统一化行政中的行政热
前面从总体方面论述了统一化行政的表现特征，下面本书将从特殊性方面继续论述统一化行政的行为表现。统一化行政和联邦分权国家的行政不同的地方在于：后者是以地方自治为基础，地方享有高度自主权，地方行政事务主要在地方政府的管理下展开；而前者是以国家总体为基础，地方在中央高度集权下享有一定的自主权，但是必须接受中央权威的领导，必须执行中央政府的决策，服从整体利益的要求，所以中央对地方事务享有极高的影响权。下面我们先分析一下“统一化行政中的行政热”现象。
行政热的起源
行政热是指一体化国家的亚组织在行政活动中为了满足中央政府的政策要求展开竞争、攀比而在全国出现的一种热潮。行政热具有高度的相似性，各个地方在行政活动中互相比照、竞争，学习其他地方的方法，目的是为了超过其他地方，在地方政府的管理绩效排名中争取更加靠前的位置。在当代中国行政史中，行政热此起彼伏，不断产生各种各样的热潮，甚至可以说，正是这些行政热在一波一波地推动中国公共行政的发展。历史上出现过的比较有影响的行政热有改革开放初期的经商热、20世纪90年代的三产热、房地产热、招商引资热，一直延续到开发区和圈地热等。
行政热的起源和现有的行政体制密切相关。正是这一体制决定了不同行政组织的地位和角色，预设了其行政行为的选择范围。地方政府在这一体制中基本上是一个被决定的角色，并没有足够多的自主性。它们只能在宏观体制下，寻求适合自己的方式来谋求更多的地方利益和组织发展。具体来说，行政热的根源有以下几个。
（1）落后社会基础上建立的新兴国家制定了赶超型的国家战略。赶超战略是一种落后国家在面临全球世界的外部压力时制订的国家发展的战略计划。这一计划是以先进国家为目标，并以超过这些国家为目的的国家经济社会发展纲要。
（2）执政党运用政治动员的行政方式将特殊政策推行下去，这种战斗动员方式的行政通过大众舆论、宣传教育、群众运动等方式在全国推广，大力促进政策的执行，很容易造成经济扩张，成为影响经济波动的“政治动员冲击”[14]。这种冲击因此导致各个地方行政热的出现[15]。
（3）一体化的政府官僚体系中的地方政府依附于中央政府，必须不折不扣地执行中央政府的统一指令，完成中央政府下达的任务，并按照全国一体化的方式来执行行政决策。
（4）地方政府享有自己独特的权力和利益，它们必须为地方利益谋求更多的中央支持，这样才可以在地方行政中获取更多的政治资源。它们在政治的罅隙中利用政策变通和讨价还价的手段来谋求更大的发展空间，实现中央政府规定的任务。
（5）作为地方政府重要组成部分的负责官员为了个人的政治前途，必然会自觉地追求突出的政治成绩。这种成绩必须可以超过其他地方和可以引起中央重视。而要达到这种成绩常常要比其他地方做得更好才行。
（6）各个地方的地位和角色都非常相似，为了能够超越其他地方，它们互相学习、模仿，以求赶超，这样就导致具有极大相似性的行政模式被反复复制，大家都争相在某一个领域和行业展开竞争，从而在全国范围内引起行政热的出现。
另外，行政热也和中央的政策导向相关。中央在某一个时期规定的政策，可能会对某一时期的行政工作产生导向作用，引导全国的地方政府都在这一方面加大力度，完成中央政府的任务。如果这种政策和地方可以利用的资源（比如土地）密切相关，那么，围绕这一资源的行政行为就会产生一种大范围的相似性的行政热潮。可以说，围绕土地资源的行政热改革开放后一直没有中断过。
行政热大多和经济领域相关，这主要是因为当前中国的主要任务是经济建设。中央政府制定的经济发展目标必须通过各个地方的努力才可以实现。所以，中央政府会给地方政府强大的压力要求地方如实完成经济发展指标。而地方在经济发展指标的压力下，只有拼命地开拓渠道、寻找经济增长点，才可以较好地完成这一任务。比较典型的几种行政热潮都和经济工作相关，如经商热、房地产热、招商引资热等。这些热潮反映了落后国家急于现代化、在各个地方纷纷寻求发展点的激进行政的特征。
行政热的表现
前面所述的多种原因是行政热产生的动力。行政热出现于统一化行政中就是这多重力量相互推动的产物。行政热并不是偶然的、一时的，可以说从新中国建立以来，就一直存在不同形式的行政热，行政热推动着当代中国行政事业的进展。改革开放前，毛泽东时代的行政热更加明显。激进主义的情绪影响着当时的政治行为，各种重大的决策都希望能够通过全国一体化的行政迅捷、有效地推行下去。那个时代的管理体系内部基本上是高度一致的，中央利用科层体系内部的文件传达、报纸媒体的大规模宣传等渠道将中央政策及时地传播下去，使得这些政策在最短的时间内向全国传达，让几乎所有的相关人都了解，然后在这个基础上很快地掀起执行的高潮。人民公社的建立是一个最典型的例子。1958年8月29日，北戴河会议通过了《中国共产党中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，决定在全国农村普遍建立人民公社。之后，全国各地迅速掀起了办公社的高潮。至9月底，全国农村除西藏、台湾外，基本上实现了人民公社化，全国共建立人民公社23 384个，入社农民占全国总农户的90．4%。10月底，这个数字达到了99．1%。当时有一句名言是“人民公社要组织军事化、行动战斗化、生活集体化”，这句话有力地说明了当时政策执行中的一体化高潮[16]。前改革时代的行政热具有更加浓重的政治色彩，意识形态的价值性和政治的正确性主导了行政行为，行政必须服从政治的重大使命，所以不同的行政热都表现出强烈的政治价值色彩，它们和当时轰轰烈烈的政治运动基本上是联系在一起，有的甚至是紧密不分的。
而后改革时代不完全是这样。后改革时代逐渐从政治泛滥中走出来，行政行为逐渐走上注重现实需要的道路，更加注重经济利益的满足。后改革时代的行政热不同于前一时期，其主要内容表现在经济生活方面。各个地方主要是在不同时期经济工作中出现各种行政热潮。改革开放以后，国家开始走上“以经济建设为中心”的战略发展道路。农业逐步建立了以家庭联产承包责任制为基础的发展模式，工业开始向企业自主管理转变，商业开始逐步允许私营经济进入。这个大的历史背景为其后的经济改革奠定了基础，后来的各种行政热都是以这一基础为出发点，并形成影响全国的浪潮。改革开放初期的经商热是最先出现的，这一热潮在中央经济战略制定的基础上产生，各个地方都纷纷走上了大力发展工商业、提高地方经济实力的道路。这一时期是当代中国经济模型的形成时期，可以说大的经济架构都在这一时期确立了。
这一浪潮一直在延续，在经历20世纪80年代末期的低潮后很快就恢复了。1992年邓小平“南巡”发表视察南方讲话以后，中国共产党中央、国务院作出关于加快第三产业发展的决定。制定这一政策主要是考虑，第三产业的开办一方面可以将富余人员分配到这些组织中去，解决单位机构膨胀的问题；另一方面可以增加单位的收入，改善单位员工的工作生活条件。中央下达了政策相当于下放了决策权力，结果从中央到地方各级政府机关申请兴办公司，大力开办第三产业。据国家工商行政管理局统计，1992年底全国已有各类公司48．67万个，其中1992年一年新增注册公司达22万多个，增长88%，注册资金也比上年增长75%。往日平静的各级政府机关和群众团体躁动起来，新增的公司当中，相当一部分就是这些部门、机关兴办的。其中，各级政府的经济主管部门一马当先，众多的非经济部门，包括文教卫、公检法、工青妇、党委系统、军队、民主党派、学会、协会、基金会等也不甘落后[17]。这样，一场全国范围的三产热就这样蓬勃发展起来，这是继1985年、1988年之后又一次规模更大、范围更广的商潮。
这一次三产热非常典型地表现了行政热的特征。首先，行政热具有高度的全国相似性。这一次三产热可以说遍布整个中国，几乎所有地方政府部门都投入到三产开发中，在全国范围内形成了一股商业热潮。政策在中央统一主导下在全国范围内大力推广，很多政策采用全国一刀切方式。各个地方按照文件规定，认真地执行，就推动了一个宏大的行政模式产生。其次，部门和地方政府由于可以从中获取更多的好处，所以非常积极地配合这一行动，政策在非常短的时间内就得到有效的执行，收到了非常好的绩效。第三，不同地方互相学习模仿、竞相攀比。在执行中央统一政策的过程中，并不是一种执行的方式，地方有很大的主动性和创造性空间。一旦发现有更好的方法，地方政府纷纷互相学习模仿，互相竞争，从而达到最佳完成政策的目的。第四，行政热中地方公民的参与性常常受到政府的控制。行政热是一种从上到下的行政行为，是在中央政府权威的推动下出现的政策执行模型。这一种模型中没有加入更多的公民参与变量。公民基本上是一个被动的受众。第五，行政热的主动权掌握在中央手中，中央决策直接影响着行政热的寿命。三产热中，面对地方涌现的各种问题，中央在一年内就马上制定了新的政策将党政机构与它们所办的第三产业分开，以反对其中出现的不正之风。结果这一热潮就逐渐退却了。
前几年比较典型的是建开发区热和圈地热。开发区的发展大致有三个阶段，第一个阶段是20世纪80年代中期。1984年邓小平同志视察广东、福建、上海等地后，提出了进一步加快改革开放的指导思想。5月，中国共产党中央、国务院决定进一步开放14个沿海城市[18]。同年底，国务院在14个沿海开放城市批准成立了14个经济技术开发区。1992年至1994年间，开发区的发展进入了第一次高潮阶段。这一时期中央共批准设立了18个国家级经济技术开发区。但是，在中央建立开发区的同时，地方也在大规模地划出大块地盘、设立开发区，很快就形成了一次开发区热。面对这一轮开发区热，中央很早就注意到其中的问题，从1993年开始就进行整顿。但是整顿的效果并不明显，开发区一直在悄悄地增长。到2000年，西部大开发战略实施，国务院将中西部14个中心城市已经运行的省级开发区，提升为国家级经济技术开发区。这一决策推动了中西部乃至东部和南部等地区的开发区热潮。这是又一轮热潮。截至2003年底，我国共有30多种、6 015个各类开发区，规划面积3．6万多平方公里，超过了现有城市建设用地总量[19]。
通过开发区的发展可以看出，中央政府是开发区的最先倡导者和建立者，第一批开发区就是中央政府面对经济改革的要求建立的。但是中央政府在倡导开发区战略的时候，也将一部分权力下放给地方。地方于是就成为开发区热的推动者。各个地方为了发展经济、扩大影响、追求政绩，纷纷设立开发区。这主要是因为：一是一些地方领导在经济发展指导思想上存在偏差；二是国际资本大量流入，许多地方都想在招商引资中多分一杯羹；三是经济发展的宏观调控缺乏力度，总量控制手段不足；四是政绩考核制度的不科学、不完善；五是现行财税体制为各地领导大搞开发区提供了经济利益驱动力[20]。有的地方在权限不够的情况下，突破中央政策的规定，利用各种变通手段变相地设立开发区，来实现其政治目的。
行政热的体制分析及其结果
正如前所述，行政热的根源来自现有的行政体制。体制赋予了行政一体化和经常性的热潮起伏的特征。而体制根源中最重要的两个变量就是代表最高权威的中央和负责执行政策的地方。正是这两个变量的相互促动，推动了行政热的不间断出现。
行政热的原点并不是一种热潮，而是某一项政策。中央制定了某一政策希望解决特定的社会问题，促进社会的快速发展。和前改革时代不同，在主观意愿上，中央的政策并不希望出现某种热潮，尤其是某种难以控制的热潮。因为这种现象对中央的总体控制能力和权威是一种挑战和威胁，并且这种政治动员式的政策行动在历史中被证明弊大于利，很容易形成难以消除的后遗症。所以，中央希望在稳定的控制中，稳妥地、渐进地、有效地将政策执行下去[21]。在制定发展三产的决定中，中央希望通过发展第三产业来消化掉政府机构改革中分流出来的人员，并促进经济的快速进步。同样建立经济技术开发区也是中央的一种战略选择，希望通过建立新区给予一定的优惠政策、建设更优良的基础设施、确立高效率的体制来吸引更多的外资，促进国内经济的发展。其实这一直是中央在改革开放时代一项重大的基本政策。从深圳等四大特区到相继设立的其他开放区以及后来扩展到内地更多地方的经济开发区都是改革开放政策的不断发展和延续。可以说，中央是这一重大政策坚定有力的发起者。
但是，任何中央的决策最终都要通过地方来执行。政策的效果取决于地方执行的力度和技术，地方的执行是中央国家政策效果的最终实现者。这一政策逻辑决定了地方政府事实上的自主性，地方政府在执行政策的过程中掌握了怎么样执行政策和执行到什么程度的自由裁断权。地方执行政策一般有两种情况，一种是在执行难度比较大的时候，利用各种变通方式来实现政策目标；另一种是利用政策的权力，加大政策的执行，获取更多的地方利益。第二种情况就是行政热出现的原因。在三产热中，地方政府实际上扩大了中央赋予的执行权，利用中央政府监控的漏洞，自行转变政策执行的方式和范围，将政策更多地偏向地方乃至地方团体。这样，三产热就将发展三产的中央政策转变为地方兴办三产、建立公司为地方谋取更多利益的狭隘的行政现象。它也导致了一些不良的后果，最典型的就是政企不分和“官商”的出现。官商现象带来了腐败和官僚主义等问题。
（1）实体与党政机构没有脱钩，形成合法的“官倒”；
（3）弄虚作假，机关出证明办公司，然后交给私人经营等；
（4）国有资产流失，政府机关盲目设立公司、盲目投资，造成国有资产流失；
（5）利用官商关系，将企业经营不良的损失向国家转嫁；
（6）垄断经营，利用行政手段谋取不合法利益[22]。
针对这些问题，中央政府不得不对发展三产政策进行明确的限定和控制。前期所制定的政策并没有明确细致的规范，存在一些可以被地方政府发挥的漏洞，所以继续将这一政策进行细化和严密化对控制三产热就非常必要了。1992年6月，中国共产党中央办公厅、国务院办公厅发出《关于党政机关兴办经济实体和党政机关干部从事经营活动问题的通知》。1993年6月，又发出《关于机构改革人员分流中几个问题的通知》。同年10月，国家经贸委就党政机关与所办经济实体脱钩的若干问题，作出《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》，进一步具体化。连续出台的三套规定迅速将地方三产热的政策漏洞补上，并制定了更加严格的规范以改变全国上下党政机关建立经济实体、影响市场经济秩序的状况。
开发区初创时期，第一批国家级开发区的设立带有鲜明的中央主导型特点，地方相当被动，基本上是中央事先确定下来，然后开发区开始启动，起步开发一般大大落后于批准设立时间[23]。但是在后期，地方政府加入到开发区的建设中，逐渐兴起了开发区热。经济转轨时期，中国各地政府掌握了更大的决策执行权，因此处于权力的独特地位，具有很强的资源配置能力。正是因为它们在首批开发区成功运作的鼓舞下，纷纷举办开发区和工业小区。随后，中国出现了国家级、省级、市县级等各级开发区。
那么，地方政府为什么热衷于建立开发区呢？有学者总结了几个原因，这些原因可以说是开发区热的地方动力[24]：（1）城市政府通过“经营土地”，征占农用地，将其稍加开发之后出让，可以很直接地获得巨大的收益，还可获得美好的“形象”；（2）乡、镇、村在农地被征用后也能得到征地补偿等有关费用，通常也是积极的；（3）用地者有偿取得被圈占的土地使用权往往要比取得城镇存量建设用地的代价小，一些科教单位在科教兴国的名义下，可以廉价圈占，因此积极性也很高；（4）地方各级土地行政主管部门在统一征地中也能获得征地管理费等利益。开发区可以给地方各级政府以及部门带来利益是开发区热的直接动力，为了获取更多的利益，经营土地资源，尤其是城市郊区的土地资源是它们最有效也是最便捷的方法。有的地方甚至将这一方式当作地方非常重要的财政增收渠道。它们通过低价征用、高价出让来增加收入，所以被称作“第二财政”[25]。
地方政府建开发区的热潮引起了比较严重的社会问题。这些问题主要是地方政府在关注地方以及小团体利益的时候客观上是以牺牲整体利益和社会利益为代价的。具体主要表现在资源、生态环境、制度建设、政府信誉和社会文明诸方面，具体说来有以下几种情况[26]：（1）耕地流失，粮食安全受到威胁，生态环境、文化景观遭到破坏；（2）农民权益受到侵害，造成部分农民失地又失业；（3）妨碍市场经济秩序建设，造成恶性竞争，影响了可持续发展；（4）助长低水平重复建设，妨碍产业结构升级；（5）增加地方财政风险，滋生许多土地腐败；（6）房地产开发出现过热苗头，带来金融风险；（7）许多开发区“封闭管理”，形成“政策特区”、“执法盲点”；（8）扰乱土地和城市规划的实施。在很多地方，开发区的滥建所造成的社会经济损失已经远远超过了它预定的收益。由于资金不能到位，基础建设不能及时完工，招商引资的效果不高，结果很多开发区都成了一片片荒地。这种社会经济生态影响是非常严重的。
针对地方政府大量建立开发区所带来的问题，中央政府很早就开始对其进行处理和控制，1992年中国共产党中央发布文件对开发区热进行清理和调控。1993年是开发区清理整顿年，在清理整顿过程中，省级以下，特别是市县级以下新建开发区的数量被大大压缩。但是一边是开发区的清理和控制，另一方面又是开发区的不断建立。但恰恰是该年4月，七个国家级经济技术开发区被批准设立；5月，又有三个国家级开发区批准设立；另外一些成片土地开发项目的推进，也得到了实质性的进展。所以，该年可以说又是开发区设立年，而且设立的开发区的级别相对较高[27]。1997年，开发区又进入一个治理整顿的时期，这一时期开发区的设立逐渐得到了一定的规范，相关制度也明确化和法制化。进入21世纪，随着开发区热进入一个更高的热潮，中央也逐渐加大了调整的力度。2003年2月到12月，连续下发五个专门文件，历史上少有地对这一问题进行了严厉和紧迫的处理[28]。特别是2003年底国家发改委、国土资源部、建设部、商务部四部委以“特急”件致函各省、自治区、直辖市政府，印发了《清理整顿各类开发区的具体标准和政策界限》，将这一轮治理推向了高潮。这一文件对开发区的政策界限规定得特别具体，规定：除国务院和省级政府批准（或同意）设立的各类开发区以外，其他所有的各类开发区都视为违规设立；无论是否经过合法批准，所有的各类开发区，皆在整顿之列，都必须按照“撤销、核减、整合”的要求统一进行整改。这一轮整改收获很大，有力地控制了地方盲目建设开发区的势头，中央的强力对地方的自主发展起到了很大的威慑作用。2003年的五个文件体现了我国政府执行“世界最严”保护制度的决心。在一年的治理整顿中，全国共查处土地违法案件16．8万件，有738人被给予党纪政纪处分，134人被判刑，市场化供地由2002年的15%提高到2003年的33%。至2003年底，国土资源部宣布全国已撤销各类开发区2426个，整合294个，基本刹住了开发区“圈地”之风。但是正像历次整顿一样，地方的抗力仍然顽固地存在，地方不会完全按照中央的政策规定来执行，它们必定会对中央政策进行变通，以此来获取更多地方利益。
以上所分析的种种行政热中，中央是热潮的根源，地方启动某种行政热潮总是在中央政策的推动下，中央政策执行的刚性和强大压力迫使地方选择各种途径来完成任务。但是地方推动行政热的动力还有一个重要的因素就是地方的自主性发挥。在统一化行政中，地方自主性摇摆于合法与非法之间。一方面中央需要地方的创新来推动改革事业的进步，所以地方自主性享有合法性；另一方面，地方的创新又容易越出中央的政策轨道，迫使中央对其进行平衡和调控，这时地方自主性又变成不合规范。这一困境决定了中央与地方的张力关系的波动，而正是这种波动的力量共同导致了各种行政热现象的产生。