菲律宾在中美之间的“再平衡”
郭延军 刘仁雪
摘要:2016年在杜特尔特就任菲律宾总统之后,奉行“独立自主”外交政策,在中美之间开展平衡外交,一方面,缓和此前因为“南海仲裁案”(48)而紧张的中菲关系,积极发展中菲经贸合作;另一方面收紧同美国之间的军事合作,与美国保持适当距离。然而,杜特尔特的对华政策特别是南海政策一直受到来自国内和美国的压力,迫使杜特尔特不得不在中美之间动态调整其平衡外交政策。在2020年9月第75届联合国大会上,杜特尔特改变了就任总统以来在南海问题上的立场,表示菲律宾将坚持“南海仲裁案”的“判决”结果。同时,杜特尔特在对美军事合作上的态度有所缓和。这些举动表明杜特尔特开始对中美关系进行“再平衡”,尽管这种调整是有限度的,但也将对南海问题的解决以及中菲关系产生不可忽视的影响。
关键词:杜特尔特 中菲关系 美菲关系 平衡外交 再平衡
在菲律宾当前的外交布局中,对华关系和对美关系是最重要的两组双边关系。菲律宾总统杜特尔特上任后对此前阿基诺政府“亲美疏中”的外交政策作出调整,提出了“独立自主”的外交政策,这一转变的政策目的十分明显,就是通过在中美间奉行平衡外交,来改善菲律宾同中国的关系,同时与美国保持距离。杜特尔特的平衡外交为菲律宾赢得了中菲经贸关系的快速发展,中国在杜特尔特任期内的对菲投资额以及双边贸易额都有显著增长。但是同中国关系的缓和尚未能使杜特尔特在解决南中国海问题上取得突破性进展。2019年6月,两国在南海部分海域的撞船事件使得两国在南海的竞争局面暴露无遗,杜特尔特随后的回应以及在第34届东盟峰会上较为温和的表态,使部分菲律宾政客和民众感到失望,而反对派也将杜特尔特的南海立场视作攻击的焦点。2020年9月23日,杜特尔特在联合国大会上向世界宣布了菲律宾在南海“坚持”“南海仲裁案”的结果,这标志着杜特尔特政府南中国海政策的重要转向,无疑对杜特尔特上任之初在中美间奉行的平衡外交产生重要影响。本文认为,菲律宾南海政策的逐步清晰化,意味着杜特尔特政府将在中美之间开展新一轮外交“再平衡”过程,以更好维护其安全和经济利益。杜特尔特政府此轮外交“再平衡”的动机是什么?其政策影响何在?本文拟对此进行初步分析。
一、 文献回顾
关于菲律宾和中美两国的外交关系发展,国内外学者都进行了相关研究。贝克(Carl Baker)在21世纪之初将中菲之间的关系形容为“谨慎的合作”,指出一个逐渐崛起的中国将会给菲律宾带来经济上的机遇和政治上的压力,这种压力也将推动菲美双边关系的发展。(49)海德里安(Richard Javad Heydarian)梳理了二战之后菲律宾同中美关系的演变,他认为,受国际局势的影响,菲律宾同中美两国关系经历了数次反转,这一组三边关系动态变化的最主要影响因素是中菲两国在南海问题上的态度,而礼乐滩(Reed Bank)是两国在海上主权争端的核心地区。(50)格雷滕斯(Sheena Chestnut Grettens)在杜特尔特上任之前,对菲律宾外交政策上可能的调整进行了预测,指出菲律宾正在将对华关系和对美关系进行“务实性”的平衡,将使菲律宾同中美两国的双边关系比此前两位总统任期内更加平衡,菲美同盟关系的发展将主要取决于美国如何回应中国在南海的动作。(51) 班劳伊(Rommel C.Banlaoi)认为,东盟大多数国家非常依赖同中国的经济关系,同时重视同美国发展军事合作。菲律宾应该在促进同中国关系的同时不以损害美国盟友关系为代价,这是最符合菲律宾国家利益的发展道路。(52) 卡斯特罗(Renato Cruz de Castro)的研究认为菲律宾有着平衡外交的传统,21世纪以来,无论是阿罗约还是阿基诺政府都试图将中菲关系和美菲关系维持在平衡状态,杜特尔特上台之后正在将这种平衡向着中国倾斜,作者将杜特尔特的这种姿态形容为“绥靖”(appeasement),这种姿态背后的原因是杜特尔特相信美国不会为菲律宾南海的权益同中国开战,杜特尔特通过在南海问题上的让步姿态和对菲美军事同盟的疏远来换取同中国的经济合作的加强。(53) 亨德勒(Bruno Hendler)以双重不对称(Dual Asymmetry)的视角去分析菲律宾和中美两国的外交关系,他认为杜特尔特外交政策的转向使菲律宾获得了一些经济利益但是损失了一些政治利益。(54)
马博指出,菲律宾外交从“亲美疏中”和对美国“一边倒”转向了“平衡外交”,试图缓解此前中菲关系的破损,其主要动机包括:菲律宾的“平衡外交”传统;菲律宾的经济发展考量以及对美国干涉菲律宾内政不满。(55) 周永生指出,杜特尔特政府外交战略调整最主要的原因是借此获得实际利益,对美国的强硬态度和对中国的缓和态度,是为了促使中美两国向菲律宾提供更多好处的两种不同方法。(56)任远喆从菲美双边军事合作出发,指出两国军事合作在杜特尔特上台后发生起伏的原因是双方都想利用对方实现自身战略意图,同时又不想被对方在安全事务上利用或者受到牵连。(57)聂文娟认为杜特尔特上台之后,菲律宾政府对南海问题的认知发生变化,目标逐渐从捍卫主权权利过渡到捍卫专属经济区权利,这是菲律宾南海政策调整的原因。(58)
杜特尔特对华和对美政策研究的现有文献,主要关注点是杜特尔特上台之初,提出的“独立自主”外交政策,这一政策的内容是疏远美国,接近中国。学者普遍将这一外交政策形容为“平衡外交”。但是杜特尔特的外交政策并非一成不变,随着杜特尔特在南海问题上的立场改变,菲律宾的外交政策开始了新一轮调整,本文将杜特尔特新一轮的外交政策调整称为 “再平衡”。
二、 杜特尔特执政初期菲律宾的“平衡外交”
中国是菲律宾最重要的商业伙伴,对未来菲律宾的经济发展有着举足轻重的影响,但是两国在南海地区的不同立场限制了两国在其他领域的合作。美国作为菲律宾当前唯一的军事盟友,是菲律宾最重要的军事伙伴,两国的主要挑战是美国对于菲律宾人权问题的批评。在杜特尔特就任总统之前,菲律宾外交在阿基诺三世的领导下总体呈现出“亲美疏中”的布局,中菲双边关系的恶化由于2016年菲律宾政府主导的“南海仲裁案”达到了顶点。杜特尔特上台后,出于国家经济政治等方面的种种考量,调整了菲律宾的外交政策。
(一) “平衡外交”举措
杜特尔特在上任之后迅速对阿基诺留下的“亲美疏中”外交局面进行了调整。2016年9月,杜特尔特首次在国际舞台上发言,他提出了菲律宾政府将奉行“独立自主”的外交政策,菲律宾将在外交中坚持主权平等,不干涉和和平解决争端的原则。(59)此后,“独立自主”外交政策的内涵不断丰富和具体。杜特尔特将这一外交政策形容为:“和所有人交朋友,不和任何国家成为敌人。”菲律宾外交部明确了这一政策的三个目标:维护和加强国家安全,保护权利和促进菲律宾海外工人的福利,促进和实现经济安全。(60)菲律宾几名参议员在一份联合声明中对总统的外交政策评价道:“我们一致认为,菲律宾需要一项独立的外交政策,该政策应保护菲律宾人民的利益,这并不是支持中国或是支持美国,而是支持菲律宾的利益。”(61)2017年4月,菲律宾驻华大使将“独立自主”外交政策的内容总结为三点:第一,在保持菲美同盟的同时,减少对华盛顿的依赖;第二,改善同中国关系;第三,加强同日本、俄罗斯和印度等非传统伙伴国家的关系。(62)根据对菲律宾外交动态的观察,“独立自主”外交政策主要表现为菲律宾对中国和美国关系的调整。
一方面,菲律宾改善同中国的关系。杜特尔特上台之后,一直在南海问题上保持模糊化的立场。2019年6月,中国和菲律宾在南海部分海域发生了撞船事件,事件发生后,西方媒体大做文章,严厉批评中国,指责中国在南中国海的“霸权”行为,菲律宾媒体也对中国表示批评,但杜特尔特在这一事件上的表态十分克制,在随后召开的第34届东盟峰会上,杜特尔特将撞船事件形容为“海上事故”(maritime incident),(63)这反映了杜特尔特希望避免同中国在南海事务上发生摩擦的姿态。杜特尔特的这一举措遭到了国内反对派的批评和相当一部分民众的质疑。(64)中菲两国在外交上的主要问题是南海问题,杜特尔特在上台后暂时搁置了这一问题,并且表现出改善对华关系的意愿。杜特尔特上任之初,将首次出访目的地放在中国就是一个标志(65)。
平衡外交的另一个方面是对美关系的调整。长期以来,美菲外交关系较为紧密,主要原因有三点:第一是历史因素。1946年菲律宾独立之后,美国一直是菲律宾最重要的外交伙伴。这种紧密的双边关系有着历史原因。美国在1898年击败西班牙,成了菲律宾新的殖民者,在数十年的殖民统治中,美国殖民者重塑了菲律宾的政治体制和社会文化,因此今天的菲律宾社会在文化、政治以及思维模式和价值观等方面都有着深刻的美国烙印。第二是军事因素。菲美之间紧密的双边关系最主要的原因是国际政治格局影响。两国在1951年签订《菲美共同防御条约》,确立两国安全合作的基础。1955年,菲律宾和泰国加入美国主导的东南亚条约组织,以防止共产主义在这一地区的“扩张”,菲律宾成了美国在东南亚地区对抗社会主义阵营的前哨基地之一。冷战后,美国从菲律宾撤出了军队。1998年,两国签订《访问部队协议》(VFA),双方军事合作再次升温。随着中国不断在南海巩固主权,美国开始将保障菲律宾等南海声索国的“主权诉求”作为保证美国在亚太地区领导力的关键(66)。第三是经济和社会因素。截至2019年,美国是菲律宾第三大贸易伙伴和最大的出口市场(67),经贸关系较为密切。两国民间也有着很深的渊源,在美国有超过400万名菲律宾血统的美国公民,在菲律宾有超过35万名美国公民,其中包括许多美国退伍军人。每年有65万美国公民访问菲律宾。(68)此外,菲律宾是美国在亚洲地区最大的援助接受国,2019年,美国对菲律宾的援助金额超过4.28亿美元。(69)
杜特尔特上台之后,菲美关系总体“降温”。首先,杜特尔特上任以来五次访问中国,而没有访问美国。其次,双方军事合作也停步不前。2020年2月,美国以违反人权为由,废除菲律宾访美官员的签证的行为激怒了杜特尔特,杜特尔特下令终止《访问部队协议》,此举被认为是菲律宾外交向中国和俄罗斯方向偏移的表现。(70)最后,菲律宾寻求同其他国家的军事合作以减少对美国军事支持的依赖。
(二) 菲律宾外交战略调整的动机
杜特尔特上任之初,菲律宾在中美间开展平衡外交的原因有四点。
第一,南海问题难以解决。无论菲律宾在南海问题上作何表态,都无法阻止中国在南海地区的前进脚步,过于强硬的态度只会使中菲关系恶化。尽管在竞选时曾经许下亲自将“国旗”插在南海岛礁上的豪语,但是实际上杜特尔特深知菲律宾没有同中国开战的能力,而事实证明菲律宾在南海上阻止中国的目标,缺乏政策选项。杜特尔特同中国的接近尽管无法在南海问题上取得进展,但是带来了南海地区的和平。
第二,经济发展需求。2016年,中国超过日本成为菲律宾最大的贸易伙伴国。(71)2019年,中国与菲律宾双边贸易额达到353亿美元,是菲律宾最大的商品进口国和第三大出口目的地。(72)在杜特尔特上台之后,中菲双边经贸关系迎来了显著发展。双边贸易额从2015年176.46亿美元(73)增长到了2019年的353亿美元,增长超过了一倍。菲律宾的国际贸易对中国有着很深的依赖性,中国“一带一路”倡议中的基础设施投资也与菲律宾的“建设,建设,建设”(BUILD,BUILD,BUILD)政策不谋而合。菲律宾需要改善同中国的关系,避免同中国发生贸易摩擦,以此获得来自中国的投资。得益于中菲关系的改善,中国对菲律宾直接投资从2015年的57万美元增长到2018年的2亿美元。截至2018年,两国已经签订了240亿美元的经济协议,这些资金也为菲律宾带来了大量的就业。(74)
第三,保持外交灵活性。保持同中美两个超级大国的良好关系是菲律宾发展的重要保障。同中美相比,菲律宾国家实力十分有限,必须平衡好同两国关系,避免丧失外交上的灵活性。这种外交上的灵活性也体现在同其他国家的双边关系上,例如,试图拉近同日本的关系,在保证菲律宾安全问题上,使日本发展成为美国的补充力量。(75)此外,中国和俄罗斯也开始向菲律宾提供军事援助。(76)
第四,个人因素。杜特尔特本人对美国在菲律宾事务中的过度参与感到不满。在杜特尔特上台之初,时任美国总统奥巴马一直对杜特尔特执政中损害人权的行为进行批评,这使杜特尔特感到不满。此外,这也可能与其本人的成长经历有关,他在棉兰老岛地区的政治家家庭中长大,曾经目睹了美军在这一地区的暴力行为,这激起了他的民族主义情感。(77)
三、 菲律宾在中美间的外交“再平衡”
杜特尔特在其任内实行的“独立自主”外交政策实际上使菲律宾同美国关系疏远,而同中国关系接近,这种调整可以被看作杜特尔特外交战略在中美两个超级大国之间的平衡。中间国家在两个超级大国之间保持平衡战略实际上有很多先例,比如冷战时期的埃及和印度等国都曾在美苏两大阵营之间寻找平衡;社会主义阵营内部分裂之后,朝鲜和越南等国家也试图在中苏两个大国之间寻求平衡,等等。但是由于类似菲律宾的中间国家都处在一种不断变化的国际环境中,因此平衡是一个过程而非一种状态,需要不断进行调整。当中间国家过于朝向两个大国中的一方时,往往会产生一些无法使国家利益最大化的情况,此时就需要在外交政策上进行分方向的调整,也就是“再平衡”。
(一) 菲律宾外交的“再平衡”(https://www.daowen.com)
此次菲律宾外交“再平衡”开始的标志是2020年9月23日杜特尔特在第75届联合国大会上在南海问题立场的转变,他声称:“菲律宾将坚持2016年‘南海仲裁案’结果,这一结果已经成为国际法的一部分,不容‘妥协’,菲律宾将坚决反对任何暗中破坏这一‘仲裁’结果的企图。”(78) 与此同时,杜特尔特也有意缓和同美国的关系。首先,杜特尔特政府开始重申菲美同盟的重要性。2020年9月19日《菲律宾星报》的评论文章对这一转变做出了解释,杜特尔特在上台之后试图通过在军事上疏远美国而接近中国,来减缓中国在南中国海上的前进脚步,有学者认为这一举措以失败告终,中国在此期间不断继续在南海的前进。(79) 其次,菲律宾在美国指责的“人权问题”上态度软化。虽然特朗普政府相比奥巴马政府在人权问题上的态度较为缓和,但是美国政界仍存在着对杜特尔特政府人权方面的批评。2020年9月24日,美国议会提出一项针对菲律宾人权问题的议案,议案中提出因为菲律宾《反恐法》对人权的损害,美国应该考虑中止对菲律宾的军事援助。(80)在这方面,杜特尔特前后表态大不相同。此前杜特尔特从不讳言自己在毒品战争中的铁腕政策,他曾经表示将会给射杀毒贩的民众颁发奖章。(81)如今杜特尔特公开否认了自己在进行“毒品战争”和打击恐怖主义的过程中使用武力或是参与任何命案。(82)此举显示出杜特尔特在人权问题上态度的转变,这种转变也体现了杜特尔特迫于压力寻求同美国改善关系的意愿。第三,在两国军事合作上态度的缓和。2020年11月11日,杜特尔特下令,将暂停终止菲美《访问部队协议》的命令再一次延长。(83)此协议对美国来说最重要的意义是美国军队可以更加自由地在菲律宾领土行动,这其中也包括了菲律宾声称的“西菲律宾海”地区。协议实际上是对《菲美共同防御条约》的补充和落实,终止协议将使《菲美共同防御条约》面临空心化的风险。(84)
美国也对菲律宾作出了回应,2020年9月15日,美国能源部表示将寻求在“不受争议的西菲律宾海”上参与石油勘探投标。(85)所谓“不受争议的西菲律宾海”实际上位于中国南海九段线内,美国再次参与除了出于能源需求外,更重要的是地缘政治考量。一旦美国势力渗透到此处海域,中国在南中国海的维权行动将因为要避免与美国冲突而受阻。除了能源领域外,美国还在军事上有所行动。2020年11月23日,美国国家安全事务助理奥布莱恩访问菲律宾,主要成果包括:(1) 向菲律宾带来了价值1800万美元的武器,这些武器将帮助菲律宾用于国内反恐行动。(2) 向菲律宾重申美国在南海地区对菲律宾的保护义务。(3) 呼吁菲律宾继续延长暂停终止《访问部队协议》的决定。(86)
此次外交“再平衡”最显著的特点是政策调整幅度有限。尽管杜特尔特在南海问题发布了强硬的声明并且试图拉近同美国的双边关系,但在对华态度上仍保持积极态度,他在联合国大会上表达了强硬的南海立场,不过并未在同中国的交往中强调这一立场,杜特尔特希望在南海推动《南海行为准则》,避免可能的军事冲突。(87)另一个表现是他的对华政策并未对美国亦步亦趋,菲律宾明确表示了不会追随美国的步伐,对美国列入“黑名单”的中国企业实施制裁。(88)在2020年举办的第十七届中国—东盟博览会(CAEXPO)和中国—东盟商业与投资峰会(CABIS)开幕式上,杜特尔特向中国示好,肯定了中国将是菲律宾乃至东盟的重要伙伴,中国的投资对菲律宾具有重要意义。(89)
进入2021年,中菲关系迎来了新的挑战。1月22日,中国全国人民代表大会通过了《中华人民共和国海警法》(以下称海警法),法案的第三章对中国海岸警卫队的保卫海上安全职责进行了具体说明(90),海警法的推出以法律形式明确了海岸警卫队的工作职责和执法权限,这有利于海岸警卫队更好地维护国家的领土主权。(91)海警法的推出也引起了国际社会的关注。(92)国际关注的焦点主要围绕在法案授权中国海岸警卫队在维护领土安全的过程中使用武力。在国际实践中,海岸警卫队作为国家的海上执法力量,拥有使用武力的权力早有先例,如美国、越南和马来西亚等国的海警法也有授权海岸警卫队使用武力的规定。(93)
当前菲律宾国内政界和民间团体对中国海警法的态度以怀疑、恐惧甚至敌视为主。参议员潘吉利南(Panjilinan)在1月24日表示,菲律宾不应该被中国海警法吓倒,因为印尼和越南都没有被吓倒,菲律宾和它们一样“勇敢”。(94)外交部部长洛克辛(Locsin)对海警法的看法则经过了转变,1月25日,他表示中国制定的法律与菲律宾无关,因为这是中国的内政。(95)27日,他则表示,经过深思,他决定代表菲律宾就中国海警法向中国提出“抗议”,尽管制定法律是中国内政,但是海警法实际上规定了中国在开放的南海地区的“特权”,对任何违反这一法律的国家都是一种口头威胁。(96)菲律宾前外交部部长罗萨里奥(Rosario)则在1月25日呼吁菲律宾加强国防建设并且发展同盟国关系以应对中国海警法。(97)前法官卡尔皮奥(Carpio)表示海警法实际上“杀死了”多年来中国与东南亚国家共同商议《南海行为准则》(COC),中国在磋商期间实际不断在南海修建人工岛,只有当中国完成在南海的建设时,中国才会签署《南海行为准则》。(98)参议员托伦蒂诺(Tolentino)和戈登(Godern)也认为海警法将是对菲律宾的安全威胁。(99)军队方面,菲律宾国防部长洛伦扎纳(Lorenzana)和菲律宾国家安全部队首长索贝加纳(Sobejana)都对海警法表示关注,认为海警法可能会引起地区的武装冲突。(100) 2月22日,菲律宾渔民团体向联合国呼吁宣布中国海警法无效,这一团体还呼吁国际社会“谴责”中国在南海的“军事化和侵略”。(101)
与之相对的是总统较为温和的态度,总统发言人罗克(Roque)28日表示,杜特尔特总统将保护南海上的所有菲律宾渔民。(102)2月1日,罗克表示总统将会观察中国在海警法生效后的动作再决定如何应对,中国海警法并不意味着《南海行为准则》的“死亡”。(103)2月12日,杜特尔特表示,他无法对中国展现出勇敢的姿态,因为那样将会给菲律宾带来无法承受的负担。他还重申了不会同中国或是美国结盟的立场。(104)尽管政界和民间都对海警法反应强烈,但杜特尔特在这一问题上的态度十分克制,并没有给海警法下定义,这体现出杜特尔特的再平衡政策并不意味着其对华态度发生根本改变。
除了对海警法较为温和的态度之外,杜特尔特重视同中国的疫苗合作。2020年10月,杜特尔特表达了对采购中国疫苗的兴趣。(105)2021年1月10日,菲律宾正式与中国签订共计2500万剂疫苗的采购协议。(106)在同中国签订疫苗采购协议之后,由于中国疫苗在巴西的临床有效性较低,以参议员潘吉利南为代表的部分政客对政府同中国的疫苗采购协议进行批评。对此杜特尔特力挺中国疫苗,表示相信中国疫苗同欧美生产的疫苗一样好。(107)除了与中国达成疫苗采购协议之外,中国还向菲律宾无偿捐赠了60万剂疫苗。(108)参议员洪提罗斯(Hontiveros)质疑中国向菲律宾捐赠疫苗与菲律宾政府在南海上的让步相挂钩,对此总统发言人罗克在2021年2月11日表示,中国疫苗捐赠与南海问题无关。(109)杜特尔特的疫苗政策从另一个角度表明了此次外交再平衡政策对中菲关系影响有限。
与此同时,菲律宾对美关系的缓和也不意味着杜特尔特对美态度的根本改变。他利用美国在菲律宾的战略利益诉求,在保障菲律宾安全的基础上,试图将菲律宾的利益最大化。尽管菲律宾两次延长暂停终止《访问部队协议》的期限,但是杜特尔特仍将关于《访问部队协议》的谈判视为获取利益的筹码。2020年12月26日,杜特尔特将延长《访问部队协议》同美国向菲律宾提供疫苗相挂钩。他表示,如果美国不向菲律宾提供新冠疫苗,就将美国的部队赶走。(110)2021年2月12日,杜特尔特重申了他将《访问部队协议》作为谈判筹码的立场,他指出,如果美国想继续保持同菲律宾长达20年之久的《访问部队协议》,那么美国必须支付费用。(111)
(二) 菲律宾外交“再平衡”的主要原因
第一,菲律宾初期外交平衡政策使其过度倒向中国。中菲两国在南中国海地区存在结构性矛盾,同时菲律宾从中国获得的经济利益未达预期。两国在南中国海地区长期以来一直存在着争议,争议的本质是20世纪70年代以后菲律宾非法侵占中国南沙群岛部分岛礁所产生的领土争议,中国已经明确领土主权是国家的核心利益。(112)这种结构性矛盾使得双方在涉及领土、领海主权问题上都不具有转圜的余地。随着中国近年来在南海地区不断加强的维权行动,菲律宾媒体将中国在南海地区的存在视作对菲律宾利益的破坏和对菲律宾安全的威胁。《菲律宾星报》2020年9月27日的评论文章对此表达了悲观态度,认为对于菲律宾人来说,此生不可能见到南中国海问题的解决。同时文中值得关注的一点是,在肯定杜特尔特于联合国大会上关于南中国海问题的立场之后,文章指出杜特尔特在与习近平会谈时不会保持同样的立场,杜特尔特声称如果保持同样的立场可能会遭受中国的武力威胁。(113)美国战略与国际研究中心(CSIS)高级研究员波林(Poling)认为,过去4年,中国在菲律宾仅仅启动了2个此前承诺的项目,杜特尔特不断对北京的低声下气而饱受批评却一无所获。(114) 总而言之,杜特尔特此前同中国关系改善的前提是在南海问题上较为温和的立场,持这种立场的原因一方面是杜特尔特希望换取中国的经济利益,另一方面是杜特尔特认识到菲律宾无力在南海同中国对抗。但是随着国内的反对派和民族主义者不断对杜特尔特的这一立场进行批评,以及来自中国的经济收益似乎未达预期,杜特尔特迫于压力对中菲关系进行调整。
第二,菲律宾在军事上高度依赖美国。尽管杜特尔特在上台之初的外交“平衡”试图同美国之间保持距离,但这种疏远很可能是暂时的,正如上文提到的,一部分菲律宾人将中国视为最大的安全威胁,随着中国在南海地区的不断发展,这种认知可能会进一步加强。而菲律宾在军事上无力与中国抗衡,实现他们所声称领土主张的唯一可能就是得到美国在南中国海地区的全力支持。杜特尔特在上任之初对南海问题上的模糊立场是一种无力在南海上同中国对抗的无奈之举。2019年6月,杜特尔特对美国在南海上的行动决心提出质疑,并声称美国应该派部队到南海,一旦同中国交火,菲律宾愿意第二个宣战。(115)2020年7月,杜特尔特对菲律宾同中国的主权争议表示无能为力,他说:“我们和中国都声称要拥有它(菲律宾非法侵占中国南沙群岛部分岛礁),但是,中国有枪而我们没有。”(116)杜特尔特的言论反映了菲律宾受到军事力量的限制,他不愿意与中国发生冲突,除非得到美国的支持。这也说明了尽管菲律宾试图在军事合作上同更多的国家开展合作,但只有美国能够给予菲律宾同中国对抗的信心。因此,菲律宾对美国军事上的依赖从根本上难以改变。这种依赖保证了菲美关系的“下限”,无论杜特尔特作出何种外交姿态,短期之内,菲律宾都无法摆脱对美国的安全依赖。
第三,国内政界的态度。杜特尔特上台之后,最初实行的“疏美亲中”外交政策一直引起国内政界的讨论,主要的争议点就是杜特尔特相对温和的领土政策。舆论普遍认为杜特尔特试图使用在领土争议上较为温和的态度来换取来自中国的投资,贷款和援助等经济上的利益。但是中国近年来加快了在南海的维权力度,国内政界开始质疑杜特尔特的政策是否正在损害菲律宾的国家主权。比较有代表性的是前法官卡尔皮奥的观点,他认为杜特尔特的对华政策实际上在中国海警法推出后迎来了彻底的失败,在经济利益没有达到预期的成果下,中国在南海的“海上侵略”(Maritime Aggression)增加了一倍。(117)杜特尔特在2021年2月份讲话中称自己无法勇敢地面对中国,遭到了副总统罗布雷多(Robredo)的抨击,她表示这一讲话是菲律宾人的耻辱。(118)
第四,民间舆论的影响。对于菲律宾人来说,美国是一个可靠的国家,也是一个向往的地方。根据菲律宾民调机构亚洲脉搏(Pulse Asia)2019年的民调显示,美国是菲律宾人最信任的国家,超过84%的受访者表示信任,其次是日本。对中国表示信任的受访者仅占39%。(119)公众对南海问题的看法也与总统此前的立场相左,在2020年9月之前,杜特尔特对“南海仲裁案”的结果反应冷淡,但是2018年的一项民调显示,73%的受访者希望政府能够坚持“南海仲裁案”的结果。(120)对中国的不信任也体现在菲律宾的主流媒体上,当前媒体对中国的批评主要包括三个方面:首先,中国在南海地区的发展。这一方面的批评具体包括两点:中国在南海的“军事化”行动“侵占”了菲律宾的领土;中国在南海地区的建筑工程对这一海域的生态造成了不可逆的“破坏”,也影响到了菲律宾的渔业。(121) 其次,中国势力在菲律宾国内的壮大。一方面,中国企业和中国投资大量进入菲律宾越来越多地参与到菲律宾国内的港口、机场等关键工程中,中国通信公司的信号甚至覆盖到了菲律宾的部分军事设施。(122)另一方面,中国劳工大量进入菲律宾将减少其国内的劳动岗位,加剧失业危机,(123)这种人口的大量涌入被一些人称之为“软入侵”。(124) 最后,中国对菲律宾内政的“干涉”。菲律宾副总统罗布雷多认为,中国可能对2022年菲律宾总统大选进行干涉。(125)
第五,领导人因素。杜特尔特的政治作风以实用主义和果断而著称,同时他也被普遍认为是民粹主义兴起背景下上台的领导人,因为其大胆的言论以及其民粹主义基础,他也有着“菲律宾特朗普”的称号。但实际上,两者存在着根本性区别,与特朗普的商人背景不同,杜特尔特是一位真正的政客,有着丰富的执政经验,他此前担任菲律宾第三大城市达沃市的市长,在任职期间因为其设立死亡小队(Davao Death Squad)等政策饱受争议,但同时,他乐善好施,并且通过高压政策使这座原本动乱的城市趋于稳定。(126)另外,杜特尔特在菲律宾国内支持率要比特朗普的国内支持率高得多,根据《马尼拉时报》2020年10月份的报道,杜特尔特的国内支持率高达90%。(127)这说明杜特尔特尽管行为举止大胆,但实际上善于赢得民心。希望保持民众对其执政的满意度可能是杜特尔特进行外交再平衡的一个重要原因。杜特尔特本身的实用主义使其在外交政策上体现了较强的灵活性。
(三) 菲律宾外交“再平衡”的政策影响
通过对杜特尔特任期内,在中美之间的平衡和再平衡政策进行分析,可以发现菲律宾外交政策的调整动机主要包括:中菲两国的领土争端,对美国的安全依赖,国内的反对声音以及领导人的个人性格因素。长期来看,这些因素将会一直存在,对菲律宾与中美两国关系产生影响。
首先,菲律宾在军事上将继续同美国保持紧密合作。菲律宾外交的“再平衡”体现了美国对于菲律宾的重要性,尤其是在军事领域的重要性。中菲两国在南海地区的领土争议在短时间内难以解决,菲律宾在军事上对美国的依赖将成为一种常态。由于杜特尔特对美态度发生转变,预计拜登上台不会改变双方关系改善的进程,而拜登的全球主义可能将更加重视菲律宾这一东南亚盟国。
其次,菲律宾仍将重视同中国之间的合作,但不可能成为中国的盟友。中国是菲律宾的重要贸易伙伴,中国将长期保持菲律宾最大的贸易伙伴国地位,同时在《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)签署后,中国成了一个潜力巨大的出口市场。除了经贸上合作之外,菲律宾政府重视同中国开展疫苗合作,2021年1月13日,菲律宾已经与中国科兴公司签署了2500万剂新冠疫苗的采购协议。(128)除了向菲律宾出售疫苗之外,中国计划向菲律宾捐助100万剂疫苗,(129)2021年2月28日,首批60万剂新冠疫苗到达菲律宾。(130)总统杜特尔特对此表示感谢,并计划对中国进行国事访问以向中国致谢。(131)杜特尔特本人表示出了对中国疫苗的偏好,他表示不喜欢西方生产的疫苗,将在中国国药公司疫苗到达后接种国药疫苗。(132)因此,双方在未来一段时间中存在着较为牢固的合作基础,但由于领土争议的存在,双方无法成为盟友。
最后,菲律宾采取在中美两国之间的“平衡外交”与其“独立自主”外交政策的内涵相符,这将成为一种常态。尽管杜特尔特在南海上的最新立场似乎将使中菲关系紧张化,但实际上“南海仲裁案”并不具备法理基础。因此,杜特尔特在南海问题上的立场改变并不意味着菲律宾南海政策将有大的调整,这可以被视作是为了平息国内的反对派声音所采取的应对措施。未来杜特尔特很可能继续保持其在外交上灵活多变的风格,以实现菲律宾利益最大化。“平衡”与“再平衡”这种外交上的动态调整将成为菲律宾外交保障自身利益最大化的常态化途径。
四、 结语
总而言之,杜特尔特此轮外交“再平衡”是一次有限度的调整,是对中国和美国两国关系的动态调整而非根本性改变。菲律宾的对华关系调整表现为在南海问题上态度强硬化,但是依然保持灵活性;对美关系调整体现在加强军事联系,但是依然留有余地。未来,由于中美两国的战略博弈将长期存在,菲律宾仍将努力在中美两国之间开展平衡外交,以谋求自身经济利益和安全利益的最大化。未来可能打破平衡的主要因素在美菲两国。美国拜登政府将继续推行印太战略,更加重视在南海地区的军事存在,这将为包括菲律宾在内的东南亚地区南海主权声索国寻求美国安全保护提供便利,可能会增强个别声索国的战略信心,从而在外交上向美国倾斜,在南海问题上对中国更加强硬。对于菲律宾而言,将在2022年夏进行总统大选,目前来看,至少在安全议题上,杜特尔特为首的对华温和派处于少数,新任总统的对华政策仍不明朗,需要进行充分的趋势预判和政策准备。
作者简介:郭延军,外交学院亚洲研究所研究员;刘仁雪,北京大学国际关系学院博士研究生。