日本陆军在青岛组建军政署初始阶段主要着眼于占领地秩序恢复和保护日本移民，两个军政署各管一区，且不管理城市基础设施，更无暇去扩张殖民经济，占领区管理与运行在整体上处于应付状态。后虽将两个军政署合并，并将城市基础设施大部划归军政署管理，但依然无力考虑大规模发展殖民经济问题。因此，以日本外务省为代表的国内各界以管理城市和发展经济方面“毫无经验”为由，批评和攻击青岛守备军及陆军省，要求日本陆军改弦易辙，实行“民政”。

虽然日本陆军在《青岛之军政及山东铁道的管理经营》中规定“青岛租借地在列国讲和会议决定之前，以军政实施统治”^[17]，即日本陆军最初计划在青岛实施的军政将延续到确认将其交还中国之时，但是日本外务省出于对日本面临的国际形势、日本经济扩张的需要及部门利益的考虑，屡屡对青岛军政提出异议。

甲午战争后，日本外务省对陆军的行政能力历来持非议态度，在青岛更是如此。1915年1月，日本驻华大使馆书记官矢田七太郎在视察青岛之后提交了一份《山东视察备忘录》，指责青岛军政是混乱和低效的，称：由于军政署的重要事务均由军司令部裁决，但实际上履行行政中枢职责是掌握在两名参谋手中，由于军司令部参谋事务非常繁重，许多事情难免搞不清楚，引起社会的不满。他还列举了5项表现：（1）裁决拖延；（2）手续繁杂；（3）不符合实际；（4）不必要地滥用权力；（5）不统一。他指责军队参谋是全然没有事务方面知识的大尉、中尉，是少壮军人，“不习惯地方行政，作为各部、局主任，难免偏离实际情况”。^[18](www.daowen.com)

目前所见最早提出在青岛占领地实施民政的是日本外务省派驻青岛守备军司令部的船越参事官，其理由也是陆军实施的军政存在诸多弊端，不利于巩固日本在青岛占领地的统治。1915年3月4日，他向加藤高明外务大臣提交了一份题为《对青岛军政意见申述之件》^[19]的报告，指出随着占领地秩序恢复、不动产处置结束，从政策方面已经强有力地抑制外国人的利益，实施军政最早的理由已经弱化。他特别强调以往在青岛居住的富有华商尚因恐惧军政而没有归来，认为今后继续实施军政，其结果必然出现“善意的恶政”，提出要“在预期好的适当时期，撤除军政，施行民政”，并建议在军司令官之下并设参谋长和民政长官，前者统辖军事行动和军事行政，后者总理军事行政之外的一切行政事务。他还认为：对军政和民政而言，并非形式问题。其关键在于施政者其人，此人应是涉猎极广并具有特殊的地位，是可以与“军司令部参谋长权威相当的有力者，也是富有创业才能的实干家”。

日本驻济南领事林久治郎则因青岛守备军管理胶济铁路沿线地区与领事馆管辖范围相冲突，与青岛守备军多次发生严重争执。1915年7月，他致函外务省政务局长，提出：“如果打算发展山东经济的话，由军政转入民政是不可避免的。”^[20]林久治郎在外务省支持下，借山东民军举事之机，以管理沿线日本侨民为借口，于1916年春向胶济铁路沿线的潍县、张店派驻两个领事馆警察派出所，以强硬措施行使领事馆警察权，并要求明确划分日本驻济南领事馆与青岛守备军在胶济铁路沿线地区的管辖范围。