部门－地方－经济实体非正式同盟
前面所分析的行政热和临时组织现象反映的是一元双塔结构的行政行为方式和组织设计方面的特点。这些特点非常明显地区别于其他体制模式的行政与组织特征。下面本书将继续对现有体制中另一种典型现象进行深入分析，这一现象就是政府的腐败行为。对政府腐败行为的分析文章著述非常丰富，但是大多要么从宏观制度角度、要么从微观的官员行为角度来讨论，并且基本上是描述性介绍，分析力度和深度都不足。
本书试图从中观的体制和组织关系角度来解析这一现象，尤其是地方腐败的现象，希望通过这种角度对腐败问题有一个更加切近和更加透彻的认识。将地方腐败作为论述对象主要是因为我国政府中的腐败现象主要是在地方政府中产生，这个结果和现有的行政体制是密切相关的。要从组织关系角度来分析腐败问题，我们首先要把握腐败问题的主要变量，把握这些变量之间的关系，确立一个有效的分析概念模型。这一概念模型必须可以为我们提供有效的理论视角和解释工具。本书所确立的概念模型是：部门－地方－经济实体非正式同盟。
部门－地方－经济实体非正式同盟的内涵
政府腐败现象在前改革时代是不明显的，严厉的法制约束、道德教育良好的官员、贫穷落后的经济状况、计划经济体制等原因决定了政府的廉洁奉公、清明执政。这一时期，腐败案件非常少，大型案例更加少见。但是进入改革开放时代，随着自由市场的经济体制在中国逐步确立，政府管理经济和社会的职能得到强化和扩张，政府可掌握的财政资源越来越增多，外来的诱惑也不断进入，政府的腐败现象因此慢慢露头并逐渐增多，乃至演变为严重地影响现有行政体制合法性的严峻问题[47]。
当前政府腐败的一个重要特征就是腐败呈现出集团化，往往不止几个人参与其中，而是牵涉到十几个甚至更多人，他们往往形成了腐败性的集团。对此，有学者将其称作“官僚性既得利益集团”，意思是指公共行政权力机构中的官员和工作人员将手中的公共权力私有化，把掌握的能够为自己带来特殊利益的公共权力视为既得利益。这种既得利益集团平时活动的特征并不明显，但在利益调整时会突然凸显，官僚性既得利益集团的目标是维护已得到的利益，进而再扩大这种好处。其特征是利益的狭隘性，是对公共权力的背叛，是反社会的；组织的模糊性，没有正式的组织形态；行为的公开性，使用公开合法的手段来牟取私利[48]。这一概念总结了官僚队伍内部腐败行为的集团化、集团组织形式的非正式性以及行为的公开化等特征，这是很有价值的。但是，这一总结遗漏了一个关键变量，即经济实体。正是经济实体的渗透和诱惑导致这一集团的形成，否则没有如此严重的集团化后果出现。
对于集团现象的研究，美国学者格伦·威廉斯（Glenn Williams）有启发性的成果。他将集团分为四类：正式集团、非正式集团、制度化结盟集团、非正式的结盟集团[49]。本书就是根据第四种非正式的结盟集团概念来建立这一理论模型，并将这一概念模式运用在中国政府的腐败集团现象的分析中。对于本书所建立的概念模型的变量及其内涵，我们可以从以下两方面来解释。
第一方面主要是概念的核心变量。“部门－地方－经济实体非正式同盟”概念所包含的理论变量从其字面就可以看出，主要就是三个：部门、地方和经济实体。部门是指当前行政体制中的国务院各职能部门，地方是指国务院的下属组织、地方事务的主要管理主体地方政府，经济实体就是指以营利为目的的私人组织，如各种公司。这三方共同构成地方腐败的结构网。当前地方的重大腐败行为无不是这三方共同作用的结果，这三方是构成重大腐败问题的必要条件。如果将腐败行为看作一个交易，那么三方中经济实体明显就是买方，它们利用其经济优势向另外两方购买特权。与此相对，部门和地方政府就是卖方，它们向经济实体出卖其掌握的特权。这样的买卖行为一旦成功就标志着腐败行为的产生。部门和地方分别代表中央权力和地方权力，在一体化体制中这两方的合作是缺一不可的，重大的腐败案件一般都是对更高的中央权力的购买，只有这种权力才可以带来更高的利润。而对中央权力的购买没有地方权力的配合与支持是不可能成功的，因为在法理上，地方也是中央统一权力的一部分。这双方的合作是经济实体购买国家权力获取更高利润的腐败行为的重要基础。
概念的第二方面就是三者之间的关系。所谓非正式同盟指的是这三个主要变量之间是一种非正式的同盟关系。这一定义也包括两个方面：非正式关系与同盟。三个组织体之间形成的关系不是正式的组织关系，而是组织体的核心人物之间的非正式的私下关系。组织中“特定的行动和结果完全依赖参与其中的许多个人的人格特点”[50]，在组织中占据了职权高位的核心人物的个人人格对组织特点的影响更加显著。在这一结构下，三个组织之间一旦出现经济联系，三方的核心人物在长期的交往中就容易形成一种物质利诱和利益共存关系。这是因为经济实体希望提供其物质好处来诱惑部门和地方政府的核心人物，诱使他们出卖手中的职权，共同牟取非法利益，因此形成一种利益共存关系。所谓非正式还意味着三方之间的关系是反组织和反规则的，部门和地方核心人物对手中职权的出卖是违反了正式组织的法律规则的，是非法的；经济实体利用物质利益来诱惑政治权力的行为也是反规则的，违反了经济市场的公平竞争法则。至于同盟，是指三方之间通过非正式关系建立了一个利益共同体。正如有的研究者所发现，很多腐败都是所谓核心的“巨贪”和“群贪”共同构成的利益共同体，形成了严重的集体腐败。广西的成克杰、宁波孙茂本等涉及76名腐败人员的特大案件都是这种案例。这些巨贪和群贪相互利用、沆瀣一气，组成了一个难以打碎的“利益共同体”[51]。这个共同体不是临时多变的，而是具有一定的结构性、密切性、共存性和稳固性，这方面是一般的非正式组织所不可比拟的。一般的非正式组织都是没有固定组织形式、人员变化大、结构不稳固的，在这一点上同盟不一样，同盟已经形成了一个利益共存的共同体，每一个部分完全融进了这一不可分割、结构稳固的非正式组织中。这三方之间形成了一种生死存亡、同甘共苦、牢不可破的“铁三角”关系。胡鞍钢的调研可以很好地说明这一问题，在“地方干部和企业家看待我国各领域腐败程度”的调研中，垄断行业、海关、税收系统、司法系统和建筑业处于前五名，这五个行业要么是经济领域，要么是和经济领域密切相关的，这就说明经济渗入是腐败的最主要原因[52]。正如有的学者的分析：
组织松散的利益集团虽然没有完备的组织形态或固定的组织架构，也没有明确的组织分工，但成员之间往往能够墨守集团内“潜规则”，必要时能够协同行动，各成员对其自身利益或共同利益的认知程度也比较高。此类利益集团主要包括那些暗藏在公共组织内的、相互庇护的腐败群体，以网络形式存在、或依托网络成立和运作的“虚拟利益集团”，以及游离于政府管理视野之外、纯民间化的利益集团等。非正式组织群体成员虽具有共同的切身利益，但并没有按照一定的组织形式有效地组织起来，只是松散地、自发地、临时性地“结伙”，以协同行动，表达其特定的利益诉求[53]。
正是这种非正式同盟关系给每一个参与者提供了权钱交易的方便途径和利益共享的同盟堡垒，参与者进入这一同盟不仅可以获得自己需要的利益，还可以享受到同盟堡垒的安全保障。同盟具有一致对外性，为了保护同盟内部的利益，同盟共同保守秘密，小心翼翼地维护利益交易网络和渠道，尽量减少权钱交易的腐败行为的风险，确保同盟利益交易行为可以永远地持续下去。但是，任何腐败行为都不会有好下场，同盟自我保护的自我愿望总会在残酷的现实面前最终破灭，再坚固的堡垒也会被法律破除，最终都被绳之以法。这是同盟者最不愿意看到的结果，但是也是最现实的结果。这一点说明了同盟也是软弱的，同盟关系的反组织和反规则注定了这一关系的脆弱性，同盟内部的不信任最终会成为导火线，自我暴露，成为同盟最常见的破灭方式。关于这点后面将要详细论述。
非正式同盟形成的条件
部门－地方－经济实体非正式同盟是在什么条件下形成的？应该说这一同盟形成的条件是复杂的，既有宏观的政治、经济、文化条件和微观的主体个性行为的条件，也有中观的组织体制方面的条件。本书主要对中观组织体制条件进行分析。这种条件主要包括内部和外部两方面：内部体制主要是指单位内部的领导制度和权力分配制度，外部体制主要是指行政组织外部对组织保持监督和协调的平衡机制。从这两方面我们可以发现非正式同盟出现的体制背景。
1．内部体制：组织内部的专权
我国现有的政府组织构成的基本制度是民主集中制，领导制度是行政首长负责制。这两个制度基本上决定了组织体制内部权力运作的模式。民主集中制和行政首长负责制确保了行政首长的最终决定权。这种制度是确保组织决策集中的有效制度，也是保证统一化行政得以顺利执行的重要条件。但是这种制度在内部有一个突出的缺点就是，组织内部的核心人物权力规范不明确，配置不清晰，领导人物首先掌握了重要的人事提拔权，另外还有重要的财政配置权和决策权。诸种重大权力集于一身，很容易使得领导核心在组织内部形成超大的权威，组织成员不得不听命于核心领导。在核心领导的组织安排下，尤其是人事上按照任人唯亲原则的安排下，组织内部没有可以和核心领导相抗衡的力量，而领导在这种无抗衡的情况下更加加剧了其专权的倾向，严重的地方甚至出现“一言堂”现象。如沈阳市查处的慕、马腐败大案，涉案人员包括沈阳市许多部门的领导干部23人，其中党政位高权重的一把手17人，占涉案人数74%。沈阳的案件提出了一个严峻的问题：谁来监督一把手？我国现有的监督体制是立体式的，制度不可不谓健全，但是效果不佳。一把手成为各个监督机构“不敢监督、不好监督、不能监督、不想监督、不会监督”的对象。沈阳市原市长自称为“党内个体户”，我行我素，逃避党委监督和集体领导，独断专行，随意拍板，造成最终的结果。另外如王怀忠式的“边腐边升”，李水明的一把手“吃地”现象等都反映了这一问题。
组织专权导致组织内部缺乏足以控制核心人物的力量，这样，核心人物有足够的能量来决定组织目标的发展方向、组织权力的运用等问题。当核心人物成为组织目标最有影响的决定者时，外来诱惑就会随之而至，在没有批评和提醒角色的情况下，组织权力很容易为核心人物所用，组织目标也很容易为核心人物的个人目标所替换。其替换的结果就是权力被外来寻租者收买和利用，成为他们获取更多利益的工具。组织核心人物一旦被收买，就难以挣脱出这张利益关系网，不得不长期、忠实地为外来利益集团服务。这种结果就更加促增了组织权力和目标被转换、利用的现象，导致组织在核心人物领导下长期为组织外集团服务的恶性后果。
2．外部体制：组织监督的真空
外部体制对组织权力运行也发挥着重要的平衡作用。对我国政府进行监督的组织机构主要是科层制政府内部的垂直上下级监督和科层制政府外部的党的纪律检查委员会的监督。这两种监督体制严格来说都是党和国家体制内部的监督，两种方式高度统一，整合于整体体制之中。正是这种从上到下垂直建构的“同体监督”在运行中出现了疏漏，造成政府组织监督的真空状态，使政府组织很多时候处于事实上没有监督的状态中。这种监督真空是政府部门和地方政府经常出现腐败现象的重要原因。
对地方政府来说，中央的监督主要是党的纪律检查委员会的监督。前面已经分析过，纪律检查委员会实行的是双重领导体制，地方的纪律检查委员会作为中央纪委在地方的下属机构负责对地方政府实行监督。但是，为了加强地方党委对地方工作的统一协调，地方纪委属于地方党委的下设机构，接受党委的领导。正是这一制度设计留下了监督真空，地方党委的常委成员，尤其是党委书记就成了监督不到的对象。而恰恰是这个实际上掌握了地方最高行政权力的人物可能出现问题，可以说地方腐败的行为大多数和地方党委的最高领导人物密切相关。这一核心人物利用其在地方的最高权力设置监督的障碍、弱化监督的力量，同时在地方形成一种地方保护的文化，以此来确保其无监督的行为的稳定性和安全性。有的地方即使不是地方党委的最高领导人物，比如副书记、副市长之类的职位，但是由于其在上级党委和政府中有更高级别的后台，所以在地方也成为监督真空中的人物。监督真空是地方腐败重要的外部体制条件。
其他监督机构如人大、法院、审计机构等由于在组织设置和人员安排上接受地方党委的领导，在权威型的领导人物的领导下，这些机构也不能发挥出更加有效的职能。并且这些机构在人事、组织资源各方面主要依赖于地方政府，所以并不能理直气壮地对地方党委和政府进行严格的监督。这样客观上也形成了监督真空，核心人物和其他人员在监督机构的眼皮底下参与非正式同盟的活动。并且这些机构也和部门与地方政府一样会受到经济实体的贿赂与诱惑，在巨大的诱惑面前，在自身也缺乏监督者的情况下，这些机构也很容易成为非正式同盟的合伙人，自愿地为同盟提供方便和服务。这样就更加强化了同盟的权力优势，又增加了同盟在地方的安全性。
这种非正式同盟一般只有在地方才可以出现，在国家最高层不容易形成，这是因为高层的政治抗衡力量多、监督机构多、信息流通快，难以出现地方那种内部的组织专权和外部监督真空的情况，所以非正式同盟形成非常困难。另外，这种同盟在最底层（主要是乡镇）也不易形成，因为最底层没有足够强大的行政权力可以行使，也没有控制足够的资源（个别沿海地区的发达乡镇例外），经济实体对此寻租的兴趣不大。所以，只有在中层，在省、市、县级才容易出现这种同盟。而这一层级的政府正是中国腐败多发的地带。
非正式同盟的形成过程
因为非正式同盟的内在变量有三个，所以其形成过程比较复杂，必须有三方的参与才可以称得上真正的非正式同盟。为了清晰地分析其形成过程，我们不妨建立一个分析模型，展示其内在过程（如图6－1所示）。
6－1 部门－地方－经济实体非正式同盟模式图
在图6－1中我们可以发现，三方都有其组织的正式目标，这些目标决定了组织的特性和组织的功能[54]。政府部门的目标是对社会进行专门职能的服务，对地方政府事务进行监管，所以监管职权是部门的主要权能。很多部门就是执法部门，其性质是代表中央最高行政权力对地方事务进行强制性监管，以保证国家资源的安全和国家秩序的稳定，如对全国土地和自然资源进行保护的国土资源保护局，对地方市场秩序进行监管的药品和食品质量监督管理局，负责对外贸易税收和出入境食品和药品卫生检疫工作的海关等。这些部门是保证国家一体化的有力工具，它不但维护着最高中央的权威，而且还推进了中央对地方的整合与监控。地方政府的主要目的是对地方公共事务进行地域化管理，提供有效的公共服务，其主要职能就是地方公共行政、地方的财政收支以及其他政治职能。地方政府是单一体制中的重要组成部分，它首先是中央政府的执行机关，其次再是地方公共事务的管理机关，它要负责不折不扣地贯彻中央制定的统一政策，还要负责及时、适应性地管理地方事务，为地方发展服务。在地方的经济实体和所有的私人组织一样，其目的主要是获取更多利润。为了获取利润，私人组织努力寻找各种机会。而在转轨中的国家，当市场经济体制中还保留着重要的行政监管权力的时候，经济实体就会发现其中存在的获利的机会，于是想方设法接近管理组织，利用种种非法手段来诱使管理机构为其获取利润提供方便，这样，本来没有关联的三个组织机构就被联系起来了。
三个组织之间的关系一般来说首先出现在经济实体与地方政府之间。因为地域上的便利和经济工作的关系，两个组织经常联系，在有的地方两个组织的高层管理人员甚至互换，很多企业的管理者被调入政府中担任重要的领导职务。这种现象主要是在20世纪90年代以前，计划经济时代遗留下来很多大型国有企业，这些企业的组织设计基本上是按照行政机构的原则和级别来设置的，所以企业的管理人员也享有和政府机关一样的行政级别。这些管理人员如果管理水平出色，很容易被调到政府机关担任重要的行政职务。并且这些机构在大力发展经济的主导型政策支配下特别可以显出其重要性，国有企业一直是中国国家经济的主力军。这些机构的经营管理者比较容易被吸入到政府机构，目的是为了利用他们的管理才能，帮助地方经济的发展。到了21世纪，党对大型国有企业的管理仍然是进行人事控制。大型国企的企业负责人与地方政府负责人也可以进行交换。这实际上是那种制度的延续。
在没有特殊的权力交易下，两者之间并不会出现越轨的不正常关系。但是，一旦权力的分量变重，经济实体可以通过这种权力收获巨大的利益时，他们间的关系就会出现变化。经济实体会利用其金钱投入来拉拢政府领导，诱使领导为其进入某些高利润行业提供方便，从而获得其期望的租金。这样在两个组织之间就出现了非法的权钱交易，一方通过金钱寻租，另一方提供权力回报。权钱交易标志着两个组织间的关系发生了彻底的变化，从一种合法的工作协作关系转变为一个权力和金钱互换来实现不当利益的非法关系。经济实体中还有一种当下频频出现的现象：黑社会。近来很多方面的报道都反映了这一问题。地方黑社会势力霸占一方，非法牟取不当利益。地方政府为了政策执行的便利，不惜将公共权力下放到他们手中，帮助执行政策，这样双方也会形成一种新的实力同盟。由一两个部门和一帮流氓地痞组成的小分队横行乡村，管束农民，欺压农民。黑社会性质的流氓也在同政府的合作中，获取各种利益[55]。这种关系是非正式的，主要是组织核心人物违背组织原则出让组织职权与经济实体之间的私下的个体利益关系。通过这种个体关系，经济实体获取了本不应得到的政治职权的偏向，从而为其从事非法经济活动提供了保护。这是政府腐败的第一种情况。根据纪检监察机关查处的案件分析，成克杰、胡长清、慕绥新、马向东、李嘉廷、李纪周、潘广田、王怀忠、刘方仁等贪官的背后，都有一长串大款们的影子。从中纪委副书记岗位上退下来的刘丽英同志在一次谈话中指出，领导干部傍不法大款现象严重，是当前必须引起高度重视和警惕的腐败现象。
在单一体制国家中，国家权力主要集中在中央。中央为了维护国家总体利益，加强党和国家对地方的统一领导，制定出许多法律政策向全国推行，而代表中央执行行政权力的机构就是中央政府的各个职能部门。所以，很多国家权力实际上掌握在部门手中（毛泽东所说“立了一个部就要革命，要革命就要下命令”）。部门负责执行这些法律法规，成为国家权力的实际操纵者。为了达到这个目的，部门必须在地方建立垂直机构，通过这些亚组织来行使其国家职权。尤其是在一些重要的部门如行政监督部门、资源保护部门、国家安全部门、特殊专业部门等更是建立了人、财、物各项权力高度集中的垂直管理的体制，行使着统一的专门化的国家职权[56]。庞大国家高度集中的职权在地方则表现出其不同一般的重要性和特殊地位。其亚组织的权力是最大的诱饵，因此成为地方各种力量，尤其是经济实体关注的焦点和寻租的主要目标。地方政府希望侵蚀这一权力，获取更多的中央财政支持，为地方发展提供更多资金和优惠政策。经济实体也期望切入这种国家权力，利用这一权力来获取远远超过地方政府所能够提供的更多利益。在这种共同的爱好下，有时候地方政府会暗示、纵容经济实体对在地方的部门管理者进行引诱，吸引其加入利益同盟中来。
经济实体吸引部门权力的途径也和前面说的地方政府一样，主要将目标对准了部门中的核心人物，通过掌握重大权力的核心人物来获得权力的保护。经济实体对政府部门核心人物采取的手段和他们对待地方政府的手段基本上一样。他们主要通过提供金钱、提供美女服务、对政府领导家庭和子女给予特殊照顾（如出国旅游、出国留学等）、提供房子和车子等各种实物“礼品”来沟通和联络感情，引诱部门领导接受其贿赂。有学者将当代中国利益集团影响中国政策的途径归纳为以下几类，其中包括本书所论述的非正式同盟的各种途径：（1）贿赂即利用金钱、美色及其他有价物券“买通”相关决策者；（2）个人关系网络即利用家族血缘、同学情谊、老乡情结和其他社会关系等为纽带，直接接触相关决策者；（3）说服即采用书信、电话电报、递交研究报告乃至直接造访等方式，对相关决策者进行劝说；（4）求助于“精英人物”，即本集团中的党代表、人大代表、政协委员、政府成员或集团内有广泛社会影响力的成员；（5）通过主管部门及其领导；（6）借助媒体呼吁，通过舆论间接向政府施加压力；（7）利用既定的规则、惯例或者直接诉诸法律如决策听证会；（8）施压性集体行动，如在政府机关及主管部门门前聚集、静坐、请愿，集体上访，游行示威，非法举行集会游行，围堵和冲击党政机关、甚至打伤政府工作人员等；（9）参与或操纵选举[57]。很多干部就是在这些贿赂面前倒下了，在动摇之间接受了这些诱惑，因而跨进了犯罪的大门。一旦接受了经济实体的贿赂，领导人员就会被迫卷入这一非正式关系网中。
官员被迫卷入这一网络有三种方式：一种是被要挟，例如在金钱和美女方面的腐败问题被人家掌握，并用来要挟；第二种是碍于人情，人家送来的各种礼品和好处不好退还，在犹豫中接受了礼品，而后逐渐坦然接受其他礼物；第三种是被诱惑而主动投降，拜倒在金钱、美色和其他好处之下。被迫卷入之后就是给经济实体提供保护，其主要手段就是出让手中的权力，将公共权力的管理者替换为经济实体与小团体利益的保护者。在享受到各种好处之后，权力的后继操作就自然成为获取更多好处的推动器，卷入腐败同盟的官员会主动地索要更多的利益，完全成为自觉自动的权力腐败同盟军。当部门的核心人物被纳入非正式网络中，部门代表的国家权力赋予了经济实体远远超过地方权力所赋予的价值，同盟的凝聚力和辐射力量马上增强，于是，一个以整体政治权力和利益为代价来换取少数集团的经济利益的更加紧密、互相利用、生死攸关、牢固的非正式同盟在这三者之间确立起来了。
我们可以以厦门远华案件为例予以说明：厦门远华案件的责任人是一个典型的部门－地方－经济实体非正式同盟。这一同盟的构成者主要包括代表经济实体的远华公司的董事长赖昌兴、代表地方政府的原厦门市部分党政要员、代表中央管理部门的海关关长、安全厅厅长、福建省公安局副局长，乃至公安部副部长等。这三方共同构成了一个庞大的走私集团。赖昌兴的远华集团负责具体的走私。本来应该大力协助职能部门反走私的厦门市政府部分党政要员违背组织原则，出让其地方管理权，反过来给他们提供在厦门市的行政保护和各种便利条件。本来应该主要负责反走私工作的福建省公安局副局长、福建省公安厅厅长也违背其职责，出让其反走私权和国家安全保护权，为走私活动开绿灯，甚至提供保护。厦门市海关本来是应该负责对走私活动进行检查和控制的中央部门机关驻地方的机构，但是也违背其组织原则，不但不检查远华集团的进口贸易物品，反而出让其海关的检查权和走私稽查权，为其走私活动提供便利。这样地方政府和中央驻地方的部门亚组织的重要领导人物都纷纷出让其手中掌握的权力，换取远华集团提供的各种利益（包括在红楼奢靡的生活享受），这样一个互相交换、利益共存的建立在政府部门的重要人物与远华集团之间的非正式同盟就牢固确立了。这一集团一经确立就维持了很长的时间，直到1998年被彻底查处。这一批同盟参与者都得到了应有的惩罚，远华集团的老总也在多年亡命加拿大之后，于2011年遣返回国接受审判。
非正式同盟的发现与查处
非正式同盟的出现不是一朝一夕，而是在较长的时间内慢慢形成的。三方的力量要结合成为一个非正式同盟需要经过很长时间和很多机会才可以互相磨合、协调、统一，直到最终各方力量都被纳入这一网络，忠心地为同盟服务才告成形。那么，这一非正式同盟的非法行为为什么不能在刚刚起步的时候就被发现并查处，而要直到一定程度才被发现？对这一问题的回答必须考虑到非正式同盟的组织性质和当代中国行政体制的特征。
首先，非正式同盟具有高度的隐蔽性，外部环境一般不易觉察。非正式同盟内的关系主要是通过不同角色之间在同盟内部进行权力和金钱的交易，这种交易行为一般选择的地点也是非常隐蔽的，只有极为核心的小圈子中的人员才有资格参加。有的根本就没有其他参加者，就是经济实体和政府组织核心人物本人，这种关系只有双方知道，很多交易就是在这种高度隐蔽性的方式中进行的。所以这种同盟关系一般难以发现。
其次，代表中央权力的部门的权力角色转向，从法律的监督执行者变成法律的违反者，因而提供了有效的内部保护。部门是法律的执行者，理论上是中央权力的忠实操作者，当然也是忠实执行权力的保护者。但是权力的诱惑却容易使执行者凌驾于法律之上，法律反而成为执行者的奴仆，不是监督市场经济秩序，而是为经济实体及其同盟者提供服务。这样，中央对地方和市场的监督触角完全被非正式同盟收买与控制，中央因此不能够掌握地方的情况，更不用说对同盟进行有效的查处了。
第三，地方政府在核心人物的影响下对非正式同盟予以粉饰与保护，破坏了国家法律在地方的有效执行。地方政府理论上是中央政策的执行机构，也要向中央政府负责。但是，在非正式同盟的影响下，它不仅不能促进和监督国家法律的有效执行，反而违反中央的政策法律，为非正式同盟提供保护，谋取更多的非法利益。在这种情况下，地方又为同盟提供了一层保护，使得它更难以被中央政府发现。即使有所发现，地方政府也会千方百计地阻拦、拖延、转移视线，来躲避法律的制裁。
第四，监督真空造成同盟被发现的概率减小。统一化行政体制中的中央高层监督部门因为距离遥远，信息不通，不易发现这种同盟。前面分析了中央纪律检查委员会的组织体制，它的特点决定了它难以对地方政府发挥特别有效的监控。另外，地方的平行监督部门因为在组织人事、资源配置等方面受到地方政府的控制，所以其监督也很无力。这两个方面的监督不力造成了对同盟的监督真空，所以没有形成一种良性监督机制。
那么，非正式同盟又是通过什么途径被揭露出来呢？前面所分析的各种制度化渠道效果不明显，那只有通过非制度化渠道才可以发现其问题了。所以，一般被埋藏了很久的非正式同盟的问题最终被发现的导火线往往是以下几类：（1）内部分裂；（2）群众举报；（3）媒体报道；（4）高层警觉。内部分裂是比较常见的途径，由于利益同盟中也存在利益冲突问题，利益分配不均会引起个别成员的怨恨，这种怨恨日积月累达到一定程度就可能爆发，最终以向外揭发以求同归于尽的方式暴露出来，这方面的典型案例是厦门远华案件。据报道，厦门远华案件最先被揭发是内部一个重要的副总经理级别的人物给中央高层写了一封非常具体详细的揭发信而爆发的。群众举报是另一种比较常见的方式。很多群众对腐败行为非常痛恨，就对其进行举报，举报常常成为中央发现和查处地方腐败问题的重要线索。但是这一方式阻力很大，因为地方政府可以想办法来阻拦和破坏举报人的行为，使得举报达不到目的。面对这种拦阻和破坏，有的人选择了退让，而有的坚强的人则选择了对抗，不检举成功不罢休，最终获得成功。这方面的典型案例是河北省郭光允对省委书记程维高的检举揭发，郭光允突破了程维高层层阻拦，层层破坏，耗费了大量的精力和时间，忍受了沉重的折磨和打击，终于揭发成功，成为反腐战线上的英雄人物。媒体报道也是一种常见的方式，媒体的监督功能越来越强大，很多地方腐败案件都是媒体最先揭露，并得到有效处理。在这方面中央电视台的“焦点访谈”栏目威力很大，成为中国媒体监督的楷模，为中国反腐工作作出了很大的贡献。高层警觉也是一种方式，中央高层尽管有自己的检查组织体系，但是还有其他方式来监督地方政府和市场的行为，比如新华社的内参，领导的访问，政府内部的报告，等等。这些方式可以引起中央高层的注意，保持中央对地方的警觉和控制。
不过，即使非正式同盟被中央发现以后，要处理这一同盟还是存在很大的困难。中央要查处这些非正式同盟的腐败问题，主要有两种途径：一种是制度化途径，另一种是非制度化途径。制度化途径就是指通过中央和地方既有的检查机构来查处其问题，中央检查机构必须和地方的检查机构合作才可以执行其功能。但是正如前面所述，地方的机构早已被同化，其核心人物早已是非正式同盟的参与者。部门的执法功能也因为非正式同盟的侵蚀而丧失，结果，这种常规的监控方式失去了其理论上的效果。中央要通过这些机构来查处根深蒂固的非正式同盟问题非常困难。中央在部门和地方两方面配置的相关权力早已被同盟吸收，发挥不了其效能，所以制度化方法不能完成这一艰巨的任务。面对这一情况，中央只好利用非制度化途径。所谓非制度化途径就是指在制度途径之外另外建立一套机制对同盟问题实行专门的查办。因为是中央直接管辖，所以其权威非常高。这一机制正是利用最高权威来执行其查办权力。面对特别艰难的问题，中央甚至要运用极端手段，比如暴力武器。这样才可以保证检查部门在地方的安全和工作的顺利开展。厦门远华案件的查办中就调动了武警部队，利用武警部队来保护中央纪委特别小组的安全，防止其他人员对案件查办工作的干扰。应该说这种手段对厦门远华案件的迅速查办是有很大意义的。非制度途径的运用说明了中央政府面对地方同盟的困窘，如果多几个这样的同盟，中央要对其实行查办就非常困难了。所以非制度化途径只可以在特殊时候运用，关键还是要发挥既有体制的功效，以此来保证体制的廉洁和效能。
非正式同盟的影响
通过以上的分析我们可以发现，部门－地方－经济实体非正式同盟对国家法律提出了严峻的挑战。国家法律的完整性体现在一个国家是否可以从上到下严格地执行法律，法律的威严在全国都树立起来，没有任何组织和个人可以对抗和违背之。反之，如果这个法律尽管形成文字，得到公布，但是在有些地方并不能得到有效的执行，那么，这个法律的威严就受到了挑战。
部门－地方－经济实体非正式同盟就是这样一种组织，对国家法律进行破坏，利用各种权力和其他手段规避法律的执行，造成法律在地方并不能产生应有的效力。在这种情况下，国家最高权威实际上被这一非正式同盟削弱和扭曲了。非正式同盟对国家法律的挑战主要是汲取正式组织以及环境中的资源来为本同盟服务，造成正式组织权威丧失。非正式同盟中的地方和部门参与者都是掌握了国家权力的重要官员，他们的行为直接决定了权力的合法性。由于加入了这一同盟，所以必须从组织中汲取其法律资源，帮助经济实体谋取更大的利益。非正式同盟汲取正式组织资源的方式是隐秘的，正式组织的核心人物将组织权力和组织资源个人独占，然后通过不公开、不合法的方式转移到经济实体手中。有的经济实体是和这些人关系特别亲密的人、甚至直系亲属所创办的。很多腐败案件中都有这一特征，亲属利用其职权来非法谋取不当利益，正是所谓的“顶戴经济”。
父亲的“顶戴”竟成了子女谋取私利的工具，原本应为老百姓服务的权力被演绎成一些贪官子女发家致富的“顶戴经济学”，在顶戴经济学中，顶戴所具有的巨大的无形资产使一部分市场倒向了现代衙内们的一边[58]。
在这种非正式同盟的贪婪汲取下，大量的国家资源就流失于同盟之手。如果这种同盟增多，国家没有迅速有效的法律措施来查处和禁止，那么国家资源流通的秩序就会遭到严重破坏，对国家整体建设和发展将会贻害无穷[59]。例如，程维高案件中，他的儿子程慕阳涉嫌犯罪，其事实认定是帮助程维高秘书李真（已判死刑）转移赃款和勾结他人共同贪污国家资产535万元。部分查实的程慕阳转移到境外的资产约计1 600多万元人民币，转移到境外的赃款约计70多万美元、130多万港元。2000年9月4日，程慕阳离港外逃去加拿大，一直未被抓捕归案。
非正式同盟对正式组织资源的汲取导致了对权力的扭曲运用，将公共权力和国家权威用来为私人利益服务。正式组织的公共权力为个别私人组织服务，违背其公共责任就表明了正式组织的目标出现了替换。国家和组织目标替换为非正式同盟的目标。国家权力机构在一定意义上成为非正式同盟的权力机构。这是对整体体制的严重损害。国家部门本来是作为中央最高权威在地方的派出机构，负责对地方专门事务的监督和管理权力。但是部门在其核心人物的目标替换下，也转化为经济实体的同盟，其正式目标完全朝向相反的方向改变，从中央权威的执行机构变为中央权威的出卖和对抗机构。这种情形导致中央权威在地方专门职能方面的彻底丧失。国家统一调控失去控制，国家专门职能方面的权威被无情地削弱和化解了。
综上所述，非正式同盟在一体化体制的漏洞中出现，导致非正式同盟取代正式组织，中央权威被吞噬，地方责任也被削弱，国家正式组织的权力成为非正式同盟的权力。其后果是极其严重的，它不但威胁了国家专门职能的发挥，地方社会的稳定，也影响了整体国家的安全和未来发展。如果不从制度上对这一现象进行处理，国家战略的实施将会遇到严重的阻力。那么如何对这一现象以及前面已经论述过的几种特殊情况进行处理呢？后面将结合总体体制问题进行尝试性探讨，并以此作为本书的结语。
【注释】
[1]周恩来：《周恩来选集》（下卷），人民出版社1984年版，第270页。
[2]周其仁：《中国农村改革：国家与土地所有权关系的变化》，《中国社会科学季刊（香港）》1995年第6期。
[3]荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转换——县乡两级政治体制改革》，中央编译局出版社1998年版。
[4]徐家良：《市场经济功能与地方政府管制的限度——以郑州“馒头风波”为例》，《北京行政学院学报》2002年第4期。
[5]张静：《法团主义及其与多元主义的主要分歧》，中国社会科学出版社1998年版，第97页。
[6]杨继绳：《邓小平时代》，中央编译出版社1998年版，第535页。
[7]朱地、姚鸿：《对浦东开发思想历程的认识：访赵启正同志》，《百年潮》2002年第4期。
[8]〔美〕鲍大可：《中国西部四十年》，孙英春等译，东方出版社1998年版。
[9]杨继绳：《邓小平时代》，中央编译出版社1998年版，第431页。
[10]李慎明主编：《中国特色社会主义年鉴》，中国法制出版社2002年版，第52—57页。
[11]ShiPing Zheng，Party vs State in Post－1949China：the Institutional Dilemma，Cambridge University Press，2000，p．96．
[12]毛寿龙、李梅、陈幽泓：《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社1998年版。
[13]〔美〕赫伯特·A·西蒙：《今日世界中的公共管理：组织与市场》，杨雪冬译，《经济与社会体制比较》2001年第5期。
[14]王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版，第102—104页。
[15]郭定平：《政党与政府》，浙江人民出版社1998年版，第189页。
[16]罗平汉：《大锅饭：“乌托邦”记忆》，广西人民出版社2002年版，第31页。
[17]任晓：《中国行政改革》，浙江人民出版社1998年版，第317页。
[18]这14个城市是：天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海。
[19]温素威：《开发区“生死关键”在今年》，《市场报》2004年2月10日，转引自人民网，http：／／www．people．com．cn／GB／paper53／11075／1002798．html。
[20]姜防震：《开发区真要这么多吗？》，国际在线网，http：／／online．cri．com．cn／／1908／2003－9－22／115。
[21]杨继绳：《邓小平时代》，中央编译出版社1998年版，第536页。
[22]任晓：《中国行政改革》，浙江人民出版社1998年版，第317—319页。
[23]叶伟强、刘安田：《开发区的乱与治》，《财经》，转引自新浪网，http：／／finance．sina．com．cn／g／20030827／0739421339．shtml，2003年8月27日。
[24]邹建锋：《开发区热：政府间的利益之争》，《中国经济时报》2004年3月9日。
[25]任波：《在“新圈地运动”的背后——求解开发区热之谜》，《财经》，转引自中国网，http：／／www．china．com．cn／chinese／2003／Aug／393677．htm，2003年8月28日。
[26]陈昌智：《“开发区热”早该降温了》，新浪网，http：／／news．sina．com．cn／c／2004－03－12／10103015796．shtml，2004年3月12日；邹建锋：《开发区热：政府间的利益之争》，《中国经济时报》2004年3月9日。
[27]叶伟强、刘安田：《开发区的乱与治》，《财经》，转引自新浪网，http：／／finance．sina．com．cn／g／20030827／0739421339．shtml，2003年8月27日。
[28]五个文件分别：2003年2月，国土资源部下发的《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》；7月18日和30日，国务院先后下发的《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知》和《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》；11月3日，国务院再次下发的《国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》；12月30日，国家发改委、国土资源部等四部委联合下发的一份标注为“特急”的《清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限》。
[29]Mintzberg and McHugh，“Strategy Formation in an Adhocracy”，Administrative Science Quarterly，Vol．30，1985，转引自〔美〕理查德·斯格特：《组织理论》，黄洋等译，华夏出版社2002年版，第286页。
[30]转引自〔美〕理查德·斯格特：《组织理论》，黄洋等译，华夏出版社2002年版，第286页。
[31]同上。
[32]〔美〕黑尔里格尔、斯洛克姆、伍德曼：《组织行为学》，岳进等译，中国社会科学出版社2001年版。
[33]参见中国政府官网对中央行政制度的介绍，http：／／www．china．com．cn／chzhengzhi／zhengzhi5．htm。
[34]刘水玉、张周来：《广西大化县撤销百余领导小组取得良效赢得好评》，新华网，http：／／www．xinhuanet．com，11月2日；另参见陈祥胜：《湛江市首批撤销170个市直临时机构》，《解放日报》2001年7月16日。
[35]游正林：《内部分化与流动：一家国有企业的二十年》，社会科学文献出版社2000年版，第20—22页。
[36]参见《国务院关于议事协调机构和临时机构设置的通知》（国发〔2003〕10号），《国务院公报》2003年4月30日第12期。
[37]刘水玉、张周来：《形式主义要不得》，新华网，http：／／www．ha．xinhuanet．com／add／wyzt／2003－11／03／content＿1136552．htm，2003年11月4日。
[38]梁鹏：《郑州“馒头风波”的背后》，《经济参考报》（北京）2001年3月22日。
[39]参见《漳州市人民政府及市政府办公室关于几个临时机构成立和调整的通知》，漳州人民政府网，http：／／www．zhangzhou．gov．cn／cms／html／zzszf／2007－04－12／4953．html，2007年4月12日。
[40]〔美〕麦克尔·巴泽雷：《突破官僚制》，孔宪遂、王磊、刘忠慧译，中国人民大学出版社2002年版。
[41]〔美〕戴维·奥斯本、彼得·普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，谭功荣译，中国人民大学出版社2002年版。
[42]刘水玉、张周来：《形式主义要不得》，新华网，http：／／www．ha．xinhuanet．com／add／wyzt／2003－11／03／content＿1136552．htm，2003年11月4日。
[43]新闻介绍：鉴于人事变动和工作需要，深圳市委决定，深圳市代市长L兼任市委原副书记、原市长Y在市委议事协调机构和临时机构兼任的有关职务。此次由L兼任的职务为37个。参见朱启禧：《“领导小组”有必要设那么多吗》，《中国青年报》2003年9月12日。
[44]李长虹：《不要给临时机构“超级权力”》，人民网，http：／／www．people．com．cn／GB／guandian／26／20010411／438899．html，2001年4月11日。
[45]〔美〕戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府》，周敦仁译，上海译文出版社出版2006年版，第26页。
[46]参见《青岛市人民政府办公厅关于撤销部分市政府临时机构和议事协调机构的通知》（二○○三年一月十三日，青政办发〔2003〕6号），青岛政务网，http：／／www．qingdao．gov．cn／n172／n68422／n68424／n68750／115397．html，2003年2月15日。
[47]刘立新：《反腐败，八十余载不言休——我党反腐败历史回眸与展望》，《民主与法制》2002年第7期。
[48]刘彦昌：《防止官僚性既得利益集团的形成》，载沙勇忠编：《复兴之路：中国政治年报2002版》，兰州大学出版社2003年版，第121页。
[49]转引自贾湛、彭剑锋主编：《行政管理学大辞典》，中国社会科学出版社1989年版，第679页。
[50]〔美〕菲利浦·塞尔兹尼克：《社会学与社会组织》，何维淩等译，浙江人民出版社1986年版，“组织理论基础”部分。
[51]金燕：《透视腐败集团》，《中国青年》2000年第21期。
[52]胡鞍钢、过勇：《防止腐败需找准结合点》，载沙勇忠编：《复兴之路：中国政治年报2002版》，兰州大学出版社2003年版，第291页。
[53]程浩、黄卫平、汪永成：《中国社会利益集团研究》，《战略与管理》2003年第4期。
[54]〔美〕彼得·德鲁克：《社会的管理》，徐大建译，上海财经大学出版社2003年版，第80页。
[55]李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社2002年版，第241页。
[56]王劲松：《中华人民共和国政府和政治》，中共中央党校出版社1995年版，第288页。
[57]程浩、黄卫平、汪永成：《中国社会利益集团研究》，《战略与管理》2003年第4期。
[58]王军、李建：《现代衙内弄潮“顶戴经济”》，《半月谈》2004年第1期。
[59]张洪河、罗绮：《程维高是如何为其子程慕阳谋利的》，《半月谈》2003年第11期。