压煤村庄整体搬迁行政案件的司法审查
章文英 余艺苑
【裁判要旨】
在特定历史时期，国有煤矿企业依法获得的采矿许可证范围可能包含村庄所在地，造成集体土地所有权、使用权与煤矿资源的开采权之间相互冲突。为保障煤矿资源的有效供应，确保国家能源安全，国家制定了特定的规范性文件，规范压煤村庄的整体搬迁。由于涉及事项较多，且影响的人数众多、权益重大，在搬迁过程中可能引发多种争议，相关当事人如何提出诉讼主张以及人民法院如何裁判，都可能存在不同意见。本文将着重从当事人的诉讼请求、行政主体的法定职责、行政行为的性质、适用的法律依据以及人民法院的裁判方式等方面进行分析，以期为分析此类案件提供思路。
【案号】
一审：山西省太原市中级人民法院（2015）并行初字第44号。
二审：山西省高级人民法院（2016）晋行终309号。
再审：最高人民法院（2017）最高法行申586号。
【案情】
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：古交市西曲街道某村多名村民。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：古交市人民政府（以下简称古交市政府）。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：山西西山煤电股份有限公司。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：古交市西曲街道办事处某村民委员会。
古交市西曲街道某村位于西曲矿井田中南部，由于西山煤电西曲矿在村庄煤柱周围采掘造成部分土地不同程度的破坏。2010年5月25日，西山煤电西曲矿向古交市西曲街道办事处作出西曲函〔2010〕《西曲矿关于对某村实施整体拆迁补偿的报告》，2010年5月26日，古交市西曲街道办事处向古交市政府报送《关于某村整体搬迁的请示》，2010年6月1日古交市政府办公厅请示报告卡显示相关部门人员进行了批示。2011年12月，为缓解农企关系，合理开发煤炭资源并妥善安排村民生产生活，西山煤电西曲矿（甲方）、某村委会（乙方）、古交市西曲街道办事处（丙方）签订《某村房屋拆除补偿协议》。2011年12月27日，山西省太原市城西公证处作出（2011）并西证民字第5430号公证书。
【审判】
山西省太原市中级人民法院经审查认为，原告起诉请求确认被告在处理解决某村庄压煤和搬迁工作侵害原告合法权益的行政行为（行政作为和行政不作为）违法。其主要认为被告对西曲街道办事处的《关于某村整体搬迁的请示》作了同意搬迁的批复方案，之后西山煤电西曲矿、某村委会、古交市西曲街道办事处签订的《某村房屋拆除补偿协议》是行政行为。但古交市政府办公厅请示报告卡是被告针对古交市西曲街道办事处《关于某村整体搬迁的请示》的批准，属于内部行政行为，对原告的权利义务尚未产生实际影响。至于2011年12月20日，西山煤电西曲矿、某村委会、古交市西曲街道办事处签订《某村房屋拆除补偿协议》，该协议未约定行政机关的义务，并不具有行使公权力的性质，亦不属于《行政诉讼法》第十二条第十一项规定的情形。故原告的请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，裁定驳回古交市西曲街道某村多名村民的起诉。某村多名村民不服，向山西省高级人民法院提起上诉。
山西省高级人民法院认为，根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”，上诉人的第一项诉求起诉“古政法〔2005〕33号文件”，已超过法定起诉期限。上诉人的第二项诉求起诉“2010年古交市政府办公厅请示报告卡、来文阅办卡”，该请示报告卡和来文阅办卡都属于内部行政行为，对上诉人的权利义务未产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。上诉人的第三项诉求起诉《某村房屋拆除补偿协议》，该协议是西山煤电西曲矿、某村委会、古交市西曲街道办事处三方于2011年12月20日签订的。该协议未约定行政机关的义务，不具有行使公权力的性质，不属于《行政诉讼法》第十二条第十一项规定的情形，故不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
某村多名村民不服，向最高人民法院申请再审。
最高人民法院认为，根据《国务院关于解决矿区村庄压煤和搬迁工作的通知》（国发〔1980〕176号）第二条“搬迁工程所需资金，一次搬迁五十户及以下的，由煤矿生产成本负担；五十户以上的，其超过部分由煤矿更改资金开支；特殊情况，如城镇搬迁，铁路、河流改道以及其他大型搬迁工程，由省、市、自治区煤炭局或报煤炭部解决”，《国务院关于加速解决矿区村庄压煤和迁村问题的通知》（国发〔1983〕10号）第三条“煤矿应负担迁村的资金、材料……”等有关规定，古交市政府并不承担具体补偿涉案压煤村庄搬迁的法定职责。另外，根据原审查明的事实以及各方当事人在再审审查阶段提交的证据，涉案压煤村庄的绝大多数村民授权其所在村集体与煤矿企业签订了整体拆迁补偿协议，且绝大多数村民与村集体之间签订了具体的拆迁补偿协议。据此，关于某村村民提出启动本案审判监督程序的请求，本院不予支持。
【评析】
与普通行政诉讼案件相比，压煤村庄搬迁的行政法律关系较为复杂，涉及的主体包括行政主体、煤矿企业以及村集体、村民等，涉及的权益包括煤炭采矿权、集体土地所有权及使用权等，存在多个不同性质的行为，且各项诉讼要素都可能引发争议。本案属于典型的压煤村庄搬迁的行政案件，即煤矿企业（通常为国有性质）因开采煤矿需要使用村庄的土地，与村集体在街道办事处的见证或主持下达成补偿协议，村民因对补偿问题不服以市（县）政府为被告提起行政诉讼。最高人民法院虽未支持当事人的再审请求，但并不表明其认可案涉行政行为的合法性以及一审、二审法院的裁判观点。本文将主要从当事人如何提起诉讼主张、如何适用法律依据、行政主体的法定职责、人民法院的裁判选择等方面进行分析，以期理顺压煤村庄整体搬迁工作中的法律关系以及为处理相关行政争议提供些许参考。
一、压煤村庄搬迁工作中的法律关系
（一）法律依据
正确处理压煤村庄搬迁工作中的相关争议，有效保障当事人的合法权益，必须理顺其中的法律关系，关键在于准确适用法律规定。压煤村庄的搬迁工作涉及多个主体、多个事项，我国并无针对性的专门立法。在引用法律依据时，应当就不同事项找寻出其相对应的法律规定。其中，贯穿整个压煤村庄搬迁的事项主要有两个：一是村庄集体的搬迁。这直接涉及集体土地所有权及使用权主体的变更，因而需适用土地管理法及其实施条例等规定。二是煤炭采矿权的保障。煤炭供应在特定时期对我国的生产发展具有重要影响，搬迁压煤村庄工作，直接关系到煤炭生产和农业生产，也关系到农民生活和工农关系，政策性很强，是一项复杂而细致的工作。为此，我国在特定时期制定了专门的政策性规定，对压煤村庄的搬迁工作进行调整，主要为《国务院关于加速解决矿区村庄压煤和迁村问题的通知》（国发〔1983〕10号）（以下简称83年通知）、《国务院关于解决矿区村庄压煤和搬迁工作的通知》（国发〔1980〕176号）（以下简称80年通知）。尽管国务院于2016年6月作出《关于宣布失效一批国务院文件的决定》（国发〔2016〕38号），其中第四项、第三十项分别将80年通知、83年通知予以废止，但相关法律关系发生在2016年之前的，80年通知、83年通知可以作为法律依据或适用其法律精神。
（二）法律关系呈现的特征
压煤村庄搬迁实践中可能出现以下情形：一是煤矿企业在被确定为搬迁主体之前即已获得煤矿开采权，因开采煤矿受到影响，报请启动压煤村庄搬迁工作。二是为了煤炭生产，国家决定启动村庄下煤矿的开采，批准某一煤矿企业的开采权，同时确定其负责村庄搬迁。但无论属于何种情形，煤矿企业在搬迁工作之前即已拥有合法的采矿许可证，依法可以开采位于许可范围内的煤矿。但由于在开采过程中，直接涉及压煤村庄的土地使用权，造成两个合法权益之间发生冲突。压煤村庄搬迁工作的启动，实际就是为了调和两个合法权益。根据前述两个通知的规定，压煤村庄搬迁工作中的法律关系兼具以下两个特征：一是协商性。即由煤矿企业与被搬迁村集体之间协商解决相关事项，主要体现为煤矿企业承担的相关责任。其中，最重要的职责为承担村庄搬迁所需的资金、材料，对采煤造成的农业生产损失给予适当补偿等，此外还承担制订搬迁计划等职责。实践中，煤矿企业的主要表现为向行政主体报请启动压煤村庄搬迁工作，在依法批准后与村集体协商具体补偿事宜，达成一致意见后签订补偿协议，及时履行协议约定的义务。二是强制性。即必须由行政主体行使职权完成的事项。压煤村庄的搬迁工作涉及范围广、影响权益大，需要多个行政主体的参与。根据80年通知、83年通知，省、市、县级政府，煤炭行政管理部门等行政机关，都各自承担着相应的法定职责。其中，县、市政府承担最核心的职责，主要是设置或指定相应的机构和人员负责压煤村庄搬迁有关具体事宜。具体包括：第一，配合统配煤矿制订搬迁计划，报省级政府或其责成的部门审批以及报煤炭部备案。第二，统筹安排煤矿应负担的资金、材料，组织供应搬迁工程所需的部分物资。第三，主持有关单位与搬迁单位协商选定迁村新址，并报上级政府审批。第四，对于在搬迁中提出无理要求，阻挠搬迁，或抢建住房、抢栽树苗的单位和个人进行干预，对继续阻挠搬迁的追究责任。根据前述特征，涉案压煤村庄的搬迁工作，并非煤矿企业与被搬迁村庄之间的民事行为，而是行政主体参与并主导的综合性行为。古交市政府在本案所涉压煤村庄的搬迁工作中，既要协助煤矿依法正常开展搬迁工作，如制订报批搬迁计划、排除不正当阻挠搬迁行为等，又要保障被搬迁村庄的合法权益，如协助选定迁村新址、统筹安排搬迁资金等。煤矿企业或被搬迁村集体、村民对相关政府主体在压煤村庄搬迁工作中的行政行为不服，依法提起行政诉讼的，人民法院应当予以受理。
（三）处理模式
当采矿权与集体土地权益之间的冲突不可调和时，应当如何进行处理，实践中有不同观点。有观点认为，如本案的煤矿企业以及政府主张，应由煤矿企业与村集体、村民之间协商解决，通过签订补偿协议等方式达成共识，在协议签订后发生争议的，应当通过提起民事诉讼的方式予以解决。此时，土地所有权的性质及主体未发生变化，仅土地使用权发生转移即由村民转移至煤矿企业，煤矿企业在煤矿开采完毕之后将土地使用权返还给村民。也有观点认为，应由政府主导村庄搬迁工作，通过作出相关行政行为协调两种合法权益，严格按照土地管理法规定的法定程序，依法将集体土地使用权征收为国有土地后交给国有煤矿企业。笔者认为，根据80年通知、83年通知，前述观点在不同情形下似都可现实操作。但第一种观点对应的情形应当严格限制适用，即仅能适用于煤矿企业与村集体达成一致意见即采矿权与土地使用权主体可以调和的情形，且必须基于解决特定历史遗留问题之目的。主要理由为：第一，煤矿企业使用集体土地仍属于依法行使煤矿开采权，土地所有权并未发生变化，不违反法律禁止性规定。第二，二者约定开采期限截止或煤矿开采完毕之日将土地使用权返还原土地使用权主体，同时依法完成村庄搬迁和补偿工作，土地使用权主体的权益并未受到损害。且从长远来看，重新获得土地使用权后整体权益得到增加。第三，80年通知第七条规定“……塌陷区稳沉以后，煤矿对有条件的地段要尽量造地还田、植树造林或修筑池塘等，并交付原社、队使用”，83年通知第四条规定“……迁村新址属本队的土地，不办征地手续”，可从一定程度上表明强调对集体土地的使用，而非所有。第二种观点对应的情形应当作为通常情形下的首选，主要理由为：第一，煤矿开采属于建设行为，依法应当使用建设用地。除法律规定的特定情形可以使用集体土地外，建设行为应当使用国有土地。第二，对于村集体不愿意搬迁的情形，即使为了煤矿生产、能源安全，煤矿企业也不能采取强制手段，而只能由行政主体依法征收，实现土地所有权及使用权的“强制”变更。第三，83年通知第四条规定：“……国家已列入年度计划开发的矿井，需征用的土地，各省、市、自治区要按照国家关于征用土地的规定，尽快解决，不得影响矿井开工时间。”因而，土地征用属于必要的法定手段。
二、相关当事人的诉讼主张及受理
根据前述分析，行政主体尤其是市、县政府对煤矿企业和被搬迁村都承担着一定的法定职责。煤矿企业与村集体对行政主体的履行职责情况不服，都可以依法提起行政诉讼。就煤矿企业而言，实践中主动提起行政诉讼的情形相对较少，在理论上可能提起的行政诉讼主要有：第一，针对行政主体不履行搬迁计划批准以及启动搬迁工作等职责。第二，针对行政主体未依法制止搬迁过程中的不法行为如抢建、阻扰等。就村集体或村民而言，其提起行政诉讼的情形可分为两类：一是未签订补偿协议的。主要是对行政主体的强制性征收行为，包括征收决定与补偿，以及强制拆除房屋或铲除地上附着物等行为不服。二是签订补偿协议的。除可能提起前述未签订补偿协议情形下的行政诉讼外，也可能对补偿协议的相关纠纷提起行政诉讼。需要说明的是，前述主要是针对行政主体作出行政行为不服所提起的诉讼，若对煤矿企业单独进行的相关行为不服，则应当依法提起民事诉讼。本案即属于第二种情形，被搬迁村民在签订补偿协议的情况下对搬迁项目的启动以及具体补偿等工作不服提起行政诉讼。但村民们对如何提起行政诉讼以更好救济其合法权益，通常并不知晓。且人民法院在判断被诉行政行为时，也容易出现偏差。本案中，由于搬迁工作已经启动，且已签订补偿协议，但村民们又认为其获得的搬迁补偿待遇低，主张更高的补偿标准，并将原因归结为政府主体不应批准启动搬迁工作或把搬迁工作批准给案涉煤矿企业。但因未能理顺相关法律关系，相应难以准确提出诉讼请求，在具体表述诉讼请求时通常较为笼统，也难以准确固定被诉行政行为。
根据前述本案搬迁工作的进展程度，村民们认为其合法权益受损，可以从两个方面提出诉讼请求：一是主张市、县政府违法批准启动搬迁工作。批准启动搬迁工作，因其具有法律强制性，其性质类似于征地决定。关于村民们对市、县政府的批准行为是否具有原告主体资格，有两种不同意见：一种意见认为不具有原告主体资格。主要理由为：村民们已经签订补偿协议，其土地权益已经发生转移，不能再以侵犯其土地权益为由提起相关诉讼。另外，已经签订补偿协议表明其对土地征收行为的认同，再由其对征收行为提起诉讼，严重影响征地工作的效率。另一种意见认为具有原告主体资格。主要理由为：补偿协议的签订并不导致物权直接丧失，村民们仍可以提起诉讼以维护其土地权益。另外，村民可以主张征收行为的存在是其同意签订补偿协议的主要原因，征收行为不存在可作为补偿协议被撤销或被解除的正当事由。笔者的观点为，村民原则上不具有原告主体资格，但在特殊情况下应当承认其原告资格。主要理由为：第一，征地决定被撤销，不宜一律否定其签订的补偿协议的效力。而要结合征收项目是否为公共利益项目、是否能采取补救措施使征收项目继续、被征地村民的意愿等事实综合判断。第二，土地补偿协议与其他债务合同不同，行政主体取得土地权益后不再进行物权变更而是直接进行执行环节，因而根据补偿协议的实际履行即可推定土地物权主体已发生变更。因此，在以下两种情况下可以肯定被征地村民的原告主体资格：其一，补偿协议尚未实际履行。其二，被征地村民就补偿协议与征地决定一并提起行政诉讼的。
二是主张签订的搬迁补偿协议不符合法律规定。即村民们认为补偿协议约定的事项违反法律规定并侵犯其合法权益，请求撤销相关补偿协议或确认无效。正确处理村民们提起的此类行政诉讼，需要先解决两个方面的问题：第一，关于补偿协议的性质。存在两种不同观点：一是认为属于民事合同，主要理由为：协议履行的签订主体主要是煤矿企业以及村集体，政府主体在协议中盖章主要是对协议签订的见证、指导，督促协议的履行，协议的实际履行主体仍为煤矿企业即煤矿企业承担搬迁补偿工作的资金等。因此，从本质上来说，属于平等主体之间签订的民事合同。二是认为属于行政协议，主要理由为：搬迁工作的启动包括补偿工作，都应当在政府的主导下进行，即使资金由煤矿企业承担，但根据80年通知的规定，煤矿企业的资金应当交由政府统筹安排，而且补偿的主要事项即搬迁安置等都需要政府主导。因此，对于补偿协议的签订与履行，行政主体都承担着重要职责。关于相关协议是否为行政协议性质的判断，因其实践中的具体表现形式多样，时常出现不同意见。笔者认为，是否为行政协议性质的判断应采取实质标准，即协议的履行是否需要行政主体行使相关职权，或行政主体是否为协议的实际履行主体。以上两个要素通常都相一致。在二者不一致时，有其一要素即宜认定该协议为行政协议。就本案而言，属于两个要素不一致的情形，即实际的履行主体为煤矿企业即补偿资金由煤矿企业承担，但协议的具体履行又需要行政主体行使职权，即煤矿企业将资金交由行政主体统筹安排。但由于其已具备协议履行需行政主体行使职权之要素，为充分保障协议相对人的合法权益，宜认定该补偿协议的性质为行政协议。需要注意的是，该协议的签订时间在新行政诉讼法实施之前，按照当时的法律规定和司法惯例，此类协议一般按照民事诉讼进行审理。第二，村民们对村委会与行政主体签订的补偿协议是否具有原告主体资格。反对意见认为不具有原告主体资格，主要理由有：其一，按照合同相对性原则，通常只有合同当事人可就合同争议提起诉讼。村民并非该协议的签订主体，原则上不具有原告主体资格。其二，该协议约定的内容涉及集体土地的所有权，村民们属于土地使用权主体，不宜认定其原告主体资格。其三，村集体签订补偿协议，代表了大多数村民的意见，赋予村民个人对该协议的原告主体资格，可能有违大多数村民的意愿，也可能阻碍征收补偿工作的顺利进行，影响其他村民的合法权益。其四，村民个人如果可以对该补偿协议提起诉讼，按法律规定应当通知其他未提起诉讼的村民，将形成一个复杂的集团诉讼，裁判的社会效果不佳。尽管前述反对意见的理由较为充分，也具有很强的现实意义，但笔者更倾向于同意的意见，主要理由有：其一，在行政诉讼中，具有原告资格的主体除了行政相对人外，还有利害关系人。行政协议诉讼中，因村集体处分的对象为集体土地所有权，必然影响对应土地的使用权，因而村民们与村集体签订的补偿协议有利害关系。其二，补偿协议一旦生效确定了土地补偿的相关费用后，村民们也只能在其费用范围内主张补偿。若村民对村集体签订的补偿协议不能提起行政协议诉讼，则没有其他更为有效的救济路径。其三，在原告主体方面，征收补偿应当与征收决定相同。当前，立法机关已经肯定了村民个人对土地征收决定提起行政诉讼的原告主体资格，因而村民个人同样可以对征收补偿协议提起行政诉讼。
三、人民法院的裁判选择
人民法院立案后，在按照字面表述难以确定当事人的诉讼请求时，不能简单按照诉讼请求不明确予以处理，应当结合起诉状中所载明的事实与理由综合判断，能确定诉讼请求的，向起诉人确认。不能确定诉讼请求的，向起诉人进行释明，由其予以明确。起诉人拒绝明确诉讼请求的，裁定驳回起诉。因此，人民法院未经与起诉人确认或释明程序，不宜简单以诉讼请求不明确为由裁定驳回。本案中，村民们一审的诉讼请求为“请求确认古交市人民政府在处理解决矿区村庄压煤中关于处理解决某村村庄压煤和搬迁工作侵害原告合法权益的行政行为（行政作为和行政不作为）违法”。结合其陈述的事实和理由，可以推定其诉讼请求包含两个方面：一是认为古交市政府在涉案压煤村庄搬迁工作中未依法履行法定职责，包括未按照法律规定履行报批程序、未依法履行补偿安置职责等；在未经法定报批程序情形下，超越职权批准涉案压煤村庄搬迁工作。二是认为古交市政府未依法履行法定职责给被搬迁人造成损失，应当依法承担相应的赔偿责任。前述两个诉讼请求呈递进关系，最终均落脚于古交市政府未依法组织实施涉案压煤村庄搬迁工作。一审、二审法院将申请人的诉讼请求归纳为三个事项，即“古政法〔2005〕33号文件、2010年古交市政府办公厅请示报告卡及来文阅办卡、《某村房屋拆除补偿协议》”。第一个事项为搬迁计划的报批，第二个事项为搬迁项目的审批，第三个事项为搬迁项目的补偿，均属于压煤村庄搬迁实施工作不同环节的具体事项。前述事项对应的行政行为，均指向古交市政府组织实施涉案压煤村庄搬迁之行为。起诉人的诉讼请求符合具体、明确之要求，不影响人民法院进行司法审查。
本案所涉压煤村庄搬迁工作已经实际开展并进行到最后环节，但古交市政府并未履行其应当履行的法定职责，如未协商制订以及报批搬迁计划、未统筹安排搬迁补偿工作等，且在未履行前述报批、备案等程序的情形下，批准了古交市西曲街道办事处报送的《关于某村整体搬迁的请示》，作为涉案压煤村庄搬迁工作启动的事实依据，同时由其下属部门古交市西曲街道办事处与煤矿企业、被搬迁村委会共同签订《某村房屋拆除补偿协议》，作为已进行涉案压煤村庄搬迁补偿的事实根据，属于程序违法、超越职权之情形。一审、二审法院将申请人的诉讼请求分割成不同部分，且分别以超越起诉期限、不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉，不符合法律规定。因此，一审、二审法院裁定驳回起诉的理由并不能成立。但是最高人民法院并未支持村民们的再审请求，根据其驳回再审申请的理由，可以推断出处理此类案件应当考虑的要素：第一，村集体与煤矿企业、行政主体已经签订补偿协议，村民们也已经与村集体签订补偿协议，且前述协议已经实际履行。根据前述分析，村民们单独对在先的批准行为提起行政诉讼的，不宜肯定其原告主体资格。第二，村庄搬迁的原因系为了煤炭生产和能源安全，即使其相关程序不合法，亦可通过后续的补救措施予以纠正。在申请再审阶段，人民法院的审理核心是维护被搬迁主体的实体合法权益，在所涉村民人数众多且村民们未对补偿协议提起诉讼的情形下，人民法院不宜全盘否定搬迁工作的效力，否则将引发大量的纠纷，产生极为负面的社会效果。
（作者单位：最高人民法院）