新制度主义方法下的考查
受到这种方法的启发，本书试图运用这种新制度主义的理论来分析和解构当代中国公共行政，这种方法不是宏观的，也不是微观的，而是中观层面的。这种方法处在宏观与微观的结合部，利用这一有利的地理位置可以观察到宏观的大环境与微观的具体行为，考察两者在组织中的结合与互动。具体来说，对公共行政问题的中观研究主要的目的就是从组织层面考察当代中国公共行政的结构和行为特征，透视公共行政两种关键变量：制度和行动[33]。制度是组织构建的基础，是组织文化的核心。组织是制度的物化形式。中观研究关注的是制度的活性功能，即制度如何在组织中被运用和实施，制度如何转化为组织的力量影响组织和个人的行为。中观研究对组织个人的关注落脚在个人的组织性上，而不是普遍的个人人性和一般行为。
正如法国社会学家埃德加·莫兰（Edgar Morin）所指出的那样：组织整体具有组织性、整体统一性以及从组织和整体统一性中间涌现的新特征和新属性。这三个概念的区分是抽象的，也就是说，互为关系的概念集合体。在这里我们可以认为组织性就是指这样一种整体统一性及其涌现特征。个人也是这样，他通过组织中的文化环境、其他个体以及诸多因素互为关联就产生了这样的组织性，而这种组织性是认识个人在组织中的真实面貌的最佳点[34]。只有在组织中的个人才是组织角色的真实反应，一旦超越了组织空间，个人的研究就没有代表性，可能转变为社会人研究。从中观层面研究个人包括下面这些内容：组织文化和制度如何规定了个人的性格与行为，个人如何将组织文化外化为组织行为，组织和个人之间的互动是一个什么状态和关系，有着什么历史演变的逻辑和动态倾向。中观层面的研究还关注组织间的关系，社会整体是由无数组织构成的组织集合体，这些微观组织或者集团的密切互动就形成了社会整体的总动态。所以研究组织间关系就可以让人们认识到将无数个体集合在一起的组织是如何表达组织意志，又是如何与其他组织讨价还价与妥协的。组织间关系反过来也会影响到组织内部的运转和要素的变化，它形成了组织运动的一种有效的外力。从这两个角度来透视社会的中层景观对我们真切地认识社会运转逻辑和现实形态是很有帮助的。
根据这种方法来研究中国公共行政，就要摆脱单从宏观制度层面来描述公共行政的制度结构和应然状态以及单从微观个体层面来描述个体的心理习惯和行为特征的局限，而要从组织层面透视公共行政的主体是如何组织建构和组织行政活动的，不同组织主体之间的相互作用关系是如何进行的，组织中的个人是如何在组织文化的规范下产生行政行为方式的[35]，等等。中观层面的研究既要求我们认识中国公共行政的结构特征，特别是现有制度环境下组织结构的构成，又要求我们认识中国公共行政的行为特征，不同组织和个人表现出来的行为表征和背后的决定力量。中国公共行政的最大特征就是由中国共产党来主导并在全国统一推广和实行的行政模式。所以认识中国公共行政首要的就是分析中国共产党的组织特征和组织的行政功能以及它和其他组织的关系[36]。中国共产党是如何建构全国的巨大组织，如何控制这一组织，如何规范这一组织的行为，如何实施它对公共行政的决定影响等问题都是我们必须研究的内容。当然，中国共产党毕竟是一个政治党派，所以并不能完全、直接地实施行政功能，它必须通过一个有效的科层制政府才可以实现它的目标。因此，第二个研究的组织对象就进入了我们研究的视野，这就是中国共产党主导和控制的技术官僚体系。
但是，中国的科层制政府在很多地方都和西方科层制政府存在差异，西方的理论不能够完全自由地用于中国的研究对象，这一点也是西方学者对早期各种模型的批评，他们批评这些模型存在严重的西方中心倾向，用西方的逻辑来解释中国的现实存在严重的不对称问题[37]。因此，必须有一种能够适应中国客观现实的新的视角和方法才可以发现中国科层制政府的真实特征。所以，以这两个主要的组织为研究对象，利用西方科层制理论和已有的对中国科层制政府的种种研究成果从一种新的角度来分析中国公共行政的组织基础是非常必要也是非常可取的。前面已经论述了，中国的公共行政有两大组织基础，即中国共产党和中国的技术官僚体系。这两大组织都有自己的独特性，研究它们基本上可以发现中国公共行政的组织动力，但是如何去研究它们呢？是按照一般的逐个研究方法，还是两者结合的方法？前者可以细致地分清不同组织的不同作用，但是逐个研究是孤立的，是不符合中国的实际情况的。因为中国的共产党组织和科层制政府根本就不可分割，而是密切相关，这两个组织在一定程度上难分彼此。所以第一种研究自然不可以反映事物的真实面貌，那么我们就要运用第二种方法了。不过这里首先要考虑一个问题，即如何运用这一方法，或者说这两个组织的结合是一种什么样的结合，两者之间存在什么样的关系。这才是问题的核心所在。所以研究的视角最后就可以定格在对两个组织的结构特征、相互关系及其运作方式的分析上。
那么如何给这两个组织的关系下定义呢？根据对现实生活的概括，我们总结出一个核心概念：一元双塔结构。这个概念基本上反映了这两大组织体系的特征和相互关系，其中包含了以下三个重要的特征。第一，行政体制的总体结构特征是一个核心点，这就是中国共产党，两个等级金字塔结构：中国共产党的金字塔和科层制政府金字塔。第二，作为核心的中国共产党是中国公共行政的主要决定力量，它的主要特征是对政府和社会的统领与整合，所以党的政治整合是其功能的集中表现。第三，科层制政府在中国共产党的政治整合作用下，服从党的领导和整合，帮助党实现其政治和行政目标。
根据以上的基本方法和逻辑思路，本书的写作计划也比较清晰地显露出来。首先，介绍前面已经提出的总体概念模型。介绍这一模型的学术背景和理论逻辑，分析其结构内涵与特征。对概念模型的总结实际上也是对中国公共行政的组织模式的总结，本书将这种模型看作中国公共行政的基本结构模式。这一结构由两大组织体系构成：党与科层制政府。
其次，分析其中的决定性元组织：中国共产党。中国共产党具有鲜明的特征就是其整合性。这是根据中国共产党自身的价值追求、历史发展过程和现实行为诸方面而得出的一个概念。社会主义的价值理想为中国共产党取得革命胜利和治国合法性提供了具有深远意义的文化动机。从革命党发展为执政党的历史过程为中国共产党的政治整合使命提供了历史动力。在组织方面，中国共产党通过建立自己的科层体系和大力发展党员将党组织渗透到社会机体中，牢牢地控制了社会的动态。在行为方面，中国共产党通过纪律控制维持自身的组织完善，通过意识形态和人格化行为来树立党的崇高威望和合法性。党的单方面的价值传播和行为实施对直接面对社会公众、肩负公共行政职责的官僚组织形成了压力，迫使科层制政府组织接受党的控制和指导。所以党的政治整合最终表现为公共行政中党的最终影响。
第三步需要论述的内容是在党的政治整合作用下，作为官僚机构的公共组织形成了什么组织特征和行为模式呢？前文已经提出官僚机构必须服从党的领导，所以，党的诸种行为方式都对科层制政府产生了重要的影响。科层制政府接受党的领导，党通过组织途径渗透科层制政府中——从人事上掌握组织的核心要素。党对组织人事的掌握在理论上是希望建立完善的制度来保障党的领导地位，但是在具体实践中党组织的领导有时候会表现为组织领导的个人权威，个人对科层制政府的人事工作产生比较大的影响。由于监督体制不完善，这种掌握了较大人事权力的领导对人事工作的作用很容易在科层制政府中形成了一种新的不确定性，即人事的不确定性。米歇尔·克罗齐埃（Michel Crozier）在《科层现象》一书中，利用不确定性这一概念分析了法国社会科层结构的特征及其文化背景[38]，本书借鉴该理论来分析当代中国科层结构的特殊性质。这种不确定性是指理性科层制政府的资历主义人事规则被动摇，从而导致人事工作中制度化和规范化程度不够，出现很多无法预知的外部变量。这导致科层制政府组织结构上的不完整，组织机能的发挥也出现不足。
第四步是论述科层制政府的内部结构和运作。在一元双塔结构下，政府功能的发挥存在三种张力，这三种张力分别是：党和科层制政府的张力；中央和地方的张力；专业分工和统一协调的张力。三种张力如何平衡是党在确立行政体制的时候必须思考的问题。对这一问题思考的结果就是党根据延安解放区时期就已经建立的双重领导体制。双重领导体制的目的就是为了更好地协调这三对张力之间的关系，平衡这些紧张的变量冲突。实践中，双重领导体制的确帮助中国共产党确立了一个有效的组织体制保证党的统一领导，保证党的方针政策能够在全国的统一行政工作中有效地贯彻执行。但是，因为这三种张力是永远存在的，这种体制也有其低效的地方。这一制度仍然不能解决内部的矛盾，中央与地方的权力紧张总是难以达到一个最佳的平衡。其后果就是比较公认的“条块冲突”现象，所以论文对这一体制问题进行了专门和详细的论述。
第五步是论述了既有结构下行政行为的典型特征。主要分为两个方面：一方面，论述了一体化结构的合理性和有效性的行为表现；另一方面，主要是论述统一化行政中出现的一些特殊的不合理现象。在其合理和有效的表现方面主要论述了其整体性的关怀，特别是对国家内部平衡和协调方面的作用，另外也论述了应对突发事件方面的效率和整体性功能。在其不合理方面主要论述了全国上下出现的行政热、临时组织以及部门－地方－经济实体非正式同盟的现象。这些现象是当前行政工作中的典型表现。在这些典型现象的背后我们可以发现其制度结构方面的原因，正是这种基本体制决定了这些特殊现象一直存在，难以根除。
最后本书针对这些非常现象提出了一些改革建议。本书认为要完善既有的党和国家的关系，就必须从结构入手，关注结构下几个重要的因素：党、科层制政府、中央与地方。首先，要注意搞好党的民主建设，将党对人事不确定性的控制确定化，借此来稳定科层制政府的人事结构；其次，要增强科层制政府的自主性，去掉意识形态化的问题和过分的人格化行政色彩，提高科层制政府的规范水平；最后，还要增强科层制政府自身的协调功能，将统一化行政下的中央与地方关系的协调纳入官僚体系之中。
本书在进入主题之前还要介绍两个相关问题。第一个是科层制政府的概念问题。本书的科层制政府概念不单单是指一种制度，而是指一种体制，既包括制度，又包括组织，是已经制度化的组织现象。这一概念还有一种译法：官僚制。本书没有采取这一译法，是因为科层制概念在中文语境中更中立客观，不容易出现歧义。之所以选择科层制政府，是为了区别其他类型的科层制结构，如巨型公司、军队等。这一概念更专一明确，在本书的使用上它与“官僚体系”、“政府组织”等基本上是同一意思。其二，本书的政党概念是一个中国政治场域中的学术概念，其内涵基本上是特指当代中国的执政党，即中国共产党。为了行文方便，本书在后面的论述中不再对其进行特别的界定。
【注释】
[1]林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社2000年版，绪论。
[2]如有的学者对这一时期的公共行政学研究的概括所言，研究内容主要集中在以下几个方面：（1）行政学基础理论研究；（2）比较行政管理研究；（3）社会主义市场经济条件下行政管理理论与实践研究；（4）地方行政管理；（5）部门与专业行政管理研究；（6）国家公务员制度研究。刘德厚、胡象明：《广东行政学院学报》1995年第4期。
[3]刘怡昌、许文惠、徐理明：《中国行政科学发展》，中国人事出版社1996年版。
[4]王劲松：《中华人民共和国政府与政治》，中共中央党校出版社1995年版。
[5]胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版。
[6]杨冠琼：《当代中国行政管理模式沿革研究》，北京师范大学出版社1999年版。
[7]任晓：《中国行政改革》，浙江人民出版社1999年版。
[8]林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社2000年版。
[9]竺乾威等：《当代中国公共政策》，复旦大学出版社2000年版。
[10]刘建军：《单位中国：社会调控体系重构中的个人、组织与国家》，天津人民出版社2000年版。
[11]郭定平：《政党与政府》，浙江人民出版社1998年版。
[12]杨雪冬：《市场发育、社会生长和公共权力的构建》，河南人民出版社2002年版。
[13]刘智峰：《第七次革命》，经济日报出版社1998年版。
[14]Jan－Erik Lane and Svante Ersson，The New Institutional Politics：Performance and Outcomes，Routledge，2000．
[15]〔美〕菲利浦·塞尔茨尼克：《组织理论基础》，载〔美〕赖特·米尔斯、塔尔考特·帕森斯：《社会学与社会组织》，何维凌、黄晓京译，浙江人民出版社1986年版，第140页；〔美〕詹姆斯·L·吉布森：《组织学：行为、结构与过程》，王常生译，电子工业出版社2002年版。
[16]〔德〕马克斯·韦伯：《经济与社会》（上卷），林荣远译，商务印书馆1998年版，第244页。
[17]〔美〕彼得·布劳、马歇尔·梅耶：《现代社会的科层制》，马戎、时宪明、邱泽奇译，学林出版社2001年版，第23页。
[18]James G．March and Herbert A．Simon，Organizations，New York：Wiley，1958．
[19]Robert C．Merton，Social Theory and Social Structure，The Free Press，1968，p．253．
[20]〔美〕W·里查德·斯格特：《组织理论》，黄洋等译，华夏出版社2002年版，第64页。
[21]〔美〕尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》，项龙译，华夏出版社2002年版，第58页。
[22]Alvin W．Gouldner，Patterns of Industrial Bureaucracy，The Free Press，1954．
[23]James G．March and Herbert A．Simon，Organizations，New York：Wiley，1958．
[24]〔美〕斯格特：《组织理论》，黄洋等译，华夏出版社2002年版，第50页。
[25]转引自林尚立：《当代中国政治形态分析》，天津人民出版社2000年版，第16页。
[26]王景伦：《毛泽东的理想主义与邓小平的现实主义：美国学者论中国》，时事出版社1996年版，第66—71页。
[27]Harry Harding，“The Study of Chinese Politics：Towards a Third Generation of Scholarship”，World Politics，Vol．36，No．2，1984，pp．284－307．
[28]〔美〕詹姆斯·汤森、布兰特利·沃马克：《中国政治》，顾速、董方译，江苏人民出版社2002年版。
[29]同上书，第16页。
[30]刘圣中：《历史制度主义》，上海人民出版社2010年版。
[31]Johan P．Olsen，Organized Democracy，Universitetsforlaget，1983，p．8．
[32]Wu Guoguang，“The Return of Ideology？Struggling to Organize Politics during Socio－economic Transitions”，in John Wong and Zheng Yongnian（eds．），The NanXun Legacy and China's Development in the Post－Deng Era，Singapore University Press，2001．p．224．
[33]刘圣中：《历史制度主义》，上海人民出版社2010年版。
[34]〔法〕莫兰：《方法：天然之天性》，吴泓渺、冯学俊译，北京大学出版社2002年版，第98页。
[35]Linda Chelan Li，Centre and Provinces：China 1978－1993，Oxford University Press，1998．该书即为一例，书中根据省在中央制定的制度空间中如何行使地方自主裁量权来研究中国府际关系，提供了有益的视角。
[36]这方面的书籍非常丰富，如聂高民、李逸舟、王仲田主编的《党政分开理论探讨》，林尚立的《中国共产党的执政方略》、《党内民主》，郭定平的《政党与政府》，赵晓呼的《政党论》等。
[37]〔美〕詹姆斯·R·汤森、布兰特利·沃马克：《中国政治》，顾速、董方译，江苏人民出版社2002年版，第14页。
[38]〔法〕米歇尔·克罗齐埃：《科层现象》，刘汉全译，上海人民出版社2002年版。