安全化的政策要求：确立规范与动员资源
奥利·维夫称安全化是“言语行为”，表述即行动，但安全化要真正产生政策效果，却并非仅仅依靠言语就可以实现。将一个问题宣布为“安全威胁”，最终目标依然是解决它。为此，安全行为主体必须将针对某一问题的“安全言语”确立为受到普遍接受的规范，与此同时从政治系统中动员出额外的资源用于威胁的实际应对。
安全化分析框架的提出者认为，尽管安全化是一种强烈的政治化过程，但有时又是与政治化背道而驰的。因为政治化意味着使问题公开，而安全化常常意味着提出一个紧急状态和存在性问题，这个问题如此重要，故而不应当陷于常规政治无休止的讨价还价中，而应当被最高决策层果断地予以考虑及处理。[58]本书则认为，免除讨价还价、以果断的方式予以处理，最多只能算是安全化的结果，也就是说，这一事务已经被赋予“安全问题”的名号，故能拥有这种“优待”。它与“安全化”这一过程本身是不能画上等号的。“安全化”要获得成功，必须将某一问题置于公开讨论的舞台上，要让威胁与脆弱性的逻辑被听众接受，进而成为某种规范。
先举两个反例。在传染性疾病问题上，美国早在卡特政府时期就曾经出台过一份《国际卫生合作新方向》（New Directions in International Health Cooperation）的文件，其中明确地指出，发展中国家的公共卫生问题与美国的安全目标息息相关：“一个人人健康与饱足的世界将是一个从根本上符合美国利益的世界。……相反，在一个饥饿的、愤怒的、痛苦的世界中，我们将难以实现关键的对外政策目标。我们从事以下事业的能力将可能受到削弱：减少常规武器的生产、控制核武器扩散、减缓国际恐怖主义，在外太空保证我们的经济与安全利益，或推动人权的进步。”[59]但是，这份文件出台后，上述论断并没有受到美国国内的重视，政府换届后，在公共卫生问题与安全目标之间建立联系的认知便销声匿迹了，里根政府以及其后的老布什政府，都没有继承这一观念。此外，在艾滋病问题领域，据2006年美国政府公开的材料，早在1987年中央情报局就曾经针对艾滋病流行将对发展中国家的经济、社会、安全造成的威胁作出过一份相当详细的调查报告，其中的许多内容与今天专家、学者们的认知基本一致。但是，由于这是一份“秘密”（classified）文件，当时并未在政治过程中得到公开讨论，因而也未直接产生政策结果。从这两个例子来看，安全行为主体的级别都是很高的，即都由政府部门作为“发声筒”，而且“言语行为”已经实际发生，但由于仅仅是安全行为体单方面的行动，并没有被“听众”接受并认可，因而这种“安全化”实践仅仅是短期的，也是不成功的。
相反，在成功的安全化实践中，不论安全的行为主体是谁，宣传、说服等活动都是非常频繁的。譬如，在美国政府将核恐怖主义安全化的努力中，就存在着“政府宣布”、“专家评估”、“媒体宣传”三大环节：先由政治领袖在公开场合宣称防止核恐怖主义是美国首要的政策关注，再由技术专家评估发生核恐怖主义事件的可能性，那些表示此类事件发生概率的百分比数字往往都是惊人的，最后，主流媒体大肆报道，在公众的脑海中“种植”下恐怖主义很可能获得核武器的观念。[60]而在一些具有国际公共性质的问题安全化进程中，以共享道德理念和价值观为核心的跨国倡议网络（transnational advocacy networks）往往也能发挥巨大的“说服”能力。环境问题上兴起了大量政府间、非政府组织，它们借由相似的理念结合，构成了渗透到国际组织、国家政府、市民社会各个层面的巨大网络。在说服的方式上，除了依靠媒体宣传外，还包括抗议、诉讼、规则谈判，以及由绿色和平组织借鉴贵格会教派活动而开创的亲身经历和直接行动的方式。[61]
当“说服”成功发生了以后，特定的观念如果能被国家制度化，成为某种行为规范，则更加容易对政策产生影响。在军事领域，国家建立起常规性官僚机构、程序化的军事组织以应对威胁。在各种议题领域中，这种制度化发生得最早、制度结构也最完善。当人们一提到“安全事务”首先便想到军事领域，与这种完善的制度化恐怕也不无关联。在环境领域，欧洲各国兴起的“绿党”政治也是一种以生态优先观为中心思想的“安全话语”制度化的表现形式。值得注意的是，一旦“安全话语”形成规范、被制度化，安全行为主体便无需再反复地确认、宣传其威胁与脆弱性逻辑。成为观念的“安全话语”是具有很强的生命力的，甚至在外部威胁消失的情况下还能长期存在、指导实践，所谓“冷战思维”在当代的延续就是例证之一。
当然，行为主体很少仅仅为了让某一议题“成为”安全问题而推动安全化进程，安全化的最终目标还在于以一种不寻常的方式去应对威胁，这便涉及资源动员的问题。
充足的物质资源是有效的安全政策的重要组成部分。“安全”可以说也是一种资源分配的政治，当某一问题获得政治上的优先性时，一般而言也将得到更多的物质资源投入，而威胁越是急迫，在分配资源上的优势也越明显。“战时体制”就是将资源高度集中地优先分配给军事部门的机制。例如，苏俄国内战争爆发后，其粮食、煤炭、钢铁的主要产地陷入敌手，处境十分困难。为了把仅有的资源集中起来用于战争，苏维埃政府在1918年到1920年之间实施了“战时共产主义政策”。通过余粮征集制、“不劳动者不得食”、国家分配政策在内的一系列措施，苏俄为赢得战争的胜利提供了物质保障。而在其他领域的威胁应对中，同样面临资源投入的问题。在环境领域，清洁的能源有利于环境安全，但同时价格也更高。1999年，世界银行宣布，碳排放量每减少一吨需额外花费20—30美元；[62]而要保护海洋资源，停止在纽芬兰岛外围捕钓大比目鱼，则将让西班牙失去7 000个潜在的工作机会。[63]若要有效应对这些安全威胁，让“安全化”产生政策效果，相关国家必须投入更多的资金。
资源不仅仅指物质资源，还包括制度资源。制度资源在新的安全议题领域出现或安全威胁十分严峻时往往显得格外重要。如前所述，处理“安全”问题不能像常规政治那般陷入漫长的讨价还价中，客观上要求决策的集中，因而此时往往涉及建立跨部门决策机制或重新组织中央与地方、国际社会与主权国家关系的问题。除此以外，应对安全问题也要求更加切中要害的政策，从而为决策者提出了更高的要求。在欧洲历史上，正是17世纪以来战争走向现代与全面的进程带来了政府控制能力与对社会动员能力的空前提高。[64]
在当代的条件下，国家、国际社会对制度资源的生产能力同样至关重要。在国家层面，“9·11”事件后，美国为了应对新的国家安全风险，在国内进行了一系列机构改革与重组的努力，建立了国土安全部、国内交通安全管理局，并对情报机构进行了改革。为了保证公共安全，应对突发自然灾害等危机，韩国设立了中央灾害对策部，中国近年来也在一些城市中启动了灾害处理领导小组的应急系统。这些都可以看作制度资源的生产。相反，在一些国家能力脆弱的国家中，这种机制就很难建立起来，因而，在安全威胁面前，它们的应对能力也更为有限。在国际层面，这一问题同样存在。迈克尔·巴尼特（Michael N.Barnett）与玛莎·芬尼莫尔（Martha Finnemore）认为，冷战结束后，国际组织对“安全”的重新定义——安全不仅适用于国家，也适用于个人，而威胁除了军事的以外，还有经济的、环境的、政治的——要求国际社会对国家的内部事务加强干预。这一新的任务使得国际组织“机能不良”的问题显得格外突出，必须从官僚政治与官僚文化两个方面加以改革，提升国际组织的组织能力。[65]在这里，国际组织的改革就可以看作新的制度资源的生产。
简而言之，一项成功的“安全化”政策，除了要明确表述出安全指涉对象面临的威胁之外，还要以此说服听众，将其塑造成某种规范，并争取到物质资源与制度资源的优先获得权。
下面两个部分将根据国家安全与国际安全在建立规范与投入资源两个方面不同的要求，分别探讨国家选择不同国际合作形式的理由所在。