中国对中东欧政策分析及区域国别研究理论方法创新研究
刘作奎
中国对中东欧政策是目前国际问题领域中的重要问题，对于进一步探究中国特色大国外交和推进中国特色的区域国别学研究具有重要意义。本文还将着眼于区域国别研究理论方法的创新问题，从概念、机制发展、现状、前景四个方面聚焦中国对中东欧国家政策，并探讨其对区域国别学建设的启发。
一、 如何理解“中国—中东欧国家合作”
首先是把握“中国—中东欧合作”这一概念的重要性，以及中国对中东欧合作的性质和特点。从2012年中国—中东欧合作启动到现在，不同的学术机构甚至不同的部门对该概念的理解千差万别。学者们从各自的研究需要或不同的学科出发，对中国—中东欧国家合作进行了界定。比如有长期研究中东欧地区的学者将中国—中东欧国家合作的时间起点定位于中华人民共和国成立开始，部分学者则是将东欧国家加入欧盟视为起点，也有学者将2012年中国—中东欧国家合作正式启动作为起点。真正意义上的中国—中东欧国家合作，是指2012年4月中国政府和中东欧国家联手发起“中国—中东欧国家合作”框架，当时包括16个东欧国家，简称16+1，即波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚、克罗地亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、塞尔维亚、罗马尼亚、保加利亚、黑山、波黑、马其顿、阿尔巴尼亚。从2012年之后“中国—中东欧国家合作”就成为专有名词。
其次是中国—中东欧国家合作的概念、内容可以从三个维度进行界定。中国社会科学院欧洲研究所和中国—中东欧国家合作秘书处联合编著的《中国—中东欧国家合作进展与评估报告（2012—2020）》从以下三个维度对中国—中东欧国家合作的概念、内容做了相对科学的界定。
第一个维度是强调中国—中东欧国家合作是跨区域合作平台，而非单一区域或是简单同质化的集群。跨区域包括了波罗的海三国（爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛）、中欧四国（波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克），以及东南欧国家（克罗地亚、罗马尼亚、保加利亚、斯洛文尼亚、塞尔维亚、黑山、波黑、北马其顿、阿尔巴尼亚）。这些国家属于三个差别比较明显的区域。另一个理解跨区域的方式是中国在同中东欧国家合作时也跨了区域，即中亚国家、俄罗斯等欧亚国家。这表明，虽然中东欧国家有很多相似性，如都是新兴经济体、欧盟内部的发展中经济体、赶超性的经济体，但中方一开始就承认它的差异性，认为中东欧国家不是一个纯同质化身份的集合。
第二个维度是“双边+多边”的合作框架，即中国和中东欧国家的合作并不仅仅是多边主义，还有双边。双边指在发展多边的时候突出双边的作用。具体来讲，从历届峰会可以看到，中国总理访问中东欧或是邀请中东欧国家访华，首先安排双边会见，之后再安排多边论坛或对话。这体现出中国—中东欧国家合作实际上是要发展更深入的双边关系。不过，由于多数国家太小，如果单个地发展，时间、精力与外交资源明显不足，因此搭建多边框架，有利于促进双边关系更多、更集约性地发展。需要强调的是，中国—中东欧国家合作体现出一种多边主义方式，同时也是典型的“双边+多边”的合作框架，也即双边为前提和首要，多边是强化和补充，两者互相促进。目前中国开展的很多区域和次区域合作，都具有“双边+多边”合作的特点。多边合作最终目的是建立更有韧性的双边关系，进而促进多边合作的稳固和稳定。因此，可以说这种多边主义是一种更高质量的发展方式。
第三个维度是务实合作，这也是中国—中东欧国家合作非常突出的特点，可以简要总结为“只谈生意、不谈政治，只谈经贸、不谈军事”。合作重点更侧重于经贸和人文领域，地缘政治和军事领域一概不涉足。
二、 中国—中东欧国家合作机制分析
以下四点基本概括了中国—中东欧国家合作机制的一般性特点：其一，双边和多边并行。决策者不能忽视或重视任何一边，二者并非互相排斥，而是一体两翼的关系。其二，集中统一领导与开放式协调。其三，机制化而非制度化。中国—中东欧国家合作并不是要成立一个国际组织，也不是要构建一个高度制度化的安排，而是根据双方意愿、双方的合作日程从而形成机制化安排。因此，认为中国—中东欧国家合作机制会因过去一年的寂静而受到破坏的观点实际上是一种误解。其四，中国—中东欧国家合作不仅是中欧关系的组成部分和有益补充，而且也是为了更好地推进“一带一路”倡议。
中国—中东欧国家合作机制可分为四个层次。第一层为领导人会晤。作为引领性的平台，中国—中东欧国家合作迄今已经历了十年，共九次领导人会晤，一次领导人峰会。领导人会晤的主要目的是梳理合作成果，并指导下一阶段的行动。领导人会晤之后是第二层的执行机构。中国—中东欧国家合作工作领导小组是中国—中东欧国家合作秘书处，代表各个国家的领导人来协调合作，设置在中国外交部。执行机构之下的第三层是协调主体，主要通过三个方面实施：一是季度例会，通过协调中东欧国家的使节或代表以及中方的代表进行对话，寻求合作倡议，敲定合作内容；二是国家协调员会议；三是部级协调机制，外交部将具体执行内容分配到其他部委，各部委实施中国—中东欧国家合作相关的内容，这也从侧面体现出外交部作为协调中枢在决策过程中保持了较高的民主性、协调性和开放性。执行机构之下的第四层是专业性平台，即各个部委参与合作之后设立的金融、贸易、农业、投资、旅游、智库等专业性平台，聚焦某个具体领域，吸引中东欧国家和中国相关代表参与。总体而言，中国—中东欧国家合作执行主体非常丰富，包括中央、地方以及各种专业性的行为主体。所有执行主体最终要将政策落地，形成具体的合作成果。落地成果要成为下一年领导人会晤规划的来源，进而形成决策循环。
以上四个层次中，每一个层次都有不同的参与主体，每个层次都有其决策特点。第一层的领导人会晤涉及中国—中东欧国家合作中具有引领性的主题。从过去10年的领导人会晤来看，2012年温家宝总理在波兰启动了相关会晤，随后分别在罗马尼亚、塞尔维亚、中国、拉脱维亚、匈牙利、保加利亚、克罗地亚召开多届会议。2021年受疫情影响，峰会于线上召开。每届领导人会晤都有主题并将确定下一年的工作重点，如2013年布加勒斯特会晤就提出了“合作共赢、共同发展”；2014年贝尔格莱德会晤提出“新动力、新平台、新引擎”；2015年苏州会晤提出“新起点、新领域、新远景”；2019年克罗地亚会晤提出“搭建开放、创新伙伴之桥”。2021年的主题则是“共同应对疫情，推动经济复苏”。每届领导人会晤结束后都会规划下一个主题年，即中国—中东欧国家合作重点要做哪些方面的工作。2013年布加勒斯特会晤后，确定2014年为“投资经贸促进年”；2014年会晤确定2015年为“旅游合作促进年”；2015年会晤确定2016年为“人文交流年”，依次下去分别是“媒体合作年”“地方合作年”“教育、青年交流年”“农业多元合作年”“绿色发展和环境保护年”，每一年围绕主题重点开展相关工作。
第二、第三层的部级协调机制非常务实，参加机制的部委和科研院所都承担了具体的任务。如商务部每年要规划“经贸合作论坛”和博览会。每届领导人会晤有两个重要项目，一是领导人会谈，二是经贸合作论坛。中共中央对外联络部负责“青年政治家论坛”，教育、科技、工信、交通、农业、文旅等部委也有各自负责的活动。中国社会科学院也负责每年的高级别智库研讨会和运营中国—中东欧国家智库交流与合作网络。北京市政府作为地方代表也有任务，包括“首都市长论坛”和“欢乐春节”活动。总体来说，部级协调机制依赖外交部的协调，同时又依靠各个部委做好规划执行。显然，这是委托代理的一种方式，将任务委托给协调方（外交部）。然而，外交部本身不具备这么多职能，因此，外交部又将合作任务委托给各部委去执行，同时外交部作为协调机构，承担着促进、协调这些任务的完成的工作。中国—中东欧国家合作实际上为研究者提供了分析中国决策机制的窗口与案例，即如何在推动对外交往中做好委托代理，将各个部委、各个行为主体的参与性都调动起来。
部级协调机制之下的第四层专业性机制与平台具有明显的“双边+多边”特点。目前，这类平台共约40个。这些协调平台由中国和中东欧国家联合搭建，运作方式是在对接一个中东欧国家的同时也对接一个中国的机构，体现出鲜明的“双边+多边”的特点。比如波兰的中国—中东欧国家投资促进机构联系机制，负责中国和中东欧国家的投资促进合作，该平台由波兰牵头，服务于整个中国和中东欧各国的合作。在搭建专业性平台的过程中，其他中东欧国家可以自愿、自主加入，并不是强迫性的。再比如中国—中东欧国家智库交流合作网络，牵头单位是中国社会科学院，负责协调同中东欧各国智库之间的交流与合作。
三、 中国—中东欧国家合作的发展阶段和发展内容
中国—中东欧国家合作的发展阶段可分为四个时期：启动期、黄金期、深水期和沉默期。以上分期反映了中国—中东欧国家合作的基本走向。启动期为2011—2012年，主要是规划合作的内容和方向；黄金期为2012—2017年，即全面对接“一带一路”倡议时期；深水期为2017—2021年，即中美博弈难以避免地冲击了合作的氛围；沉默期指2022年至现在，即欧洲全面地缘政治化冲击下的合作。(https://www.daowen.com)
启动期规划了合作内容和方向。2011年6月，温家宝总理访问匈牙利，在经贸合作论坛上提出：“中东欧国家可以成为中欧合作的桥头堡”，并指明了未来中国—中东欧国家合作要干什么、怎么干。具体合作内容有四点。其一，中东欧国家的地理位置重要，交通四通八达，建议发展转口贸易和投资合作；其二，中国和中东欧国家有着深厚的传统友谊，可作为合作的重要基础；其三，中国要实施外贸市场的多元化与企业走出去，中东欧地区已被列为重点；其四，中国要加大对中东欧国家基建的投资力度，成立专门的投资基金等。上述内容为2012年正式启动中国—中东欧国家合作打下基础。2012年4月，在波兰华沙，中国—中东欧国家合作正式开启。相关会议提出了推动中国—中东欧国家合作的12项举措，包括设立秘书处、提供100亿美元的专项贷款、设立投资基金等。
黄金期为全面对接“一带一路”倡议时期。2012—2017年五年中，中国—中东欧国家合作的深度、广度和影响力都达到了前所未有的高度，同时充分借力于“一带一路”倡议，推动了“五通”发展。黄金期中完成的主要工作包括：一是收获了一系列重要成果。如人文交流领域成立了40多家孔子学院；金融合作机构纷纷成立，投资环境改善；国内设立多家中国—中东欧研究中心；旅游业快速增长，双向旅游突破100万人次。二是搭乘“一带一路”倡议的快车，推进了双方的互联互通。匈塞铁路、中欧陆海快线（中欧班列）陆续开通，“一带一路”南北线的两条干道，极大地推动了中国与欧洲的互联互通。三是高层访问频繁，如2016年国家主席习近平访问了捷克、塞尔维亚和波兰三国。进入黄金期的原因可以归结为以下两点：其一是中国经济发展相比西方好。彼时，中国外汇储备雄厚，经济增速在2012年高至两位数，而西方经济经历美国次贷危机、欧债危机之后萎靡不振，中西双方形成一进一退的格局。其二是国际形势为合作提供了宝贵窗口期。美国于2015年推动“亚太再平衡”战略，但实际上有心无力。欧盟虽然不了解中国—中东欧国家合作，但也希望合作项目能够改善中东欧的经济情况。因此在这个宝贵的窗口期，中国—中东欧国家合作收获了较多合作成果。
2017—2021年合作进入深水期，中美博弈全方位冲击合作氛围。客观地说，中美关系愈发紧张之后，中国—中东欧国家合作不可避免地受到了影响。这其中需要考虑到大部分中东欧国家是北约成员国，因此中美关系紧张之后的合作出现了较大障碍。与此同时也应看到，双方在深水期的合作仍取得了一些成果，比如举行了两届领导人会晤，希腊加入了中国—中东欧合作框架，“1+16”变成了“1+17”。此外，保加利亚也成了中国的战略合作伙伴，中国在中东欧国家的战略合作伙伴达到了六个，分别是波兰、匈牙利、捷克、塞尔维亚、希腊和保加利亚。
当前时期为沉默期。由于2023年的发展趋势不明显，“沉默期”这一用词可能略显严重。虽然欧洲对中国的认知出现明显负面化趋势，但随着德国总理与欧盟理事会主席的来访，中欧之间整体气氛有所缓和，舒尔茨的举动对中东欧国家来说有示范效应。欧盟机构主动缓和对华关系，中东欧国家预计也会做出积极表示。总体来说，沉默期的特点是欧洲的全面地缘政治化冲击了合作，其中乌克兰危机爆发对合作的冲击最为明显，中东欧国家的安全战略随之发生转变，由原先的经济安全转向地缘政治安全，由民生政治转向地缘政治。因此，未来的合作挑战有五个需要注意的问题：一是合作本身存在问题，有些国家落地成果少，有的落地成果多，不均衡的情况在一些国家引发了不好的评论；二是中美的全方位竞争，有可能进一步对合作产生较大冲击；三是中欧关系的变化，即欧洲将中国视为竞争者和体系性对手，并进行了一系列投资安全审查；四是疫情叠加俄乌冲突产生的影响，2022年波罗的海三国（爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛）退出了中国—中东欧国家合作；五是国内经济发展面临挑战带来的影响。
四、 中国—中东欧国家合作的前景
中国—中东欧国家合作的未来前景广阔，潜力巨大。2022年中国社会科学院欧洲研究所代表团访问欧洲调研显示：首先，中东欧国家对务实合作领域仍抱有较大兴趣，这些领域包括地方合作、旅游、教育、新能源、数字化、机械高新产业等。其次，中东欧国家也希望在疫情结束后尽快恢复人员往来，进入中国市场，分享中国发展的“蛋糕”。此外，中国仍需保持定力，积极应对“退群”的问题，波罗的海三国的“退群”有其极端性的考虑，是出于其生死存亡急需表态叠加政府换届因素。同时，大部分中东欧国家心态可能会出现摇摆，面临美国和中国双方的压力，因此需要中国在特定阶段给予缓冲的时间。
五、 区域国别研究理论创新问题
基于中国—中东欧国家合作的现实，需要探讨一下区域国别研究的理论和方法创新的相关问题，我主要提以下四点想法。第一，抓紧创新理论，尤其是中国—中东欧国家合作中的“双边+多边”理论创新。要注意核心问题如区域国别研究要达到什么目的，用何种理论指导，推动多边发展还是巩固双边合作基础等。与中东欧国家的合作应保持“双边+多边”平衡，既要巩固双边基础，也要通过多边避免过度聚焦某些具体国家，从而影响到区域合作的大局和基本盘。解决多边问题是发展中国家和发达国家都面临的问题，也是将来区域国别研究方法论中值得关注的对象，在创新理论指导下，外交工作等实务领域可能会有更好的工具与选择。第二，方法论的创新要源于实践。理论固然有其科学性，但是过度的抽象对外交实务领域也会有负面影响。第三，区域国别研究要坚持实用性。区域国别研究的最终目的是精通目标国家和区域，真正实现“找得着人、说得上话、办得了事”。区域国别研究本身是在智库高度发展、国家利益遍布全球综合背景下出现的需求，所以相关研究既要重视基础研究，也要注意实用性。第四，区域国别研究要从特殊到一般，即对某个国家、某个区域的研究都要有各自的特点，也要能够抽象地提炼出共同性，这有利于提升区域国别研究理论和方法的发展水平。
针对波罗的海三国退出合作机制，中国是否有相关的应对措施以及这三个国家能否再加入的问题。我认为国家退出合作机制是国际组织或者国际机构的常态，从二战之后到现在，各个国家“退群”的行为累计高达1400次，没有任何法律能够强制某个国家不能退出某个机制。对此，美国、法国等国家的应对方法均是保持静默，对来去保持开放的态度。因此，面对合作对象国内的政治不确定性，中国也应保有耐心和定力。
针对昝涛教授提出的土耳其拥有特殊的地缘政治身份，不仅与俄罗斯有能源合作问题，在俄乌冲突中也扮演特殊角色，从更大的区域视野出发，土耳其的地缘政治身份在中国与中东欧国家合作当中将扮演何种角色这一问题。我认为土耳其在中东欧地区是非常低调的，但产生的影响却是潜移默化的，这些影响主要集中在宗教（伊斯兰教）和经济（投资）方面，如在巴尔干半岛修建清真寺等。土耳其长期以来积极巩固和维持与巴尔干地区的纽带联系，比如并购黑山的巴尔港且经营多年，充分了解该地区的战略资产，具有相当的地区影响力。而对于中国—中东欧国家合作，由于中国和土耳其开展了很好的分工合作，土耳其并没有明确表现出反对中国与中东欧国家合作，这实际上也恰恰是中国和土耳其能够实现合作共赢之处。总体来说，中土在中东欧地区开展的合作各有特点，双方不存在很大矛盾。即使在地缘政治纷争加剧的背景下，土耳其在充分了解当地的风土人情、宗教文化的基础上与中东欧开展务实合作的经验值得中国学习和借鉴。
针对与中东欧国家打交道的过程当中如何处理文化差异，以及是否需要亲身到现场才能对这种合作感受更深等这些问题。中东欧国家文化多元，语言、宗教、民族传统等方面情况复杂。因此，要注意中东欧国家关注的敏感问题，也要充分尊重和理解其宗教背景，更要关注小国心态。大国博弈对小国没有好处，所以要避免让对方面临“选择亲美还是亲中”的局面，坚持以务实合作为导向，利用地缘优势为互联互通打好基础。当然，能说一口流利的当地语言，熟悉对方的宗教习惯以及当地的风土人情和文化，对加强合作、提升感情是非常必要的。
将中东欧作为一个整体区域进行研究很重要，目前国际学界产生了下列常用理论：一是转型理论，即从计划经济体到市场经济体的转型过程理论；二是欧洲化理论，即从中东欧融入欧洲大家庭的变化过程理论；三是资本主义分析理论，即国家发展在赶超过程中属于哪种资本主义发展阶段与类型；四是在欧洲内部的分析比较理论，如政府间主义、功能主义理论等；五是新的概念和理论——欧洲地缘政治生态的中东欧化，即在地缘政治变化的背景下，欧洲政治的中东欧化趋势比较明显。法、德优先时，关于法、德理论占据主导，欧洲化理论是主流。随着当下中东欧走到前线成为牵引和主要的驱动力量，生态的中东欧化也随之出现。与欧洲所创造宏观的一体化理论有所差异，中东欧地区的中观理论比较多，如克罗地亚、斯洛文尼亚的教授推广“中小型开放性经济体理论”。总体来说，理论虽多，但比较碎片化，没有一种理论能够发挥主导作用，整体区域的适用性理论还是相对较少。这也表明中东欧的区域国别理论和方法研究还有很大的挖掘潜力。
针对近两年中国和中东欧国家合作受到俄乌冲突的影响问题，以及在外交实践中是否能做到政治与经济分开的问题。这主要取决于俄乌冲突在2023年是否能够得以平息甚至结束。冲突的进程与中东欧的安全感息息相关，如果安全的威胁存在，合作的难度必然会上升。在外交实践中，政治经济的分开的确难以实现，因为合作虽集中在经济领域，但与政治领域息息相关。不过，在与中东欧国家合作进程中，应将注意力放在务实领域的合作，在经济影响力提升的情况下再谈政治或许是合适的路径。
作者简介：刘作奎，中国社会科学院欧洲研究所副所长、研究员。