为何古代专制体制的效率更低?
有人常常认为,专制的效率高,因为在专制体制中,一人乾纲独断,可以雷厉风行地推行政策。实际上,专制的效率很低,而且犯错误的概率很高。在专制体制下,中国古代社会陷入了兴亡更迭的循环之中。
机构设置的混乱与多变
专制体制由于缺乏民主监督和权力制衡机制,往往依靠同类权力的重复设置来进行制衡,机构职能交叉、错位是常态。同时由于确定的规则,因人废事、因人兴事,管理机构往往混乱多变。
宋朝的建立源于赵匡胤的“黄袍加身”,所以在建朝后,统治者尤其注意防范类似的兵变的发生,设置了复杂的管理机构,以互相牵制,防止权力滥用。但是在牵制的同时,也浪费了效率。
宋朝起初依唐制,设置了三省六部。但实际上,宋朝的机构多是名实不符。在元丰改制前,三省的机构一直存在,但没有任何权限。三省长官虽然官位仍存,但实际是空衔虚置。门下省的副长官是门下侍郎,但管理门下省衙门的却不是门下侍郎,而是另派一个门下省的属员给事中来负责。中书省也是如此,中书侍郎不管事,管事的是一名中书舍人,担任“判中书省事”。尚书省也不例外,省内的副长官左右仆射都不管事,另派一个“权判尚书都省事”。由于三省没有实际的权限,这些官员也就是看看衙门。除此之外,还叠床架屋,设置了门下后省、中书后省以及尚书都省,这些机构的主要功能是安置人员,而没什么实际事情可做,充分体现了“省事”的精神。宋朝初年的六部二十四司机构也全系虚置。
元丰改制以后,三省合一,负责长官变成宰相,中书、门下两省变成事实上的宰相附属机构。元丰改制表面上似乎解决了宋朝初年官制的弊病,但实质问题并没有根本解决。由于君主对官员的不信任始终存在,机构重叠的问题依然还在,比如枢密院与宰相并存、三省的外省依然存在等。
当然,中国人民吃苦耐劳,只要体制不是过分压制,都能源源不断地创造财富。宋朝这种烦冗的机构对民间的管制有限,反而一定程度上有利于经济发展,宋朝的商品经济在中国历史上非常发达。但是这种体制的痼疾是无法形成真正强大的中央政府,有宋一代在军事上都处于弱势。
机构自身的异化
在古代专制社会,政府在经济管理方面权力过分集中,在开始的时候固然能最大限度地增加中央政府的财政能力,但时间长了之后,实权机构势必成为许多人趋之若鹜的地方,逐渐变得过分臃肿且效率低下。宋代负责财政税收的三司——盐铁、度支、户部——就是这样的机构。
宋代是中国历史上商品经济较为发达的朝代,各种商税以及相关税的征收额度都达到空前绝后的地步,大大超过来自农业的收入。三司对此功不可没。鉴于三司的这种重要作用,它的职权范围涉及了原来兵部、户部、工部以及吏部、礼部的事务,甚至连监察部门的职权也有所触及。它还包办了地方州县的所有财政事务,控制着地方政府的命脉。所有的州县政府实际上都变成了它的执行机关。事务之庞杂,机构之庞大,前所未有。
在专制体制下,任职太久,腐败难免。皇帝为了看守江山,尚有一定的责任感和使命感,而臣属由于只向上负责,难以避免借机谋求私利的冲动。随着时间的推移,三司逐渐异化,积压十多年的账簿无人处理、官吏贪污腐败成为常态。皇权制下形成的既得利益阶层反而成为制度中的无组织力量,他们通过维护既有制度来维护既得利益,却对制度本身构成巨大的伤害,甚至有时皇权本身也被腐化。
非正式机构的影响
君主专制往往是家族世袭,实行一家一姓的统治。这种统治最致命的危机就是子嗣稀少。这一点在中国各个王朝的末期体现得尤为明显。当皇帝无子或幼子登基之时,该王朝的气数也就要尽了。这时往往有一些正式机构之外的人来掌握实权,比如后宫、外戚、宦官、权臣等。这些正式机构之外的人未必都昏聩无能,其中不乏治国的干才,但是由他们当权,势必会削弱皇权的尊严,使政局变得动荡,人们对于政策缺乏长久稳定的预期。
君主统治的随意性也可能导致非正式机构借机篡权。比如在明朝后期,尤其是宣德皇帝之后,皇帝往往不愿临朝,甚至连内阁成员都难以“一睹天颜”,于是太监趁机获得了一项特权——传达皇帝旨意。太监有时会对皇帝旨意随意修改。这是明朝太监专权的原因之一。也正是由于皇帝经常不临朝,猜忌心越来越重,于是开始依赖特务机关锦衣卫和东厂(有时还设西厂),对朝臣进行监控。
清朝可以说在避免非正式机构的影响方面做得比较好。整个清朝都没有出现过太监、外戚干政的事情,只是在皇帝年幼之时,有过辅政大臣和后宫掌握实权的情况,但相比其他朝代要轻得多。这是由于清朝某种程度上属于“族天下”。在清军入关之前,便定下了八旗主共议国政的制度,强调一族的整体统治。最高统治者采取贵族推举制。族天下要优于家天下,这是清朝很少出现威胁君主地位的权臣的原因。入关后,清朝也采纳了汉制,但是异族统治的危机感始终存在,这促使其强化了族治机制。清朝的立嗣采取择优的方式,而不是固守立长立嫡的原则,皇帝的整体素质较高。值得注意的是,清朝的“族天下”本质上依然是君主专制。清朝的贵族对皇帝要自称“奴才”,他们并没有稳定的爵位和封地,也没有与权利相对应的强制性兵役义务,所以八旗子弟越来越堕落,后来许多人连自食其力都困难。清朝末年依然面临着子嗣危机。最后,清朝也和中国历史上的其他朝代一样,逐渐走向没落。
统治者视野的局限性
俗话说,“三个臭皮匠,顶个诸葛亮”,“三人行,必有我师焉”。这些谚语都揭示了众人之智的重要性。然而专制体制很难集思广益。首先,专制体制并没有提供民意表达的顺畅机制。其次,即使存在这样的机制,人们也没有动力去表达见解,反而有充分的激励去迎合上级。比如在清朝,皇权膨胀,位高如军机大臣者也很少会表达自己的见解,而是等皇帝拿主意。有时即使看出了问题,皇帝不说,臣子也绝不好先说。军机大臣中历经乾、嘉、道三朝的曹振镛,深得历代君主欢心的秘诀就是“多磕头少说话”。在这种情况下,皇帝个人的视野难免有局限,决策失误在所难免。
官员的短期行为
在君主专制下,君主拥有决定官员命运的独断权力,整个体制是由上而下地对官员进行评判,是一种“官本位”体制。每位官员的主要任务就是讨好上级。虽说“路遥知马力,日久见人心”,但由于人类理性的有限性,个人印象往往是短期性的,很难超越当下处境而看得长远。在这种情况下,官员要想获得上司的认可,就要做一些短期可以见效的事情,以期获得尽快提升。
与之相应,专制体制往往采用任官的原籍回避制度。由于缺乏民主监督,上级的精力又有限,为防止官员在本地任职而搞裙带关系,只能要求本地人不能做本地官。这样一来,更加重了官员的短期行为,官员对所任职的地方没有深厚而长久的感情。
有人认为,民主体制下的官员由于有任期限制,常常会采取短期行为。其实不然。首先,民主制下的任期是固定的,想过渡两年就高升是不可能的。而且在民主体制下,民众拥有判断官员行为优劣的权利。众人智慧优于一人智慧。官员的短期行为可能会欺骗自己的上司,却无法蒙蔽广大民众。官员及其所属的团体要想获得连任就必须关注民众的长期利益。
专制体制下官员的短期行为往往以牺牲民众的长期利益为代价,造成朝令夕改、人走政息的局面,大大地浪费了社会成本。
当然,专制的弊端不限于本文所说的这些方面。封建专制是特定历史条件下的产物,我们不必过于苛责古人,但是应该看到正是由于专制固有的弊病,虽然中国封建王朝可能盛极一时,但都逃不脱灭亡的命运。