河南省行政案件质量情况分析报告
李继红 王盛楠
【摘要】通过总结分析行政案件的特点和发展趋势，发现突出问题并研判对策，对促进行政审判健康发展有着重要意义。本报告从行政案件质量角度出发，对2014年至2019年全国及河南省行政案件有关数据进行实证分析，对河南省行政案件情况进行梳理总结，对河南省行政诉讼发展态势，尤其是2015年行政诉讼法修订以来的新情况、新变化进行分析研究，查找行政审判中存在的突出问题，剖析问题产生的直接原因和深层次原因，提出多项解决措施，以期为今后河南省行政审判工作提供指引，推动河南省行政审判持续良性发展。
本报告共分为五个部分，第一部分梳理了河南省行政案件质量总体情况、基本特点以及2014年以来的变化态势；第二部分对受案数、结案率、上诉率、申请再审率、发回重审和改判率等指标进行综合分析，得出河南省行政案件质量逐年下降的基本结论；第三部分归纳了河南省行政案件质量下降的主要原因；第四部分补充分析了影响上诉率、申请再审率变化的客观因素，使本报告数据分析结论更为全面、严谨；第五部分提出提升行政案件质量的六项对策。
【关键词】行政案件质量 河南省调研报告 全国法院行政案件有关情况的通报
本报告以最高人民法院（以下简称最高法院）历年关于全国法院行政案件有关情况的通报数据为基础，[1]同时运用最高人民法院第四巡回法庭（以下简称四巡）通报数据、河南省高级人民法院（以下简称河南高院）审判管理和信访数据，进行综合对比分析，具体情况如下。
一、河南省行政案件质量总体情况
2015年以来，受立案登记制全面推行、行政审判影响力逐步扩大、全省征迁工作大量开展等多种因素影响，河南省行政案件受案数迅速增长（见图1），2015年一审行政案件受案数较2014年增长了41.1%，2016年已突破2万件。同时，由于行政案件的管辖级别提高，中级法院受理的一审行政案件数大幅提升；[2]河南高院审理的二审行政案件数呈几何倍数增长，从2014年的198件到2018年的5991件，增长了30倍，[3]行政案件在三级法院的分布结构发生重大变化。作为上述现象的连锁反应，自2017年四巡设立以来，河南省行政申请再审案件即成为四巡受理案件的最主要组成部分，占四巡受理案件总数的三分之一以上。[4]
图1 2014—2019年一审行政案件受案数
受行政审判外部环境等因素的影响，在受案数、上诉率、撤诉率、行政机关败诉率、生效判决申请再审率、上访案件数等多个指标上，河南省行政案件变化趋势与全国情况类似，符合行政审判发展的一般规律。且对全国数据进行综合分析的情况显示，河南省行政案件质效情况总体良好，多项主要工作指标均好于全国平均值。但纵向对比，2015年以来，河南省行政案件各项数据均出现不同程度的下滑，表明河南省行政案件质量较之前有所下降。多项指标显示河南省行政案件综合质量于2018年降到历史最低点，2019年撤诉率、申请再审率、上诉案件发回重审率较2018年呈现向好趋势，上诉案件改判率、上访案件数、案访比等数据保持稳定或小幅回落，2019年行政案件质量似有回升。具体情况如下：
（一）河南省行政案件质量情况总体向好
1.行政审判的影响力和社会效果方面，长期以来，河南省行政案件受案数一直稳居全国前五位，是全国平均值的2倍多（见图1）；同时，除2017年大幅回落后与全国平均值持平外，河南省行政机关败诉率长期高于全国平均值[5]。这一方面说明疏导“官民矛盾”进入法律程序，推动社会矛盾解决机制法治化工作成效明显；另一方面也显示出河南省行政审判的公信力较高、群众接受度高、监督行政机关依法行政的审判职能发挥得较为充分。
2.案件效率方面，河南省一审行政案件结案率变化幅度较大，但长期高于全国平均值。2015年至2018年，全国平均值增长了1.03%，而河南省结案率从2015年的84%左右，迅速增长到90%，增长了近6%（见图2[6]）。加上河南省行政案件基数大，2015年至2018年，河南省一审行政案件结案数一直居全国前两位。2019年，河南省结案率迅速下降至86.12%，略低于全国平均值，但结案数仍居全国第四位。
图2 2014—2019年一审行政案件结案率
2014年以来，一审行政案件受案数居全国前五名的省（直辖市）为河南、北京、山东、广东、江苏。在五个省（直辖市）中，河南省一审行政案件结案率长期居于前列，除2015年略低于山东和北京，2019年略低于山东，其余四年均居于首位（见图3、图4[7]）。
图3 2014—2019年全国前五省（直辖市）一审行政案件受案数
图4 2014—2019年全国前五省（直辖市）一审行政案件结案率
3.案件质量方面，河南省行政案件质量长期居于全国中上游。一是上诉率低于全国平均值。2016年以前，比全国平均值低10%以上，2017年至2019年河南省上诉率明显上升后，2019年首次超过全国平均值。二是行政案件撤诉率一直高于全国水平，尽管领先优势逐步缩小，2018年最低值时仍比全国平均值20.05%高1.38个百分点，2019年比全国平均值高5.13个百分点。三是生效判决申请再审率长期低于全国平均值，2018年虽大幅上升至12.47%，超过了全国平均值的10.42%，但2019年又回落至9.33%，比全国平均值10.77%低1.44个百分点。
（二）近年来河南省行政案件质量有所下降
近五年来，河南省行政审判各项数据出现不同程度的下滑。总的来看，上诉率、申请再审率升高，伴随上诉案件发回重审和改判率、生效案件发回重审和改判率同步上升，能够表明一审案件、二审案件审判质量下降。尽管上诉率、申请再审率的升高也受到案件类型变化、调解撤诉率走低的客观影响（分析详见下文），案件质量下降不是该数据波动的唯一原因，但综合上诉案件发回重审和改判率、生效案件发回重审和改判率上升的幅度，仍可以得出河南省行政案件质量下降的结论。
从上诉率、上诉案件发回重审和改判率、申请再审率、生效案件发回重审和改判率等几个重要数据上可以看出，尽管河南省行政案件质量情况总体发展趋势与全国大形势相同，但各项指标下滑幅度均高于全国平均值；上诉率、申请再审率的原有优势逐渐缩小甚至消失，上诉案件发回重审和改判率、生效案件发回重审和改判率等指标落后于全国平均值，且差距仍在增大。
二、河南省行政案件质量下降的主要表现
行政案件质量下降是当前河南省行政审判中存在的最主要问题，主要表现在以下几个方面：
（一）上诉率、申请再审率
1.上诉率。2014年至2019年，河南省一审行政案件上诉率持续上升，上诉率在全国的领先优势逐步缩小。2018年为65.78%，与全国平均值65.69%基本持平，上诉率在全国已没有优势。2019年全国平均值稳中略降，但河南省上诉率持续上升，达到70.83%的历史新高，超过全国平均值7.03个百分点（见图5[8]）。
图5 2014—2019年一审行政案件上诉案
2.申请再审率。2014年至2017年，河南省行政案件生效判决申请再审率低于全国平均值。2018年大幅上升至12.47%，比全国平均值高2.05%，增幅达86.4%，全国平均增幅仅12.77%（见图6[9]）。2019年下降至9.33%，比全国平均值10.77%低1.44个百分点，较2018年的12.47%下降了3.14个百分点，良好程度居全国第十三位，比2018年的良好程度第二十一位上升了八位。这说明2019年河南省基层法院一审生效的案件、中院二审终审的案件质量相对自身有不小提升，基层法院、中级法院作出的生效行政案件的服判息诉状况整体转好。
图6 2014—2019年生效行政案件申请再审率
（二）上诉案件发回重审率和改判率
1.上诉案件发回重审率。2014年至2018年，河南省行政上诉案件发回重审率整体呈上升趋势，2019年虽有所回落，但均高于全国平均值。2018年较上年出现大幅增长，增幅约32.85%。2019年为3.11%，较2018年下降1.5百分点（见图7[10]）。说明2018年河南省二审法院有滥用发回重审裁判方式的倾向，这种情况在2019年得到改善。
图7 2014—2019年上诉行政案件发回重审率
2.上诉案件改判率。2015年至2017年，河南省上诉行政案件改判率相对稳定，保持在4%左右，均低于全国平均值。2018年，在全国平均值下降的情况下，河南省反而突增至5.33%，比全国平均值高出0.56个百分点，增幅为33.6%（见图8[11]）。2019年河南省上诉行政案件改判率为5.37%，与2018年基本持平。上诉案件发回重审率明显下降，改判率与2018年持平，表明河南省2019年一审行政案件的质量有所回升。
图8 2014—2019年上诉行政案件改判率
3.上诉案件发回重审和改判率。综合来看，河南省上诉案件发回重审和改判率与全国平均值呈现不同的发展趋势，体现出较强的地域性特点。值得注意的是，2018年在全国平均值小幅下降时，河南省出现明显上升并达到历史新高。2019年下降至8.48%，虽仍比全国平均值7.11%高1.37个百分点，但较2018年的9.94%降低了1.46个百分点。良好程度居全国第十八位，虽比2018年的第二十一位前进了三位，但整体仍处于偏高水平（见图9[12]）。
图9 2014—2019年上诉行政案件发回重审和改判率
（三）生效行政案件发回重审率和改判率
1.全省总体情况
2015年至2017年，河南省生效行政案件发回重审率均低于全国平均值，2018年大幅上升至0.13%，比全国平均值高0.07个百分点，增幅达333.33%（见图10[13]）。2019年河南省生效行政案件发回重审率为1.63%，是2018年的12.54倍。生效行政案件改判率近三年来不断攀升，2018年大幅上升至0.29%，比2017年增长222.22%（见图11[14]）。2019年为2.81%，是2018年的9.69倍。2019年生效行政案件发回重审率和改判率较2018年增长9倍以上，表明河南省生效行政案件质量严重下降。
图10 2014—2019年生效行政案件发回重审率
图11 2014—2019年生效行政案件改判率
2.四巡指令再审和提审案件情况
2018年，四巡审结的河南省行政案件中，指令再审31件，提审19件，共50件[15]；2019年指令再审62件，提审12件，共74件[16]，较2018年增长了48%。在四巡受理的行政案件中，河南省案件数量占比较高、上升幅度较大、指令再审案件较多。说明河南高院办理的二审行政案件的质量在下降。
3.河南高院审判监督庭审理的行政再审案件情况
2018年通过各种方式（包括四巡指令再审、河南高院行政庭提审）进入河南高院审判监督庭的再审案件113件，而2019年为215件[17]，增长了90.27%。说明2019年对生效判决启动再审程序案件的比例明显高于2018年，反映出2019年生效案件质量持续下降。
综上，近五年河南省行政案件上诉率、申请再审率总体呈增长趋势，上诉率在2019年达到新高，申请再审率2019年有所回落，但整体仍保持在较高位置；同时，上诉案件发回重审率、生效行政案件发回重审和改判率连续上升，表明一审和二审部分案件确实存在质量问题。
（四）因行政案件引起的上访案件数量仍居高不下
1.总体情况
根据最高法院历年情况通报数据，河南省2014年至2019年到最高法院登记上访行政案件情况如图12所示[18]。但该数据与四巡通报和河南高院信访局统计数据存在较大出入，结合数据来源可信度、数据能否相互印证等因素，以及河南高院对行政案件信访情况的了解，得出如下结论：因2015年之前最高法院再审审查案件非常有限，2016年以前最高法院通报数据可以反映河南群众到最高法院上访的真实情况。由于最高法院立案庭对各省上访案件登记后，原则上会将情况和名单反馈给各高级法院信访局，各高级法院信访局掌握的上访案件数据应当较为准确。故2017年以后河南省上访案件数按河南高院数据进行修正[19]。修正后的上访案件情况如下（见图13）。
图12 2014—2019年最高法院通报上访案件数
图13 2014—2019年修正后上访案件数
一方面，河南省上访案件数远超过其他地区，长期居于全国前列。2014年至2019年，河南群众到最高法院登记上访案件数基本保持在全国平均值的2倍左右。2017年，河南群众到最高法院上访的行政案件数量1224件，达到历史最高点。2018年、2019年，河南群众到最高法院上访行政案件数量保持在750件左右，较2015年、2016年的500余件仍增长了约50%，涨幅较高。但另一方面，河南省行政案件案访比（一审行政案件受案数÷上访案件数）长期高于全国平均值（见图14[20]），这是好的一面。从案访比的变化看，河南省的变化趋势与全国基本一致，但与全国案访比的差距在缩小，该项指标的传统优势逐渐消失。
另外，2018年，河南省赴省上访行政案件数为328件，2019年为503件，仍呈上升趋势。[21]
图14 一审行政案件案访比
2.河南省行政案件信访情况分析
上访案件数量受到多重因素的综合影响。第一，近年来河南省行政案件质量呈下降趋势，人案失衡又导致相当一部分的行政案件无法在法定期限内审结，错案、瑕疵案件、长期未结案件都是导致信访案件增加的直接原因。第二，行政案件存在一定程度的程序空转，行政争议实质性化解的比例不理想，重裁判轻调解的工作导向不利于彻底化解行政争议，当事人转而寻求信访程序的救济，是信访案件增加的重要原因。第三，行政审判公信力不足，群众“信访不信法”。河南省大部分行政案裁判结果是正确的，但仍有相当数量的当事人不服而选择信访，这一方面说明行政案件裁判文书说理不到位、向当事人释法答疑不充分，另一方面也反映出一些当事人法律意识薄弱，不能正确理解法律规定，盲目认定法院、法官处理不公。第四，一些行政机关为了完成信访考核指标，会优先解决有信访因素的行政争议，当事人可以通过信访获得一定优待，故行政案件当事人比民事、刑事案件的当事人有更强烈的信访倾向，导致行政案件案访比明显高于其他案件。第五，上访行政案件中，无理缠访、多次重复访的情况占有一定比例，上访行政案件数量存在一定“水分”。
综合来看，河南群众到最高法院上访行政案件数量长期处于全国前几位，近三年来上访案件数量仍保持在高位，客观上能够说明河南省行政审判中存在实质性化解争议不足、裁判公信力不高、释法答疑工作不到位等较为突出的问题。当前信访工作形势还较为严峻，应继续充分重视、积极应对行政案件信访工作。
（五）裁判标准不统一，甚至出现同案不同判情况
不同法院对同类案件裁判结论不一致的情况时有发生，甚至同一法院、河南高院自身也出现同案不同判情况，损害司法权威。
三、全省行政案件质量下降的主要原因
（一）行政审判力量不足影响办案质量
受到行政诉讼法修改后审级提高的影响，中级法院审理的一审案件数量明显增加，高级法院二审案件数量相应增长。同时，上诉率、申请再审率的升高又直接导致二审、申请再审案件数量增长，而二审、申请再审案件又集中在中级以上法院。上述因素综合起来，使得案件压力主要集中在中级以上人民法院，尤其是高级法院。
以河南高院行政庭为例，2014年行政庭干警13人（含法官和书记员），二审、申请再审行政案件约300件，人均结案数约为23件。2018年，河南高院行政庭员额法官人均结案数为355件，全体干警人均结案数（含法官16人、法官助理13人）为196件，人均结案数较2014年增长了8.5倍（按照人均196件计算），而干警人数仅增加了16人，增加了1.2倍。2018年全国高级法院行政法官人均结案情况中，河南高院行政庭居全国第一位，比位列第二名的北京高院（人均299件）人均结案多18.73%[22]。同时，河南行政一审案件结案率高达89.98%，而北京行政一审案件结案率仅为67.52%。
按照人均年结案355件，每三名法官需要审结案件1065件，一年250个工作日，平均每天结案4.26件。当事人的催促、审限的逼近，都使得资深法官无暇深入研究法律问题，案件研究流于形式，案件思考浮于表面，更没有时间和精力深入进行调解，或对当事人进行释法答疑、劝解疏导。且多个部门共同办理行政案件，新入行的法官没有时间认真学习专业知识，没有条件参与案件讨论，对一些裁判方式已达成共识的案件也缺乏了解，这些都是导致案件质量下降的直接原因。
（二）对新情况新问题的调研不够
随着行政审判的不断发展，各类新情况新问题凸显。立法滞后于实践发展，法官之间容易产生认识分歧。而最高法院和高级法院人案失衡的情况突出，行政法官忙于个案处理，无暇进行深入思考、交流研讨，没有精力出台统一裁判标准的规范性文件，导致发回重审和改判案件数量增加，甚至出现同案不同判问题，严重损害司法权威。
（三）取消案件审批制后监督管理弱化，法官裁判任意性增多
案件审签制度改革后，原则上庭领导和院领导不再对裁判文书进行审核签发，法官对其他合议庭的裁判情况并不知晓，认识分歧更容易导致不同合议庭对类似案件作出不同处理，缺少新的监督制约机制，也增加了法官坚持己见、任性裁判的可能性。
（四）多部门办案对行政案件质量造成负面影响
当前，为缓解行政庭案件压力，各级法院让赔偿办或者其他审判部门办理行政案件的做法较为普遍。但由于行政审判具备较强的自身特点，其审理思路、举证责任、裁判依据等均明显区别于民事、刑事、国家赔偿案件。其他审判部门的法官大多缺乏审理行政案件的理论与经验，在当前时间紧任务重的情况下，抽不出时间系统学习行政诉讼法律知识，又由于这些部门和行政庭分属两个部门，无法跨庭组成合议庭，形成“老带新”的合理结构，这不仅对行政诉讼已经形成的裁判准则产生冲击，也增加了同案不同判情况产生的概率。
（五）对行政争议实质性化解重视仍不够
近五年来，河南省行政案件撤诉率呈下降趋势，2019年虽较上年小幅回升，但仍低于2017年水平，实体裁判率不断上升，表明行政案件审理中存在的轻调解、重裁判问题日益突出。由于行政争议长期得不到实质性解决，当事人更容易提起多个相关的行政诉讼，这是导致行政诉讼案件数量增长的一项重要原因，也会导致当事人对人民法院的评价降低，损害司法公信力，进而推高行政案件上诉率、申请再审率，增加信访案件数量。
四、影响上诉率、申请再审率的客观因素
（一）行政审判新情况的影响
一是行政案件类型发生重大变化，对行政案件上诉率、申请再审率产生重要影响。近年来河南省城镇化速度明显加快，征拆类案件已成为全省行政案件最主要的组成部分。同时，因征拆事由引起的相关诉讼（如行政复议、政府信息公开、申请履行安置补偿职责、违法建设拆除等）不断增多。因征迁案件涉及的经济利益和社会影响较大，且各方当事人矛盾激化，败诉后各方均会进行上诉、申诉，整体拉高了全省上诉率、申请再审率。另外，此类案件政策性强，部分争议（如集体土地上房屋强制拆除后的补偿标准问题、以城中村改造方式实施房屋和土地征收的问题等）缺乏明确的法律规定，且涉及地方政府工作大局，需要兼顾裁判的社会效果，可能出现具体案件的裁判标准不完全一致的情况，以上因素综合决定了当事人对法院裁判的认可度较低，客观上造成上诉率、申请再审率进一步升高。
二是行政案件败诉问责制度的实施、行政机关败诉案件的增多，导致行政机关上诉率、申请再审率大幅提高。近年来，河南全省各地行政案件败诉问责制度逐渐建立和广泛推行，行政机关负责人及工作人员为避免承担败诉后的法律和行政责任，争取更多的胜诉机会，比以往更积极地行使上诉权和申诉权。同时，河南省行政机关败诉率2018年大幅上升至30.81%，居全国第一位（见图15[23]）。根据河南高院数据，2019年河南省行政机关败诉率为27.80%[24]，较2018年小幅下降，但仍维持在较高位置。行政机关败诉率的大幅上升，加之前述原因，行政机关提起的上诉、申诉拉动河南省行政案件上诉率、申请再审率的上升。
图15 2015—2019年一审结案行政案件中行政机关败诉率
（二）行政案件撤诉率持续走低，上诉率、申请再审率相对升高
2014年至2019年，河南省行政案件撤诉率始终远高于全国平均值，但与全国情况相同，呈不断下降趋势。河南省行政案件调解率较高的优势逐渐缩小（见图16[25]）。撤诉率的降低导致行政案件实体裁判率的升高，客观上也会促使上诉率、申请再审率的提升，以及行政案件登记上访案件数量的增长。
图16 2014—2019年一审行政案件撤诉率
造成这一问题的原因具有多样性和复杂性。一方面，行政机关问责理念和制度发生较大变化，达成调解、和解协议的，行政机关负责人将承担比履行生效判决更大的行政责任，客观上打击了行政机关通过调解、和解方式解决行政争议的积极性；另一方面，一些原告因缺乏对行政机关的信任，或者对法律保护的合法权益的范围缺乏理性认识，对行政案件裁判结果抱有不切实际的期待，也导致双方无法达成一致意见。行政案件撤诉率的下降，意味着裁判案件增多，裁判案件的败诉当事人更倾向于选择上诉、申诉。
五、提升案件质量的对策
（一）多策并举，提高行政法官业务水平
一是对四巡“发改提指”案件逐案进行深入反思检讨，全省各级法院行政审判业务部门自2020年开始每季度对上一季度发回重审和改判案件的类型、发改原因等进行梳理，归纳总结发改案件中存在的突出问题，及时研究出台整改措施。二是对最高法院指导性案例、行政法官会议纪要、典型案例等进行集中学习。对通过类案检索发现最高法院裁判思路与原有裁判思路不一致的，应提交全庭员额法官会议或行政法官条线会议讨论学习，避免任意裁判和惯性裁判。三是对合议庭意见不一致的案件、中院“发改提指”的案件、其他重大疑难复杂案件，必须听取原审合议庭意见并经全庭法官会议或行政法官条线会议讨论，统一认识，统一裁判标准，提高二审和申请再审案件质量。四是加强与检察机关沟通，对申请检察监督的案件进行跟踪分析，发现申请检察监督案件的特点、规律、问题，倒逼行政案件质量提升。五是上级法院要强化对下指导，适时组织全省法院、本辖区法院开展专业学习与研讨活动。
（二）统一标准，解决同案不同判问题
一是坚决执行经院审判委员会讨论以及最高人民法院指导性案例确定的裁判规则，决不允许任意裁判。二是依照《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》规定开展类案检索工作，充分发挥生效裁判的指导作用。三是将通过行政法官条线会议讨论、行政庭法官会议讨论后形成的成熟意见，以会议纪要等适当形式下发并作为全省行政法官培训资料，统一全省法官的法律认识和裁判尺度。四是全省各级法院要建立关联案件问询机制，尤其是审理集体土地征收与补偿、房屋征收与补偿、城中村改造、政府信息公开等可能存在类案的案件时，要第一时间向原审法院、各方当事人核实是否存在同类案件，一审法院在上述案件上诉后应及时向二审法院说明情况，严防出现类案尤其是同批次案件不同判的情况。五是各级法院要加强办理行政案件的各部门之间的沟通协调，改变行政案件多头指导、法律认识不一的问题。
（三）强化对全省行政审判质效的监督管理
一是建立行政案件质效定期通报制度。对辖区法院行政案件收结案数、结案率、上诉率、申请再审率、发回重审和改判率等指标排名进行季度通报，通报要精确到行政法官个人。二是建立行政案件评查长效机制。每年第一季度组织一次全省行政案件评查活动。由资深行政法官组成评查小组，对上年行政案件进行集中评查。评查可采用自查、抽查、结对互评等方式，重点针对发回重审和改判案件进行。三是严格遵循《最高人民法院关于完善人民法院审判权力和责任清单的指导意见》精神，参考《最高人民法院法官审判权力和责任清单（试行）》的规定，制定行政法官审判权力和责任清单，完善院长、庭长履行审判监督职责的具体规定，细化完善对“四类案件”进行个案监督的范围和程序。充分发挥院长、庭长审判监督制度的重要作用，特别是在高级法院业务庭内建立重大、疑难、敏感、群体性案件等特殊案件结前报告制度，加强庭长对合议庭办案工作的监督力度，避免合议庭任性裁判，确保具有重大影响的行政案件裁判结果正确、可控。四是继续组织全省行政案件裁判文书评比活动，对优秀文书进行通报表扬，对问题文书提出批评，并作为裁判文书写作培训或交流会的素材。
（四）重视调解工作，实质性化解行政争议
一是充分利用行政案件属地管辖优势和法院“一站式”解决纠纷机制，构建党委、政府、法院协同化解行政争议平台，从源头减少行政争议发生，促进行政争议实质性化解。二是积极推动行政机关负责人出庭应诉，充分发挥行政机关负责人在实质性化解争议中的关键作用。三是牢固树立实质性化解争议意识。必须充分认识到实质性化解争议是行政审判的基本职能，要将协调化解争议贯穿于案件审理的每个环节，遏制“一判了之”的倾向和做法。四是增强裁判文书说理性，针对当事人的诉讼请求和争议焦点，围绕证据采信、事实认定和法律适用进行说理，尽可能地阐明形成裁判结论的逻辑过程和正当性理由，提高裁判的可接受性，争取让当事人胜败皆服。五是对于确实调解不了又无法作出一步到位裁判的，应当在查清案件事实、准确把握法律关系的前提下，向行政机关提供解决争议的指引，或者向行政机关发出司法建议，以促进纠纷实质性解决。
（五）注重源头治理，减少信访案件数量
行政审判业务部门不仅要配合信访局做好接访工作，同时更要注重案件审理中的源头治理。一是提升行政案件质效，增强司法公信力，从根源上减少信访案件的发生。二是重视行政争议的实质性化解，减少行政案件存在的程序空转，争取审理一个案件，解决一个争议，彻底消除信访隐患，达到争议实质性化解、案件质效提升与信访案件数量下降的良好效果。三是根据行政案件特点采取预防性措施。行政审判群体性案件较多，影响面较广，一人信访可能会引发不良的示范效应。在审理此类案件时，应当进行信访等级评估，做好信访预案，保持裁判结果统一，避免引发群体性信访案件。
（六）增加审判人员，充实行政审判力量
自2015年行政案件数量出现井喷式增长，中级以上人民法院行政案件人案失衡的问题一直没有得到彻底解决。河南高院行政庭的行政法官人均结案连续4年保持200件以上，长期居全院第一位。在胡院长和院党组的关心和大力支持下，行政审判力量不断得到充实，法官、法官助理、书记员的人数、法官助理与书记员的配备比例均全院领先。但在不改变立案条件、受案范围、管辖级别等规定的情况下，期待行政案件数量短期内自然大幅下降不太现实。只有改变中级以上法院，尤其是最高法院和高级法院行政法官埋头于案件、无暇他顾的现状，才能腾出时间和精力完成各项监督活动、培训学习、法律研讨、调解、和解等重要工作，确保各项工作深入开展、收到实效，而不是疲于应付、流于表面，才能更好地完成行政审判工作，推动行政审判健康发展。
（作者单位：河南省高级人民法院）
[1] 本报告中的数据如无注释，均来源于最高人民法院历年关于全国法院行政案件有关情况的通报，如《最高人民法院关于2019年度全国法院行政案件有关情况的通报》。
[2] 河南省各中级法院一审行政案件受案总数2015年为5258件，2016年为7827件，2017年为6636件，2018年为8985件，2019年为8180件。该数据来自河南高院。
[3] 该数据来自河南高院。
[4] 2017年，四巡受理河南省行政案件1251件，受理行政案件总数1947件，受理刑事、民事、行政案件总数2903件，河南省行政案件占四巡行政案件受案数的64.25%，占四巡总受案数的43.09%；2018年，四巡受理河南省行政案件1227件，受理行政案件总数2072件，受理刑事、民事、行政案件总数3120件，河南省行政案件占四巡行政案件受案数的59.22%，占四巡总受案数的39.33%。2019年，四巡受理河南省行政申请再审案件1430件，比2018年上升16.54%，占四巡受理行政案件总数2774件的51.55%，占四巡总受案数的33.99%。该数据来自四巡《2017-2018年度巡回区行政审判工作运行情况通报》《2019年度行政审判工作情况通报》及四巡统计数据。需要说明的是，四巡《2017-2018年度巡回区行政审判工作运行情况通报》与四巡《关于四巡审查的河南行政再审申请案件情况综述》的数据有出入。后者显示2018年受理河南行政案件1195件（比前者少32件），占四巡行政案件总数的54.67%，不显示占四巡总受案数的比例。
[5] 最高法院2019年情况通报中，河南省行政机关败诉率仅为0.22%，该数据明显失真，故未采纳（详细分析见下文）。
[6] 计算方法为：一审结案数÷（一审结案数+一审未结案数）。
[7] 计算方法为：一审结案数÷（一审结案数+一审未结案件数）。
[8] 计算方法为：上诉案件收案数÷一审可上诉案件结案数（一审判决结案数+一审裁定驳回起诉案件数+一审裁定不予立案结案数+一审裁定不予受理结案数）。
[9] 计算方法为：申请再审案件收案数÷生效案件数（一审结案数-二审收案数+二审结案数-二审发回重审数）。
[10] 计算方法为：上诉发回重审案件数÷上诉案件结案数。
[11] 计算方法为：上诉改判案件数÷上诉案件结案数。
[12] 计算方法为：（上诉发回重审案件数+上诉改判案件数）÷上诉案件结案数。
[13] 计算方法为：生效案件发回重审案件数÷生效案件数（一审结案数-二审收案数+二审结案数-二审发回重审数）。
[14] 计算方法为：生效案件改判案件数÷生效案件数（一审结案数-二审收案数+二审结案数-二审发回重审数）。
[15] 该数据来自四巡《关于四巡审查的河南行政再审申请案件情况综述》。
[16] 该数据为四巡统计数据。
[17] 该数据为河南高院审管办统计数据，四巡指令再审51件+我庭提审164件=215件。该数据与四巡提供数据有出入，四巡数据为指令再审62件。
[18] 因2017年最高法院通报数据不含到巡回法庭上访，故无法计算当年全部上访行政案件的全国平均值。
[19] 根据河南高院数据，2017年河南到最高法院上访案件数为1224件（到最高法院本部82件+到四巡1142件），2018年为759件（赴京45件+到四巡714件），2019年为746件（赴京7件+到四巡739件）。
[20] 计算方法为：一审案件受案数÷到最高法院登记上访案件数；因2017年最高法院通报均未计算巡回法庭上访案件数，故无法计算当年全国案访比。
[21] 该数据来自河南高院信访局《2019年全省法院涉诉信访运行情况通报》。
[22] 该数据为最高法院行政庭统计数据。
[23] 计算方法为：行政机关败诉案件数（判决撤销或者部分撤销行政行为+判决撤销或者部分撤销行政行为并判决重新作出行政行为+判决被告限期履行法定职责+判决变更行政行为+判决被告履行给付义务+确认行政行为违法但不撤销行政行为+确认行政行为违法但不需要撤销、判决履行+确认行政行为无效+判决被告继续履行行政协议+被告改变原行政行为裁定准予原告撤诉）÷一审结案数。（2019年最高法院通报注释：根据信息中心提供数据，因部分省份未填报或填报不完整，个别数据失真。）
[24] 最高法院2019年情况通报中河南省行政机关败诉率仅为0.22%，该数据与2018年的30.81%相差100多倍，且与2019年河南省行政机关败诉案件情况明显不符，故可以判断出该数据失真，不能真实反映河南省行政机关败诉案件情况。河南高院数据计算方法同上，同时根据河南高院《行政机关败诉原因实证分析》课题中对2019年河南省一审行政案件行政机关败诉情况手动统计的结果进行修正。
[25] 计算方法为：一审撤诉案件数÷一审结案数。