道路交通设施设置行为的起诉条件分析
——徐某平、张某欣、张某全诉南通市通州区交通运输局要求确认行政行为违法并赔偿案
高鸿 吴彩丽
【裁判要旨】
设置交通信号灯，是行政机关行使道路交通管理职权的行为。交通信号灯一旦设立，与所在道路一并投入使用，在特定的时间、空间内就可以对道路通行者的通行行为产生法律效果，影响到道路通行者的权利义务，符合可诉行政行为的特征，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
【案号】
一审：江苏省南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初31号。
二审：江苏省南通市中级人民法院（2020）苏06行终139号。
【案情】
原告（上诉人）：徐某平、张某欣、张某全。
被告（被上诉人）：江苏省南通市通州区交通运输局。
2017年3月19日21时左右，徐某平的配偶张某祥驾驶小型面包车由北向南行驶至苏225线42KM+875M处南通市通州区石港镇通港大桥路段时，车前部左侧与由北向南依次排队停在左侧车道等候绿灯放行的刘某军驾驶的重型半挂牵引车后部右侧发生碰撞，造成张某祥当日死亡。南通市通州区公安局交通警察大队出具《道路交通事故认定书》，认定张某祥夜间驾驶机动车对路面情况观察不够，未能降低行驶速度，未能按照操作规范确保安全通行，应承担本次事故的全部责任。徐某平等三人认为南通市通州区交通运输局在事发路段设置红绿灯，与张某祥死亡事故之间存在因果关系，故提起行政诉讼，请求确认南通市通州区交通运输局在苏S225线42KM+875M处南通市通州区石港镇通港大桥南侧桥口处设置红绿灯的行为违法并赔偿损失998464.5元。
【审判】
江苏省南通经济技术开发区人民法院经审理认为，《行政诉讼法》第十三条第二项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。而设置交通信号灯，是交通管理部门的管理职责，是交通管理部门维护公共交通秩序的具体工作之一，旨在合理组织交通流量引导规范行人、车辆有序安全通行，可视为行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定和命令，不是行政机关针对特定的公民、法人或者其他组织以及特定的具体事项作出的有关公民、法人或者其他组织的权利义务关系的行为，该行为不属于行政诉讼的受案范围。据此，裁定驳回原告徐某平等三人的起诉。
原告徐某平等三人不服一审裁定，向江苏省南通市中级人民法院提起上诉。
江苏省南通市中级人民法院二审认为，行政诉讼法意义上的行政行为，通常是指行政主体根据法律所赋予的职权，作出的能够对公民、法人或者其他组织的权利义务产生影响的行为。原则上，行政行为都属于行政诉讼的受案范围，除非法律明确规定应当排除的情形。交通信号灯是道路交通安全管理的基础设施，在道路上设置交通信号灯，既是行政机关为保障道路交通安全与秩序所提供的一种公共服务，也是道路交通管理的手段之一，是行政机关行使道路交通管理职权的行为。交通信号灯一旦设立，与所在道路一并投入使用，在特定的时间、空间内就可以对道路通行者的通行行为产生法律效果，影响到道路通行者的权利义务，符合可诉行政行为的特征，属于行政诉讼的受案范围。合法合理设置的交通信号灯，在维护交通秩序、保障交通安全上发挥着重要作用，反之，则极有可能侵犯道路通行者的权利。任何有可能对相对人的权利造成不利影响的行政行为都应当接受监督。允许当事人在因不当设置交通信号灯而遭受或可能遭受侵犯的情形下，启动行政诉讼程序，获得有效的救济，不仅符合行政诉讼制度设计的初衷，也有利于促使行政机关在作出此类行为时严格遵守法律规定和技术规范。徐某平等三人的亲属张某祥在案涉路段发生交通事故是客观事实，基于该特定事件，徐某平等三人与被诉行政行为具有他人所不具有的利害关系，因此，徐某平等三人具有提起本案诉讼的原告主体资格。事发路段的交通信号灯系由南通市通州区交通运输局设置，本案被告主体适格。二审遂撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。
【评析】
我国行政诉讼法以行政主体为核心构建，原告资格和起诉期限亦围绕“主体”设置相关条件。公物行政行为是行政行为的一种，且在实践中大量存在，但因公物行政行为缺少特定的主体（相对人），因此其可诉性存有争议，长期处于行政诉讼“被遗忘的角落”。将公物行政行为纳入行政诉讼受案范围，必然与以主体为核心建构的起诉条件不相契合，从而带来原告资格、起诉期限等问题。本文即借此案，探析公物行政行为的起诉条件。
一、设置交通信号灯的法律属性
公物是指直接供公的目的使用之物，并处于国家或者其他行政主体支配之下。[1]在本质上，它是行政主体达成一定行政目的的物的手段，与另一方面的人的手段共同构成国家实现一定行政目的的媒介。[2]公物管理权，是指行政主体为实现作为公物本来功能的供于公共用或者公用目的，而对公物拥有的特殊的概括性的权能。[3]德国及我国台湾地区将行政机关基于公物管理权确定物的公法性质或者使用规则的行为，视作一般处分（一般命令）的一种情形。德国《联邦行政程序法》第35条规定：“一般命令系对由一般性特征而确定其范围之人所为之处分，或有关物之公法性质以及其共同使用之处分。”[4]
在一般处分理论的基础上，从行政行为对象的角度，可将行政行为区分为对人行政行为与对物行政行为。所谓对物行政行为，是指“行政主体运用行政职权，针对特定的物而做出的，确定该物公法性质或一般使用规则的，具有直接外部法律效果的行政行为”。[5]因对物行政行为仅适用于公物法领域，亦可称公物行政行为。与对人行政行为相比较，对物行政行为（公物行政行为）具有以下特征：（1）行为对象为特定的物（随着给付行政的发展，无体物也可成为公物的载体）；（2）无具体的相对人，即行政行为的相对人是否特定、具体在所不问；（3）对物直接产生公物法效果，通过公物间接对人产生法律效果。唯有不特定的相对人通过物的连结点得以确定时，对人权利义务的影响方才得以凸显。[6]如某一路段设置禁止泊车标志，车道划分等。作为行政主体行使行政职权的两种行为手段，对物行政行为与对人行政行为都需遵循依法行政原则、公平原则、比例原则等行政法原则，对物行政行为还应符合公物的公共目的性。
为防止公物行政行为侵害公物使用人的合法权益，有必要对其进行监督。对于遭受公物行政行为侵害的相对人，也应该赋予其救济的权利。从理论上说，对物行政行为属于行政行为的一种，行政行为只要不为法律明确排除在受案范围之外的，均可诉。如在德国，“对交通标志这一特殊情况，审判在经过长时间的犹豫之后，终于冲破疑虑，将它划归（可以撤销的）一般命令”。[7]我国台湾地区“国家赔偿法”第三条规定：“公有公共设施因设置或管理有欠缺，致人民生命、身体或财产受损害者，国家应负损害赔偿责任。前项情形，就损害原因有应负责任之人时，赔偿义务机关对之有求偿权。”这里的“公共设施”实际上就是指“供公共目的使用之物件或设备”。[8]
本案中的道路属于公物毫无争议，交通信号灯系为了保障公众利用道路的秩序和安全，亦属于公物。行政机关为保障道路适合公用目的使用，在道路上设置交通信号灯系其行使公物管理权的行为，属于公物行政行为。不特定的道路通行者一旦进入“管辖”路段，均应当遵守“红灯停，绿灯行”的通行规则（使用规则），即该行为对外产生法律效果，受到公法的限制，应当提供公法救济的渠道。
二、原告资格的确定
将设置交通信号灯界定为可诉的公物行政行为，则行为直接对象为公物，相对人的范围不特定、不确定，甚至呈开放性，那么，原告主体资格如何确定？
考察大陆法系和英美法系，虽然采用了名称不同的标准，但是二者都顺应了原告资格不断放宽的历史趋势，在要件上趋于一致，体现出以“利益”为基点的共同特征。[9]在公物行政行为诉讼案件中，从德国的一些具体案例可窥见对原告资格“利益”标准的宽泛把握。“在变更街道名称时，对无瑕疵裁量实施的请求权背后，是沿街居民的地位和人格权；在针对不合比例的交通限制的裁量实施请求权背后是一般的行动自由；在要求关闭学校之前，进行合乎事理的权衡的请求权背后是父母权、平等权和避免在前往另一所学校的路途中可能发生的不可苛求的健康权。”[10]
我国在对原告资格界定的问题上，从“管理相对人说”发展到“利害关系说”，即与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织具有原告资格。作为起诉条件的利害关系，不限于法律、法规规定的利益，也不限于在法律、法规条文中能够牵强附会地找到依据的利益。[11]利害关系可理解为利益（权利义务）受到行政行为影响，包括已经实际产生或者将会产生的影响。受到什么样的影响才能理解为具有“利害关系”？理论界和司法实践中均没有明确、清晰的定义。立法机关使用“利害关系”这一模糊、不确定的概念，本身也有在实践中持开放态度的意思，需要在具体的案件中衡量适用。这与域外以“利益”为基点确定原告资格并在实践中不断放宽条件的做法异曲同工，只要经证明自身利益受到行政行为影响的人都可以成为利害关系人。
在具体案件中判断起诉人是否与公物行政行为存在利害关系，笔者认为可从两个方面把握：（1）起诉人是否存在不能被一般公共利益所吸收的自身权益损害。即起诉人的利益必须和一般大众利益有所区分。公物行政行为系行政机关对公物的管理行为，属于社会公共利益范畴，并未针对特定主体创设权利义务。起诉人若仅基于一般公共利益起诉，不具有原告主体资格，除非法律有明确规定。此点与公益诉讼区别开。（2）损害是否与公物行政行为存在关联。公物行政行为的客体为物，不确定的相对人唯有因特定的行为或者事件才能通过公物与公物行政行为产生关联，与行政行为之间建立起特别的关系，从而“取得”利害关系。另外，原告资格与起诉人实体诉讼请求的是非曲直没有直接关系[12]，在对损害与行政行为关联度的把握上，并不需要在程序审查阶段即确认损害与行政行为间的因果关系。
本案中，起诉人以交通信号灯设置存在安全隐患，致使起诉人的亲属（道路使用人）在道路通行时遭受人身和财产损害为由提起诉讼，因客观存在的交通事故，使得起诉人与被诉行政行为产生关联，起诉人所主张的合法权益有受到被诉行政行为侵犯的可能，故应当承认起诉人的原告主体资格。
三、起诉期限计算时点的确定
我国《行政诉讼法》规定起诉期限的计算时点为“自知道或者应当知道作出行政行为之日”[13]。一般而言，只要被告尽了合理告知义务，起诉人即应当知道行政行为作出的主体、内容，对行政行为是否侵犯其权益即有自己的判断，如果不服，应当在法定期限内提起诉讼。否则，法律不保护“权利上的睡眠者”。但在公物行政行为中，一般采用公告、告示等方式宣告设立（成立），行为直接对象为物，对不确定的相对人间接产生法律效果，此时，若以公告之日作为权利人自知道或者应当知道行政行为作出之日起计算起诉期限，显然不利于保护诉权。特殊情形下，相关人即使知道行政行为，但此时损害尚未发生，未取得原告主体资格。既然起诉资格都不具备，起诉期限更加无从谈起。如本案，无法判断原告何时知晓路段上设置了交通信号灯，起诉期限计算时点该如何确定？按照我国现行法律规定的行政诉讼起诉期限制度，无法解决上述问题。
《民法典》第一百八十八条规定，“诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算”，实践中对“权利人知道或者应当知道权利受到损害”应当从宽把握，损害的事实、损害额的确定等都应包含在内。我国民事诉讼时效计算时点与日本诉讼时效自“可以行使权利时”起算的做法颇为相似。日本的做法如下：（1）判例以“法律上的可能性”作为“可以行使权利时”的基准，即行使权利的法律障碍消失之时，例外情况下可以规定以权利人知悉一定事实的时刻作为起算点。最长诉讼时效以此为理论基础。（2）学理上以“现实的期待可能说”为基准，即以权利人知道或者能够知道与权利发生原因相当的事实之日作为起算点，短时效以此为基础。[14]
笔者认为，在期限计算时点上，行政诉讼起诉期限制度应与民事诉讼时效制度对接，适用同样的标准，即起诉期限自起诉人“知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算”，包括“知道或者应当知道行为主体、行为结果、行为的重要理由、具体损害等足以认定被诉行为违法并带来损害的关键事实”。[15]一般情况下，该计算时点与“知道或者应当知道作出行政行为之日”是重合的，在公物行政行为等特殊情形下，能有效保障当事人的诉权。
四、结语
实践中不合理甚至违法设置的交通信号不仅不能舒缓交通压力，反而会加剧交通拥堵，甚至存在安全隐患。个别交通设施甚至沦为“陷阱处罚”的工具，因此而产生的交通行政处罚也是最受诟病的行政处罚种类。即便有当事人以道路交通信号设置不合理或不合法为由对据此作出的行政处罚决定提起行政诉讼，此类案件的审理也因难以触及交通信号设置这一源头问题，“治标不治本”。正因如此，本案二审法院认为允许当事人在因不当设置交通信号灯而遭受或可能遭受侵犯的情形下，启动行政诉讼程序，获得有效的救济，符合行政诉讼“保护权利和监督行政”的制度设计初衷。本案是在不违背行政诉讼法宗旨的前提下，扩展行政诉讼受案范围的一次勇敢尝试，具有一定的开拓意义，也符合《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》中规定的“积极受理新类型行政案件”的精神。
（作者单位：江苏省南通市中级人民法院）
[1] 参见吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第457页。
[2] 刘春：《公物法视野下道路交通信号的设置与管理》，载《河南财经政法大学学报》2017年第3期。
[3] ［日］盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第254页。
[4] 应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社2004年版，第95页。
[5] 参见胡建淼主编：《行政行为基本范畴研究》，浙江大学出版社2005年版，第402页。
[6] 张翠然：《对物行政行为研究》，中国政法大学硕士学位论文。
[7] ［德］弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》（第5版），莫光华译，法律出版社2003年版，第224—225页。
[8] 吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第457页。
[9] 参见王学辉主编：《行政诉讼制度比较研究》，中国检察出版社2004年版，第196页。
[10] 张翠然：《对物行政行为研究》，中国政法大学硕士学位论文。
[11] 何海波：《行政诉讼法》（第2版），法律出版社2016年版，第194页。
[12] 高家伟：《论行政诉讼原告资格》，载《法商研究》1997年第1期。
[13] 《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”
[14] 参见肖泽晟：《我国行政案件起诉期限的起算》，载《清华法学》2013年第1期。
[15] 参见肖泽晟：《我国行政案件起诉期限的起算》，载《清华法学》2013年第1期。