线上行政诉讼跨区域管辖改革的调研与思考
陈玺暄
【摘要】现有的行政诉讼跨区域管辖制度尚没有具体细化的相关规定或司法解释，导致全国各地方法院采取各种线下跨区域管辖模式。本文从实证分析的角度，对线上行政诉讼跨区域管辖改革进行了分析和梳理，并从类型化视角出发，提出应将涉及的立案管辖、分案管辖、人员管辖等具体规则予以分别制定，以达到可操作和可复制的效果。
【关键词】行政诉讼跨区域管辖 视频开庭 线上诉讼 云直播
人民法院改革是我国司法改革的重要组成部分。行政审判是法院工作的重要内容，是与刑事审判、民事审判并驾齐驱的“三驾马车”之一。行政审判在保护人民群众合法权益、监督行政机关依法行政、保证法律统一正确实施等方面发挥着不可替代的作用。为解决行政诉讼跨区域管辖中的混乱、效率低下等问题，《行政诉讼法》第十八条及司法解释对跨区域管辖问题进行了原则性规定。行政诉讼跨区域管辖制度系为实质性解决法院跨区域管辖的重要制度设计，但在实践中全国各地适用不一，缺乏更精细化的规定，出现“各自为政”的现象。行政审判方式是实现行政审判职能的关键，而现行的行政审判模式，与日益增长的行政案件数量以及案件性质的复杂多样化严重不匹配。笔者以中部某省某地级市行政审判形势为依托，分析线上行政诉讼跨区域管辖建立的必要性、可行性及其存在的问题，并提出若干完善的建议，以期打破目前行政诉讼跨区域管辖下重新建立或设立某些专门法院管辖行政案件的设想，试图建立虚拟的行政诉讼跨区域管辖线上运行模式。
一、建立线上行政诉讼跨区域管辖的现实状况分析
我国行政诉讼实行的是四级两审制，大量的行政案件发生在中级和基层法院，但由于中级和基层法院担负着数量巨大的民事案件、执行案件以及刑事案件的特殊性，致使大量员额法官被分配在以上部门。特别是，在中央编办、最高人民法院下发《关于积极推进省以下人民法院内设机构改革工作的通知》后，基层法院内部机构重新组合，原有的行政庭（综合审判庭）只保留一名行政员额法官，而行政案件的性质及行政诉讼法的规定决定了行政案件通常得适用普通程序，此时只能邀请人民陪审员组成合议庭。但由于行政案件的复杂性及被告主体的特殊性，致使原告对合议庭产生怀疑，因为合议庭只有一名员额法官，其他两名组成人员是人民陪审员，这样一来，原告认为实际上就是法官一个人决定案件结果。长此以往，将严重影响法院审理行政案件的公信力。随着法治政府建设的不断推进，公民法治观念普遍提升，行政案件数量也呈现连年增长趋势。就中部某省地级市行政诉讼案件数量统计来看，2017年该市行政诉讼案件收案1161件，2018年为1275件，2019年为1323件。2020年受新冠肺炎疫情影响，行政机关与人民群众又产生了新的纠纷，比如市场监督管理、政府信息公开等方面的矛盾，这也预示着案件数量继续上升的态势可能不会改变。而该地级市全市两级法院共有行政审判员额法官16人，10个基层法院各有1人，中院6人。据统计，该市各个基层法院均是“1+1+1”的行政审判团队模式，即一个员额法官带领一个法官助理、一个书记员，而就是这种人员配置承担了一个基层法院全部的行政审判和非诉执行审查工作。除了办案之外，行政审判团队还承担着调研、案例选编、普法宣传、向行政机关提出司法建议等大量行政任务，这显然与基层法院行政审判所承担的工作任务严重不匹配。对于基层法院员额限制和配置等现实问题，在目前无法改变现有审判模式的情况下，如何科学利用现有的全市基层法院行政员额法官办理大量行政案件，如何对现有审判管理模式进行改革，值得深入研究。
“凡属重大改革都要于法有据。”在我国进行的任何司法制度改革必须以成文法规定为基础框架，结合立法目的、法律价值及道德规范等，寻求公正性、合理性、实用性、可操作性及普遍适用性的改革模式。特别是2020年这场突如其来的新型冠状病毒疫情，打破了人们传统的办公模式，使得线上办公从过去的特殊手段变为常态化办公手段。得益于科学技术的飞速发展——5G技术的应用，全国上下、各行各业，迅速开展线上办公。结合人民法院近年来开展的现代化诉讼服务体系建设，线上视频开庭、在线调解等，成为疫情期间化解矛盾的主要手段。以上手段，成功克服了人员地域不同、时间不固定的麻烦，同时也大大降低了诉讼成本（住宿费、餐饮费、车费等）。因此，线上诉讼促进了行政诉讼的跨区域管辖，即利用视频开庭设备，在现行行政诉讼法框架内，将全市基层法院行政员额法官组成一个行政案件法官库，当事人在进行行政诉讼时，可以随机挑选该法官库的员额法官或随机自动生成，挑选的或随机生成的第一名法官为案件承办人，其他两名法官为合议庭成员，然后进行线上开庭。下文就结合基层法院行政案件现实的需要，分析行政案件线上诉讼运行模式的可操作性、实用性及可复制性，以期达到既遵守现行行政诉讼法的规定，又试图探求该种制度下潜在的动态活力。
目前，全国行政审判模式主要有以下三种：第一种是指定某个法院集中管辖特定区域内特定案由的所有行政案件，如河南省郑州铁路运输法院一审管辖以郑州市人力资源和社会保障局为被告的工伤认定案件，以郑州市有关行政机关为被告的土地、房屋登记案件和以郑州市各级公安机关为被告的公安类行政案件；第二种是利用现有的铁路运输法院管辖某些地区的全部一审行政案件，如河南省洛阳铁路运输法院管辖以洛阳市老城区、瀍河区、吉利区、偃师市、孟津县五县市区行政机关为被告（县市区政府为被告的除外）的一审行政案件；第三种是各中院在本地区内确定若干基层法院集中管辖基层一审行政案件，如深圳市盐田区人民法院受理全市各类行政一审案件，自2016年1月1日至2018年12月31日，三年共受理各类行政案件16899件，审结15663件，近六成案件在一审阶段得到实质性化解。应当承认，行政诉讼相对集中管辖制度的实施，使原本有限的司法资源能够得到公正合理的利用，但该制度在实施过程中也出现了一些弊端。
1.人民法院负担不合理。一方面出现非集中管辖法院行政审判庭无案可审的局面，另一方面出现集中管辖法院压力过大的问题。最高人民法院下发的《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》规定，不撤销非集中管辖法院的行政审判庭，主要是为了更好地帮助集中管辖法院做好衔接工作和非诉执行案件的审查工作。随着行政案件数量的不断增加，集中管辖法院的审判能力将不断提升，而非集中管辖法院因长期不审理行政案件将导致行政审判能力下降或不知从何入手的尴尬局面，进一步造成了非集中管辖法院审判权不完整的问题。对于被指定集中管辖的法院来说，因行政审判专业性强，集中管辖法院也很难短时间内解决行政案件骤增、行政审判人员短缺的问题，需要经过一个艰难探索的过程，这样势必影响行政案件的审理质量。
2.当事人的诉讼成本增加。行政诉讼集中管辖的一个显著特点就是当事人与管辖法院所处的行政区划相分离，虽然集中管辖模式弱化了行政机关对行政审判的干扰，但诉讼距离的拉长直接导致当事人诉讼成本的增加，当事人参加诉讼需要支付的经济成本和时间成本，将大大降低当事人的诉讼积极性。集中管辖制度实际上与我们强调的“便于当事人诉讼，便于法院裁判”的两便原则有了偏离，原告诉讼意愿和司法需要不强，使法院监督行政机关依法行政的司法功能降低，这是一个需要决策层认真考虑的问题。
3.行政案件执行难度增大。行政案件执行难度大是人民法院在行政审判实践中面临的另一个困境。在当下全力解决执行难的大背景下，执行案件的进展容易引起社会的广泛关注，法院执行本区域案件难度就很大，更何况外地法院来本区域执行，由是，执行难的问题也使集中管辖制度的成效大打折扣，群众满意度降低。
本文所探讨的是一种新型的行政审判模式，即如何运用线上诉讼的跨区域管辖模式改变行政案件审理上的弊端。线上行政诉讼案件跨区域管辖，是整合某一地区的一审行政审判力量，通过线上技术操作，实现行政案件的跨区域管辖、跨越审理，不是简单地规定由某一个或某几个法院集中管辖划定区域内的一审行政案件。因此，我们需要切实分析线上跨区域管辖的优势所在及该模式的可运行性。
二、线上行政诉讼跨区域集中管辖解决的问题
对我国现行的行政案件管辖制度，行政诉讼法规定了地域管辖和级别管辖等方式。《行政诉讼法》第十八条规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”这是关于行政案件地域管辖的一般规定，即在确定一般地域管辖的基础上，允许高级人民法院根据本地区审判实际确定行政案件跨区域管辖。
目前，全国大部分行政案件管辖模式实行的是县、区法院管辖本辖区所有一审行政案件。2019年9月以前，中部某省推行的行政诉讼跨区域管辖是基层法院异地交叉管辖模式，如A区的行政案件由B区人民法院管辖，B区管辖C区的行政案件，以此类推，但该规定现在已废止。此种管辖虽然在一定程度上保障了行政案件的公平、公正审理，但不利于节约司法资源，同时由于行政案件的复杂性和特殊性，使得各相互交叉管辖行政案件的基层法院受案案件数量极不均衡，也极大地影响了本就有限的行政审判力量，致使案件数量过多的法院出现“萝卜快了不洗泥”，案件的质量、效率大打折扣。建立线上行政诉讼案件管辖的新模式，对整个地区所有行政审判力量进行重新整合，主动发挥司法能动效能，通过科技手段和制度创新催生出新的审判管理模式，能够为解决基层行政审判艰难之路寻找突破口。我们认为，采用线上行政诉讼管辖模式的优势是：
1.能提高行政案件服判息诉率。行政机关执法的不严谨性、当事人对地方行政机关的不信任、对司法机关地方保护主义的合理怀疑、行政案件诉讼费缴纳标准低、行政员额法官自身理论实践经验不丰富等都是造成行政案件服判息诉率低的原因。跨区域管辖将行政诉讼案件管辖与行政区域划分区分开来，缓解和排除了地方行政机关对司法机关的压力和干扰，并由原告在法官库中随机选择承办法官，选择合议庭其他组成人员、一审管辖法院等，大大提升了当事人对司法机关的信任度，案件的服判息诉率必定会逐步提升。同时，三名员额法官组成的合议庭在审判经验和理论水平上，都要比目前模式下由一名员额法官和两名人民陪审员组成的合议庭更具有审判力量的优势，无论是案件审理中的庭审驾驭水平，还是最后裁判文书辨法析理的写作部分，抑或是判决裁定发出后的释法明理解惑答疑，都会有助于整个地区行政案件办理质量的逐步提高。
2.能提高行政审判的公正性和公信力。司法审判与行政区域联系越紧密，司法公正性可能就会越低，司法公信力也将受到影响。我们虽然讲求司法机关要依法独立行使司法权，但在目前的行政管理体制下，司法机关的人、财、物仍旧处于当地党委、政府全面控制下，让下位者审理上位者本身就存在不顺的问题，更不要说中国几千年来形成的风土人情习惯。因此，法官难免会考虑各方面的因素而丧失裁判的中立性、公正性，从而影响裁判结果的公正性和公信力。行政诉讼线上跨区域管辖则在很大程度上能够避免以上影响裁判的因素，由三个不同法院的三名法官各自作出自己的判断，真正做到“以事实为根据，以法律为准绳”，最终统一裁判尺度与法律适用，使当事人对行政诉讼更加信任，对司法公正更有期盼。
3.能节约宝贵的司法资源。案件数量分配不均衡的问题一直影响着行政审判的效率和公正性。如中部某省某地级市A区2019年受理行政诉讼案件98件，B县受理行政诉讼案件39件，C区受理行政诉讼案件9件。而这三个基层法院行政审判员额法官均为1人，组成行政审判合议庭往往需要借助民事、刑事员额法官，或者邀请人民陪审员组成合议庭，出现了“陪而不审”“审而不议”的现象，使合议庭流于形式。加上审判质效重压，案件效率与公平很难对等。由于行政案件的专业性和特殊性，亟待对上述审判模式进行改革，线上诉讼跨区域管辖模式能够整合县区法院的行政审判力量，实现审判资源的优化配置和集约使用，通过网上立案、网上选择承办法官等方式，实现案件数量的平衡和审判力量的集中，不仅均衡了法官的办案数量，而且节约了司法资源，使法院的行政审判水平得以提升。
4.能促使行政机关依法行政。如果行政诉讼管辖权与行政管理权重合，行政机关处于“诉讼主场”的位置，极易出现为了维护行政行为的既定性而对司法机关施加压力的情况，行政诉讼跨区域管辖阻断了地方行政权对司法权的干预，线上诉讼更是使案件管辖有了更多的可能性，从而倒逼行政机关提升依法行政的能力，不断提高自身行政管理水平。行政机关只有通过不断地提高自身整体综合执法技能，才能避免因执法不规范而出现败诉的风险。而不断提升自身依法行政的能力才能赢得人民群众的信任、理解、拥护与支持。
三、线上行政诉讼跨区域集中管辖运作设想
前面我们讨论了建立线上行政跨区域管辖的必要性，以及行政诉讼跨区域管辖的优越性，但此种管辖模式的实用性和可操作性如何，能否切实适用于基层行政案件的管辖模式，以及在实际中如何运作，尚有待进一步检验。我们对此种模式提出初步设想，主要是基于目前已经发生在审理活动中的困难和疑惑而提出的一些建议和思考，借此希望能够在下一步的行政诉讼跨区域管辖改革中贡献微薄之力。
1.行政诉讼网上立案。新冠肺炎疫情导致很多地方停工停产，但不停诉讼。河南移动微法院客户端的运用更加广泛，实现了法院内网与微信的外部连接，提供了一种全新的诉讼服务形式，在线立案实现了“不跑腿、少跑腿”立案服务。线上诉讼集中管辖以网上提交诉状及证据材料的模式进行立案，当事人可以随时随地提起诉讼，享受快速立案的便捷。当然，线上诉讼并不完全否定当事人直接去法院立案，对于当事人带着纸质材料要求法院直接立案的，应当坚持行政诉讼法确定的一般管辖原则，由当事人就近向所在地基层法院提出，法院在接收材料时应当向其明确告知可网上立案或为其提供网上立案帮助。同时帮助当事人在行政案件员额法官库中选取承办法官、合议庭组成法官等程序性事项，将接收的材料通过立案跨区域系统传递至该案件承办人所在法院，或由当事人自己将相关证据材料直接转送给承办法官所在院立案部门。
2.行政相对人选择承办法官及管辖法院。在行政管理过程中，行政机关是行政主体，其地位明显优越于行政管理相对人。也正是行政相对人认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯了其合法权益才引起行政诉讼。通过线上诉讼赋予行政相对人选择承办法官和管辖法院的权利，让当事人从心理上感受到公平正义，对裁判结果也更容易接受。而对于行政机关来说，其相对个人来说处于强势位置，只要其作出的行政行为证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序，那么，无论是由哪个法院审理，其结果都是一样的。
以中部某省地级市为例，设想通过线上将该市十个基层法院行政审判力量整合，立案时即由行政相对人在线选择一名承办法官和两名合议庭组成人员，承办法官所在法院即是行政诉讼的管辖法院，由该法院负责对当事人网上提交的材料在法定期限内予以审查，符合立案条件的予以接收并转入案件承办人名下，不符合立案条件的由该法院通知当事人补充材料或说明情况。这样一来，可以缓解某些法院行政案件案多人少的矛盾，充分发挥审判优势。
当然，对于行政审判水平高、当事人选择相对较多的办案法官，可以通过设置办案总指标的办法，解决每个员额法官的办案数不均衡的问题。对于发回重审的案件，因为需要另行组成合议庭，同样地，赋予原告选择承办法官和管辖法院的权利，更有利于行政争议的实质性化解。
3.开庭手续云送达，证据线上传输。原告选择管辖法院后，管辖法院可以向当事人云送达开庭传票、应诉通知书、举证通知书、行政机关负责人出庭应诉通知书等手续，如此可以缩短举证期限，做到快审快结，提升司法效率。
开庭手续送达后，被告应当在举证期内及时向法院提供证据，受诉法院应在庭审前将证据进行线上传输，或由被告自己上传证据和答辩状，也赋予原告线上查看证据的权利。庭前的证据交换，有利于当事人明确诉讼请求，也有利于法庭对争议焦点的归纳、明确庭审需要查明的问题及方向，使当事人和法官做到“心中有数”，从而提高效率。
4.建立网络视频室，实现云审判。现在的基层法院全都配备有多媒体视频直播室，通过网络进行远程视频庭审，利用技术手段把当事人召集起来，当事人不跑腿就可以实现庭审。法院应尽可能地为当事人提供便利，让当事人感受科技带来便捷的同时，也体会到法院的人文关怀。
云审判相当于直播，对法官业务能力等各方面要求比较高，“法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯”，法官的审判技术与裁判的公信力息息相关。庭审直播形式的出现能够促进法官提高司法水平、改进作风、规范庭审，有利于推进审判体系和审判能力的现代化。
5.加强与行政机关联动。集中管辖和远程视频庭审，对行政机关也提出了新要求，行政机关可以通过建立网络视频室与法院联动，在线参与庭审，实现就地参加审判，既节约资源，也提高了行政首长出庭应诉的概率。同时，行政机关执法办案人员可以参加旁听，对于其今后的执法活动起到宣传教育作用。更重要的是，对于异地审理的案件，法官可以通过视频与案件所涉及的各个行政机关、当事人及近亲属进行360度、全天候的沟通协调，足不出户地时时无缝对接调解，探索出一种行政案件多元纠纷化解新模式。
通过对行政审判新模式的探索，力争改变行政案件案多人少的矛盾，通过制度创新实现程序正义，最终实现司法公正，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
（作者单位：河南省鲁山县人民法院）