第一课 环境保护法
一、概述
(一)环境保护法的概念和特点
环境保护法是指由国家制定或认可,并由国家强制力保证实施的关于调整因保护和改善环境,合理利用自然资源,防治污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范的总称。
环境保护法有如下特点:
1.综合性,是多个法律部门的综合体,涉及宪法、行政法、刑法等公法,还涉及民法等私法,甚至国际法。
2.技术性,许多环境法律制度是环境科学技术的法律化。
3.社会性,环境法律制度的设定应体现社会公益。
环境保护法所界定的环境为“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。
(二)环境保护法的体系
1.宪法中关于环境保护的规定。这是我国环境保护法律、法规的立法依据。《宪法》第26条第1款规定,国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。
2.环境保护基本法。1989年12月26日颁布、2014年4月24日修订的《环境保护法》是我国的环境保护基本法。
3.环境保护单行法。我国现行的环境保护单行法律有:《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境噪声污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《土壤污染防治法》《海洋环境保护法》《清洁生产促进法》《环境影响评价法》。
除以上单行法律之外,还有关于放射性污染防治、化学危险物品管理、农药安全使用、电磁辐射环境保护等及其他方面的大量的行政法规和规章。
4.环境标准。如《生活饮用水卫生标准》《渔业水质标准》《环境空气质量标准》《污水综合排放标准》,等等。
5.其他部门法中关于环境保护的法律规范。我国《民法总则》《刑法》《治安管理处罚法》和经济法中存在关于环境保护的规定。如《民法总则》第9条规定,民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境。《刑法》则在“第六章妨害社会管理秩序罪”中专节规定了“破坏环境资源保护罪”。
6.我国参加的国际法中的环境保护规范。包括我国参加或缔结的有关环境资源保护的双边、多边协定和国际条约及履行这些协定和条约的国内法律等,也是我国环境保护法体系的主要组成部分。我国参加的重要的环境保护国际条约有:《联合国海洋法公约》《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》《保护臭氧层维也纳公约》《联合国气候变化框架公约》《联合国生物多样性公约》《南极条约环境保护议定书》等。
备考提示
1.《环境保护法》立法目的为:保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展。
2.保护环境是国家的基本国策。国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施,使经济社会发展与环境保护相协调。
3. 每年6月5日为环境日。
(三)环境保护法的基本原则
1.保护优先原则。这一原则指环境保护在经济建设和社会发展的战略和规划中处于优先地位,坚持经济效益、社会效益必须与环境效益相一致。根据这一原则,《环境保护法》规定,国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施,使经济社会发展与环境保护相协调。并要求各级人民政府加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入,提高财政资金的使用效益。
2.预防原则,即预防为主、综合治理原则。实行预防原则,是由环境问题本身特点决定的,即环境遭到污染、破坏后,要恢复原来的状态往往要花费更高的代价,且有时无法逆转。环境影响评价制度、“三同时”制度等都体现了预防原则的要求。
3.污染者负担原则。确定造成环境污染和环境破坏的危害后果和不利影响的责任归属的基本原则。该原则内容包括:污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复,即排污者承担污染环境造成的损失及治理污染的费用,开发利用资源者承担经济补偿的责任,开发利用环境资源者有保护环境资源的义务,造成环境资源破坏的单位和个人负有恢复整治环境资源的责任。
备考提示
重点掌握污染者负担原则。严格执行环境影响评价制度和“三同时”制度即是预防原则的体现,也是贯彻污染者负担原则的体现。征收排污费、资源费、资源税和生态环境补偿费则更多的体现了污染者负担原则。
4.公众参与原则。公众参与原则是明确广大公众参与环境保护管理的权利并保障公众行使这种权利的基本原则。《环境保护法》规定,一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。
为了保障公众参与环境保护,生态环境主管部门负有及时、准确发布环境信息的责任,排污企业也需要将自身的相关信息进行公示。根据《环境保护法》的规定,(1)国务院生态环境主管部门统一发布国家环境质量、重点污染源监测信息及其他重大环境信息。省级以上人民政府生态环境主管部门定期发布环境状况公报。(2)县级以上人民政府生态环境主管部门和其他负有生态环境监督管理职责的部门,应当依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息。(3)县级以上地方人民政府生态环境主管部门和其他负有生态环境监督管理职责的部门,应当将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案,及时向社会公布违法者名单。重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况,以及防治污染设施的建设和运行情况,接受社会监督。
备考提示
考生要能从多项选择题中准确地选择各主体参与环境保护的要求:
1.各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入,提高财政资金的使用效益。
2.各级人民政府应当加强环境保护宣传和普及工作,鼓励基层群众性自治组织社会组织、环境保护志愿者开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传,营造保护环境的良好风气。
3.教育行政部门、学校应当将环境保护知识纳入学校教育内容,培养学生的环境保护意识。
4.新闻媒体应当开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传,对环境违法行为进行舆论监督。
二、环境保护法的基本制度
真题自测[1]
某市混凝土公司新建临时搅拌站,在试运行期间通过暗管将污水直接排放到周边,严重破坏当地环境。公司经理还指派员工潜入当地环境监测站内,用棉纱堵塞空气采集器,造成自动监测数据多次出现异常。有关部门对其处罚后,公司生产经营发生严重困难,拟裁员20人以上。关于该公司的行为,下列说法正确的是:(2017/1/96,不定项)
A.如该公司应报批而未报批该搅拌站的环评文件,不得在缴纳罚款后再向审批部门补报
B.该公司将防治污染的设施与该搅拌站同时正式投产使用前,可在搅拌站试运行期间停运治污设施
C.该公司的行为受到罚款处罚时,可由市环保部门自该处罚之日的次日起,按照处罚数额按日连续处罚
D.针对该公司逃避监管的违法行为,市环保部门可先行拘留责任人员,再将案件移送公安机关
(一)环境规划制度
环境规划是指为使环境与社会、经济协调发展,国家把“社会—经济—环境”作为一个复合生态系统,依据社会经济规律、生态规律和地学原理,对其发展变化趋势进行研究而对人类自身活动所做的时间和空间的合理安排。
1.环境规划的分类和内容
(1)按规划的时间期限分为:短期规划、中期规划和长期规划。通常短期规划以5年为限,中期规划以15年为限,长期规划以20、30、50年为限。
(2)按规划的法定效力分为:强制性规划和指导性规划。
(3)按规划的性质可以分为:污染控制规划、国民经济整体规划和国土利用规划三大类。其中,污染控制规划是针对污染引起的环境问题编制的;国民经济整体规划是在国民经济发展规划中相应地安排环境规划;国土利用规划是指国家根据各地区的自然条件、资源状况和经济发展需要,通过制定土地利用的全面规划,对城镇设置、工农业布局、交通设施进行总体安排,以保证国家的经济发展,防止环境污染和生态破坏。
2.环境规划的编制程序
(1)对象调查。
(2)历史比较及有关环境问题的分类排队。
(3)目标导向预测。
(4)拟制方案。
(5)系统分析,择优决策。
备考提示
1.县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。
2.国务院生态环境主管部门会同有关部门,根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划,报国务院批准并公布实施。
3.县级以上地方人民政府生态环境主管部门会同有关部门,根据国家环境保护规划的要求,编制本行政区域的环境保护规划,报同级人民政府批准并公布实施。
4.环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等,并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。
(二)清洁生产制度
清洁生产是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施,从源头削减污染,提高资源利用效率,减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放,以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。清洁生产制度则是对上述各环节、内容和措施的法定化、正规化和制度化。
1.清洁生产的适用对象。在中华人民共和国领域内,从事生产和服务活动的单位以及从事相关管理活动的部门。
2.清洁生产的推行。清洁生产的推行以政府为主,主要采取行政指导的方式。主要包括:
(1)清洁生产规划制度。
(2)清洁生产信息制度。
(3)清洁生产技术创新、交流制度。
(4)清洁产品的环境标志制度。
(5)严重污染环境的落后生产技术、工艺、设备和产品的限期淘汰制度。国务院有关部门按照职责分工,制定并发布限期淘汰的生产技术、工艺、设备以及产品的名录。
3.清洁生产的实施。清洁生产的实施以企业为主,主要是通过对企业设置其在清洁生产方面的权利和义务来进行。主要包括两项制度:
(1)清洁生产审核制度。除了企业对自己的生产和服务进行自我检测和审核外,地方政府应当对排污超标、高能耗和排放有毒有害物质的企业实施强制性清洁生产审核。
(2)清洁生产认证制度。企业可以根据自愿原则,按照国家有关环境管理体系等认证的规定,委托经国务院认证认可监督管理部门认可的认证机构进行认证,提高清洁生产水平。
备考提示
国家采取的鼓励清洁生产的措施包括:对从事清洁生产研究、示范和培训,实施国家清洁生产重点技术改造项目列入国务院和县级以上地方人民政府同级财政安排的有关技术进步专项资金的扶持范围;对利用废物生产产品和从废物中回收原料的,减征或免征增值税。
(三)环境影响评价制度
环境影响评价,是指对可能影响环境的工程建设、开发活动和各种规划,预先进行调查、预测和评价,提出环境影响及防治方案的报告,经主管当局批准才能进行建设。未依法进行环境影响评价的开发利用规划,不得组织实施;未依法进行环境影响评价的建设项目,不得开工建设。
1.环境影响评价的适用范围
环境影响评价适用于中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内对环境有影响的建设项目、流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发,编制建设规划时,应当进行环境影响评价。需要注意,环境影响评价不仅适用于“新建”还适用于“改建”的场合。
备考提示
对于环境影响评价文件的编制考生要了解:
(1)建设单位可以委托技术单位对其建设项目开展环境影响评价,编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表;建设单位具备环境影响评价技术能力的,可以自行对其建设项目开展环境影响评价,编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表。
(2)为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构,不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的生态环境主管部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系。
(3)设区的市级以上人民政府生态环境主管部门应当加强对建设项目环境影响报告书、环境影响报告表编制单位的监督管理和质量考核。
(4)任何单位和个人不得为建设单位指定对其建设项目进行环境影响评价的机构。
总体规划和专项规划都需要进行环境影响评价。前者是国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的土地利用的有关规划,区域、海域、海域的建设、开发利用规划;后者是国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划。
2.环境影响评价的内容,也就是环境影响报告书的内容
专项规划的环境影响报告书应当包括下列内容:实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估;预防或者减轻不良环境影响的对策和措施;环境影响评价的结论。
建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容:建设项目概况;建设项目周围环境现状;建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估;环境保护措施及经济、技术论证;环境影响经济损益分析;对建设项目实施环境监测的建议;环境影响评价结论。另外,对水环境可能造成影响和可能产生环境噪声污染建设项目的环境影响报告书中,应该有该建设项目所在地单位和居民的意见。
备考提示
1.国家根据建设项目对环境的影响程度,对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表: (1)可能造成重大环境影响的,应当编制环境影响报告书,对产生的环境影响进行全面评价; (2)可能造成轻度环境影响的,应当编制环境影响报告表,对产生的环境影响进行分析或者专项评价;(3)对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的,应当填报环境影响登记表。
2.负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后,除涉及国家秘密和商业秘密的事项外,应当全文公开;发现建设项目未充分征求公众意见的,应当责成建设单位征求公众意见。
3.未批先建的法律责任
建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表,或者未依照《环境影响评价法》的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表,擅自开工建设的,由县级以上生态环境行政主管部门责令停止建设,根据违法情节和危害后果,处建设项目总投资额1%以上5%以下的罚款,并可以责令恢复原状;对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意,建设单位擅自开工建设的,依照前述规定处罚、处分。建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的,由县级以上生态环境主管部门责令备案,处5万元以下的罚款。
(四)“三同时”制度
“三同时”制度,是指建设项目中防治污染的设施,应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的环境法律制度。该制度系我国首创。
1.“三同时”制度的适用范围。中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域对环境有影响的建设项目需要配置环境保护设施的,必须适用“三同时”制度。
2.“三同时”制度的实施程序
(1)初步设计时配套建设的环境保护设施同步落实。
(2)试生产,其配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时投入试运行。
(3)竣工验收,环境保护设施应当与主体工程竣工验收同时进行。分期建设、分期投入生产或者使用的建设项目,其相应的环境保护设施应当分期验收。
(4)建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格,符合经批准的环境影响评价文件的要求,该建设项目方可投入生产或者使用。
(五)环境保护税制度
1.征税对象
中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域,直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者为环境保护税的纳税人,应当依法缴纳环境保护税。应税污染物,是指大气污染物、水污染物、固体废物和噪声。
只有直接向外环境排放污染物的才征收环境保护税。根据《环境保护税法》规定,有下列情形之一的,不属于直接向环境排放污染物,不缴纳相应污染物的环境保护税:(1)企业事业单位和其他生产经营者向依法设立的污水集中处理、生活垃圾集中处理场所排放应税污染物的;(2)企业事业单位和其他生产经营者在符合国家和地方环境保护标准的设施、场所贮存或者处置固体废物的。
2.计税依据
应税污染物依据《环境保护税法》所附《环境保护税税目税额表》《应税污染物和当量值表》计税。(1)应税大气污染物按照污染物排放量折合的污染当量数确定;(2)应税水污染物按照污染物排放量折合的污染当量数确定;(3)应税固体废物按照固体废物的排放量确定;(4)应税噪声按照超过国家规定标准的分贝数确定。
3.税收优惠
下列情形,暂予免征环境保护税:(1)农业生产(不包括规模化养殖)排放应税污染物的;(2)机动车、铁路机车、非道路移动机械、船舶和航空器等流动污染源排放应税污染物的;(3)依法设立的城乡污水集中处理、生活垃圾集中处理场所排放相应应税污染物,不超过国家和地方规定的排放标准的;(4)纳税人综合利用的固体废物,符合国家和地方环境保护标准的;(5)国务院批准免税的其他情形。
4.征收管理
环境保护税由税务机关依照《税收征收管理法》和《环境保护税法》的有关规定征收管理。生态环境主管部门依照《环境保护税法》和有关环境保护法律法规的规定负责对污染物的监测管理。生态环境主管部门和税务机关应当建立涉税信息共享平台和工作配合机制。
环境保护税按月计算,按季申报缴纳。不能按固定期限计算缴纳的,可以按次申报缴纳。
(六)总量控制制度
总量控制制度是指国家环境管理机关依据所勘定的区域环境容量,决定区域中的污染物质排放总量,根据排放总量削减计划,向区域内的企业个别分配各自的污染物排放总量额度的方式的一项法律制度。
国家实行重点污染物排放总量控制制度。重点污染物排放总量控制指标由国务院下达,省、自治区、直辖市人民政府分解落实。企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时,应当遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标。对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区,省级以上人民政府生态环境主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。
(七)环境保护许可管理制度
环境保护许可证制度,是指凡是对环境有不良影响的各种规划、开发、建设项目、排污设施或经营活动,其建设者或经营者,需要事先提出申请,经主管部门审查批准,颁发许可证后才能从事该项活动的一整套法律制度措施。在许可证制度中,使用最广泛的是排污许可证。
1.排污许可证的适用范围。对依法实施重点污染物排放总量控制的水体排放重点水污染物的和对大气污染物总量控制区排放主要大气污染物的实行排污许可证制度。
2.排污许可证制度的实施程序
(1)排污申报登记。登记的内容包括污染物的种类、数量、浓度、排放的方式和排放的去向等。
(2)分配排污量。
(3)发放许可证。对不超过排污总量控制指标的排污单位,办法《排污许可证》;对超出排污总量控制指标的排污单位,颁发《临时排放许可证》,并限期削减排放量。
(4)发证单位对持证单位进行严格的监督管理。
(八)环境标准制度
环境标准制度是国家为了保护环境质量,控制污染,按照法定程序制定并实施各种环境技术规范的法律制度。
1.环境标准的体系。环境标准分为国家环境标准、地方环境标准和部门环境标准。国家环境标准包括国家环境质量标准、国家污染物排放标准(或控制标准)、国家环境监测方法标准、国家环境样品标准和国家环境基础标准。地方环境标准包括地方环境质量标准和地方污染物排放标准(或控制标准)。部门标准是环境保护行业标准(环境保护行业标准不是行业协会制定的)。
2.环境标准制定权力的划分。国务院生态环境主管部门负责制定国家环境标准和部门标准。省级人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目,可以制定地方环境质量标准。对国家环境质量标准中已作规定的项目,可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准。地方环境质量标准应当报国务院生态环境主管部门备案。
3.环境质量标准和污染物排放标准的法律意义
(1)环境质量标准是确认环境是否已被污染的根据,即环境质量标准是环境中所允许含有有害物质或因素的最高限额。环境质量标准是确认环境是否被污染以及排污者是否应承担相应民事责任的根据。
(2)污染物排放标准是确认某排污行为是否合法的根据,同样,污染物排放标准是允许污染源排放污染物或有害环境的能量的最高限额。
☞真题举例[2]
关于环境质量标准和污染物排放标准,下列哪些说法是正确的?(2014/1/73,多选)
A.国家环境质量标准是制定国家污染物排放标准的根据之一
B.国家污染物排放标准由国务院环境保护行政主管部门制定
C.国家环境质量标准中未作规定的项目,省级政府可制定地方环境质量标准,并报国务院环境保护行政主管部门备案
D.地方污染物排放标准由省级环境保护行政主管部门制定,报省级政府备案
(九)环境监测制度
国务院生态环境主管部门制定监测规范,会同有关部门组织监测网络,统一规划国家环境质量监测站(点)的设置,建立监测数据共享机制,加强对环境监测的管理。
监测机构应当使用符合国家标准的监测设备,遵守监测规范。监测机构及其负责人对监测数据的真实性和准确性负责。
省级以上人民政府应当组织有关部门或者委托专业机构,对环境状况进行调查、评价,建立环境资源承载能力监测预警机制。
(十)信息公开与公众参与制度
1.国务院生态环境主管部门的职责
国务院生态环境主管部门统一发布国家环境质量、重点污染源监测信息及其他重大环境信息。
2.省级以上人民政府生态环境主管部门的职责
省级以上人民政府生态环境主管部门定期发布环境状况公报。
3.县级以上人民政府生态环境主管部门和其他负有生态环境监督管理职责的部门的职责
县级以上人民政府生态环境主管部门和其他负有生态环境监督管理职责的部门,应当依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息。此外,上述主体还应当将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案,及时向社会公布违法者名单。
4.重点排污单位的职责(https://www.daowen.com)
重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况,以及防治污染设施的建设和运行情况,接受社会监督。
(十一)跨行政区污染防治制度
国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。前述规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治,由上级人民政府协调解决,或者由有关地方人民政府协商解决。
(十二)农村环境综合治理制度
各级人民政府应当加强对农业环境的保护,促进农业环境保护新技术的使用,加强对农业污染源的监测预警,统筹有关部门采取措施,防治土壤污染和土地沙化、盐渍化、贫瘠化、石漠化、地面沉降以及防治植被破坏、水土流失、水体富营养化、水源枯竭、种源灭绝等生态失调现象,推广植物病虫害的综合防治。县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平,推动农村环境综合整治。
各级人民政府应当在财政预算中安排资金,支持农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、畜禽养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和农村工矿污染治理等环境保护工作。
(十三)生态保护制度
国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护。
各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域,珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域,重要的水源涵养区域,具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹,以及人文遗迹、古树名木,应当采取措施予以保护,严禁破坏。
开发利用自然资源,应当合理开发,保护生物多样性,保障生态安全,依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施。
引进外来物种以及研究、开发和利用生物技术,应当采取措施,防止对生物多样性的破坏。
国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金,确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。
☞真题举例[3]
关于我国生态保护制度,下列哪一表述是正确的?(2015/1/31,单选)
A.国家只在重点生态功能区划定生态保护红线
B.国家应积极引进外来物种以丰富我国生物的多样性
C.国家应加大对生态保护地区的财政转移支付力度
D.国家应指令受益地区对生态保护地区给予生态保护补偿
(十四)政府监管责任制度
1.上级生态环境部门对下级生态环境部门的监管责任
上级人民政府及其生态环境主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督。发现有关工作人员有违法行为,依法应当给予处分的,应当向有关机关提出处分建议。依法应当给予行政处罚,而有关生态环境主管部门不给予行政处罚的,上级人民政府生态环境主管部门可以直接作出行政处罚的决定。
2.对各级生态环境部门履行职责的监督责任
地方各级人民政府、县级以上人民政府生态环境主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分;造成严重后果的,给予撤职或者开除处分,其主要负责人应当引咎辞职:
(1)不符合行政许可条件准予行政许可的。
(2)对环境违法行为进行包庇的。
(3)依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的。
(4)对超标排放污染物、采用逃避监管的方式排放污染物、造成环境事故以及不落实生态保护措施造成生态破坏等行为,发现或者接到举报未及时查处的。
(5)违反《环境保护法》规定,查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者的设施、设备的。
(6)篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的。
(7)应当依法公开环境信息而未公开的。
(8)将征收的排污费截留、挤占或者挪作他用的。
(9)法律法规规定的其他违法行为。
三、环境法律责任
(一)环境行政责任
行政责任是指违反环境与资源保护法和国家行政法规所规定的义务或法律禁止事项而应承担的法律责任。
1.行政责任的构成要件
(1)行为的违法性。注意违反的是《环境保护法》。
(2)行为人的过错。行为人主观上具有故意或过失。
(3)行为的危害后果。
(4)违法行为与危害后果之间具有因果关系。
行为违法和有过错,是行为人承担行政责任的必要条件;违法行为与危害后果的因果关系,在法律明文规定的场合才成为行政责任构成的必要条件。
2.环境行政处罚的形式。环境行政处罚的形式,是指环境管理部门对违法者实施行政处罚的类别。
《环境保护法》规定了警告、罚款、责令限制生产、停产整治、责令重新安装使用(主要针对擅自拆除或者闲置防止污染的设施的情形)、责令停业、关闭(主要针对经限期治理未完成治理任务的企业事业单位)等。有关环境污染防治的单行法中还规定了责令限期治理、缴纳排污费、支付消除污染费用、赔偿国家损失、责令限期改正、责令停止违法行为、责令消除污染、没收违法所得、责令搬迁、责令改正等环境行政处罚的形式。
3.环境行政处罚的内容
(1)连续处罚制度:企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚。地方性法规可以根据环境保护的实际需要,增加前述《环境保护法》规定的按日连续处罚的违法行为的种类。
(2)擅自开工的责任:建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准,擅自开工建设的,由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设,处以罚款,并可以责令恢复原状。
(二)环境民事责任
1.环境民事责任的构成要件与免责
(1)环境民事责任的构成要件:①实施了致害行为;②发生了损害结果;③致害行为与损害结果之间具有因果关系。(行为人即使达标排污,只要从事排污并发生了危害后果的,也要承担民事责任。行为人不得以达标排放作为免除其民事责任的抗辩理由。)
注意,民事责任与行政责任构成要件不同。行政责任强调对法律法规的违反,因而强调行为的违法性要件;民事责任强调对他人权利的侵害,因而强调致害行为的存在。此外,民事责任还特别强调致害行为与损害结果之间的因果关系。
备考提示
主观上的过错和行为的违法性不是环境民事责任的构成要件。
(2)环境民事责任的免责事由:①由不可抗力造成并且行为人及时采取合理措施。②受害者自我致害(如农民明知水源是被污染的,仍用其浇灌菜地,所造成的损失不能要求排污企业赔偿)。
备考提示
根据《侵权责任法》第68条,因第三人的过错污染环境造成损害的,被侵权人可以向污染者请求赔偿,也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后,有权向第三人追偿。
2.环境民事责任的形式
主要包括排除危害和赔偿损失两种责任形式;《民法总则》中规定的十一种民事责任形式中的停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等都能适用于环境民事责任。
赔偿损失的范围,既包括财产损害赔偿,也包括对人身损害引起的财产损失赔偿;既包括直接损失,也包括间接损失。
消除危险既包括对实际发生的污染危险的排除,也包括对可能发生但尚未发生的污染危险的排除。
3.环境民事诉讼时效
因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年,从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。
备考提示
环境污染责任采严格责任原则;举证责任分配上,由被告对法定免责事由和不存在因果关系举证。
4.环境公益诉讼
根据《环境保护法》第58条的规定,对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(1)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(2)专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。符合前述规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。
☞真题举例[4]
某省天洋市滨海区一石油企业位于海边的油库爆炸,泄漏的石油严重污染了近海生态环境。下列哪一主体有权提起公益诉讼(其中所列组织均专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录)?(2015/1/30,单选)
A.受损海产养殖户推选的代表赵某
B.依法在滨海区民政局登记的“海蓝志愿者”组织
C.依法在邻省的省民政厅登记的环境保护基金会
D.在国外设立但未在我国民政部门登记的“海洋之友”团体
(三)环境刑事责任
1.环境刑事责任的构成要件
(1)犯罪主体,除了达到法定年龄具备刑事责任能力的自然人以外,还包括法人。
(2)犯罪客体,环境犯罪的客体是侵害各种环境要素和自然资源从而侵犯财产所有权、人身权和环境权。
(3)犯罪的客观方面,犯罪的客观方面是指有污染和破坏环境及自然资源的行为及其社会危害性。危害后果是否严重是区别行政责任和刑事责任的重要依据。
(4)犯罪的主观方面,具备犯罪的故意或过失的主观心理状态,这是区别罪与非罪的重要界限。
2.环境刑事责任的形式。环境刑事责任的形式同一般的刑事责任的形式没有区别。
承担环境刑事责任的具体罪名有:
(1)重大环境污染事故罪。该罪指行为人违反国家规定向土地、水体、大气排放、倾倒或处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或其他危险废物,造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或人身伤亡的严重后果的行为。 (参见《刑法》第338条)
(2)非法处置进口的固体废物罪。该罪是指违反国家规定,将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的行为。(参见《刑法》第339条第1款)
(3)擅自进口固体废物罪。该罪是指未经国务院有关主管部门许可,擅自进口固体废物用作原料,造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的行为。(参见《刑法》第339条第2款)
(4)环境监管失职罪。该罪是指负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任,不履行或不认真履行环境保护监管职责导致发生重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为。(参见《刑法》第408条)
重点法条
《中华人民共和国环境保护法》
第二条 本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。
第五条 环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。
第十五条 国务院环境保护主管部门制定国家环境质量标准。
省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目,可以制定地方环境质量标准;对国家环境质量标准中已作规定的项目,可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准。地方环境质量标准应当报国务院环境保护主管部门备案。
国家鼓励开展环境基准研究。
第十六条 国务院环境保护主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件,制定国家污染物排放标准。
省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目,可以制定地方污染物排放标准;对国家污染物排放标准中已作规定的项目,可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。地方污染物排放标准应当报国务院环境保护主管部门备案。
第十七条 国家建立、健全环境监测制度。国务院环境保护主管部门制定监测规范,会同有关部门组织监测网络,统一规划国家环境质量监测站(点)的设置,建立监测数据共享机制,加强对环境监测的管理。
有关行业、专业等各类环境质量监测站(点)的设置应当符合法律法规规定和监测规范的要求。
监测机构应当使用符合国家标准的监测设备,遵守监测规范。监测机构及其负责人对监测数据的真实性和准确性负责。
第十八条 省级以上人民政府应当组织有关部门或者委托专业机构,对环境状况进行调查、评价,建立环境资源承载能力监测预警机制。
★★★第十九条 编制有关开发利用规划,建设对环境有影响的项目,应当依法进行环境影响评价。
未依法进行环境影响评价的开发利用规划,不得组织实施;未依法进行环境影响评价的建设项目,不得开工建设。
第二十条 国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。
前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治,由上级人民政府协调解决,或者由有关地方人民政府协商解决。
第二十五条 企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物,造成或者可能造成严重污染的,县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。
第四十条 国家促进清洁生产和资源循环利用。
国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施,推广清洁能源的生产和使用。
企业应当优先使用清洁能源,采用资源利用率高、污染物排放量少的工艺、设备以及废弃物综合利用技术和污染物无害化处理技术,减少污染物的产生。
★★★第四十一条 建设项目中防治污染的设施,应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求,不得擅自拆除或者闲置。
第四十二条 排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者,应当采取措施,防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。
排放污染物的企业事业单位,应当建立环境保护责任制度,明确单位负责人和相关人员的责任。
重点排污单位应当按照国家有关规定和监测规范安装使用监测设备,保证监测设备正常运行,保存原始监测记录。
严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物。
第四十三条 排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者,应当按照国家有关规定缴纳排污费。排污费应当全部专项用于环境污染防治,任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用。
依照法律规定征收环境保护税的,不再征收排污费。
★★★第四十四条 国家实行重点污染物排放总量控制制度。重点污染物排放总量控制指标由国务院下达,省、自治区、直辖市人民政府分解落实。企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时,应当遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标。
对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区,省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。
第四十五条 国家依照法律规定实行排污许可管理制度。
实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物;未取得排污许可证的,不得排放污染物。
第四十六条 国家对严重污染环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度。任何单位和个人不得生产、销售或者转移、使用严重污染环境的工艺、设备和产品。
禁止引进不符合我国环境保护规定的技术、设备、材料和产品。
第四十七条 各级人民政府及其有关部门和企业事业单位,应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定,做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作。
县级以上人民政府应当建立环境污染公共监测预警机制,组织制定预警方案;环境受到污染,可能影响公众健康和环境安全时,依法及时公布预警信息,启动应急措施。
企业事业单位应当按照国家有关规定制定突发环境事件应急预案,报环境保护主管部门和有关部门备案。在发生或者可能发生突发环境事件时,企业事业单位应当立即采取措施处理,及时通报可能受到危害的单位和居民,并向环境保护主管部门和有关部门报告。
突发环境事件应急处置工作结束后,有关人民政府应当立即组织评估事件造成的环境影响和损失,并及时将评估结果向社会公布。
★★★第五十九条 企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚。
前款规定的罚款处罚,依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。
地方性法规可以根据环境保护的实际需要,增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。
第六十条 企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的,县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭。
★★★第六十一条 建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准,擅自开工建设的,由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设,处以罚款,并可以责令恢复原状。
★★★第六十三条 企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一,尚不构成犯罪的,除依照有关法律法规规定予以处罚外,由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处十日以上十五日以下拘留;情节较轻的,处五日以上十日以下拘留:
(一)建设项目未依法进行环境影响评价,被责令停止建设,拒不执行的;
(二)违反法律规定,未取得排污许可证排放污染物,被责令停止排污,拒不执行的;
(三)通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的;
(四)生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药,被责令改正,拒不改正的。
★★★★第六十四条 因污染环境和破坏生态造成损害的,应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。
★★★第六十五条 环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构,在有关环境服务活动中弄虚作假,对造成的环境污染和生态破坏负有责任的,除依照有关法律法规规定予以处罚外,还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。
第六十六条 提起环境损害赔偿诉讼的时效期间为三年,从当事人知道或者应当知道其受到损害时起计算。
第六十八条 地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分;造成严重后果的,给予撤职或者开除处分,其主要负责人应当引咎辞职:
(一)不符合行政许可条件准予行政许可的;
(二)对环境违法行为进行包庇的;
(三)依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的;
(四)对超标排放污染物、采用逃避监管的方式排放污染物、造成环境事故以及不落实生态保护措施造成生态破坏等行为,发现或者接到举报未及时查处的;
(五)违反本法规定,查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者的设施、设备的;
(六)篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的;
(七)应当依法公开环境信息而未公开的;
(八)将征收的排污费截留、挤占或者挪作他用的;
(九)法律法规规定的其他违法行为。