记时，提交了申请表、购房合同、购房发票、房屋平面图、身份证复印件等资料，武汉市房管局收到申请后经审核认定申请材料齐全、合法，已履行形式审查职责。然而，本案具有特殊性，办理在建工程抵押权登记与该房屋所有权转移登记的应为同一地区的同一部门，甚至可能为同一批工作人员，在其合理注意义务范围内，是有可能意识到该房屋产权登记申请可能涉及他人利害关系的，此时，基于房屋登记法律意义上的重大性以及保障交易安全的需要，该房屋登记管理部门应当主动进行调查。尽管依据《城市房地产抵押管理办法》第三十四条第二款的规定，在建工程竣工并经房屋所有权初始登记后，当事人应当申请将在建工程抵押权登记转为房屋抵押权登记，而本案中裕丰公司与银行在房屋竣工后并未重新办理房屋抵押权登记，但当事人对房屋的抵押权并不能因此而当然消灭，房屋登记管理机关在此种情形下更应当积极履行相应的职责。
[1] 中央财经大学法学院硕士研究生。
[2] 需要注意的是，汉语中“公权”一词的含义复杂多歧，可以在不同意义上援用。参见上官丕亮：《论公法与公权利》，载《法治论丛》2007年第3期。
[3] 赵宏：《保护规范理论的历史嬗变与司法适用》，载《法学家》2019年第2期。
[4] 李庭熙：《第三人之法律救济——行政诉讼上之非相对人诉讼（上）》，载《根治杂志》第7卷第9期。
[5] 参见章剑生：《行政诉讼原告资格中“利害关系”的判断结构》，载《中国法学》2019年第4期。
[6] 参见最高人民法院（2017）最高法行申169号行政裁定书。
[7] 参见耿宝建：《主观公权利与原告主体资格——保护规范理论的中国式表述与运用》，载《行政法学研究》2020年第2期。
[8] 持此观点的代表人物主要是全国人大常委会法制工作委员会的胡康生、吴高盛两位学者和程啸老师。参见胡康生：《中华人民共和国物权法释义》，法律出版社2007年版，第48页；吴高盛：《中华人民共和国物权法解析》，人民法院出版社2007年版，第27页；程啸：《不动产登记法研究》，法律出版社2011年版，第299—300页。
[9] 参见常昱、常宪亚：《不动产登记与物权法：以登记为中心》，中国社会科学出版社2009年版，第380—381页。
[10] 参见李显冬：《新编中国物权法要义与案例解释》，法律出版社2009年版，第37页。
[11] 参见孙宪忠：《物权法的实施》（上卷，《物权确定》），社会科学文献出版社2013年版，第91页；王利明：《物权法研究》（第3版上卷），中国人民大学出版社2013年版，第332—333页。