欧盟是如何建成的？

第二章
欧盟是如何建成的？

“欧洲统一不会一蹴而就，或因循一个单一、普遍的模式。它将通过实实在在的成果来构建，首先是通过创建一种事实上的团结。”《舒曼宣言》以这些话准确地预示了昔日共同体演变成今日联盟的过程。因以往行动的成功而获得信心，共同体的机构与权力得以逐步发展，以处理看来最好由共同行动来运作的事务。

接下来的各章将更为详细地讨论共同体的各个机构与职能，从中我们可以看到，利益与重大事件是如何相互作用，从整体上造就了这种发展的。在前一章中已对一些基本利益与动机作了讨论：通过建立经济与政治关系——而不只是通过军事手段——来保障安全，实现企业与工会所特别关注的繁荣昌盛，推行绿党与志愿组织强烈要求的环境保护，保持在对外关系中的影响以促进在更大世界范围内的共同利益等。

随着满足这些需求的共同体的建立，其他利益也掺和进来。那些担心受某些方面损害的国家，寻求通过再分配措施得以补偿：法国要求实行共同农业政策，以抗衡德国的工业优势；害怕因单一市场而利益受损的那些较弱经济体，要求设立结构性基金；英国及其他预算失衡国家^【1】，要求调整预算分配。有些政府、议会、党派和志愿组织大力要求改革，以使机构更加有效和民主；而与此相对，有人抵制任何超越政府间决策的行动，但动机又各不相同：有的是出于意识形态上对民族国家的信奉，有的是出于认为一旦超越民族国家，民主就不可行，有的是出于对外国人的不信任，有的则只是出于想要维持现状。他们中包括戴高乐总统与撒切尔首相等重要历史人物，以及各色各样的机构与个人——这在英国与丹麦最为常见。在欧盟各机构中，部长理事会最倾向于这种观点。

让·莫内与雅克·德洛尔属于最具影响力的联邦主义者，致力于发展一种能有效处理各成员国及其公民的共同利益的欧洲政体。他们都发起了迈向联邦目标的重要步骤。阿尔蒂诺·斯皮内利则代表另一类型的联邦主义，构想着一举实现欧洲联邦宪法。德国、意大利、比利时与荷兰议会和政府在不同程度上都是机构联邦主义者；欧盟委员会与欧洲议会也是如此；在欧盟各条约能作此解释的范围内，欧盟法院也算是机构联邦主义者。尽管意大利人、比利时人和有些时候的欧洲议会支持宪法联邦主义，但总的来说其更倾向于莫内的循序渐进的方式。

50年代：创建条约

莫内负责起草了《舒曼宣言》，主持了《欧洲煤钢共同体条约》谈判，并担任了煤钢共同体高级机构的首任主席。“高级机构”^【2】这个词反映了他对将一个强有力的执行机构置于共同体核心的坚持，而这种坚持源自他在担任两次大战间的国际联盟副秘书长时，深感政府间体制的软弱无能。但他也相信，对于信奉民主的成员国而言，这样的共同体应该具有一个议会和一个法院——联邦立法与司法的基础——以及一个由各成员国部长组成的理事会。

这一结构直至今日仍十分稳定，然而机构间的关系已有所变化：理事会成了最强势的机构；欧盟委员会仍然重要但已经失利；欧洲议会权力有所增强；法院已确立为诠释共同体权限的最高司法机构。虽然英国政府后来接受了这些机构，但在20世纪50年代，英国认为这些机构过于联邦化而不愿参加。

图2　创始人：莫内（左）与舒曼（右）。

但6个成员国决心朝此方向继续推进。由于受共产主义在欧洲与朝鲜扩张政策的影响，美国坚持主张德国进行重新武装，法国对此作出反应，提出建立一个拥有一支欧洲军队的欧洲防务共同体。6国政府签署了一项《欧洲防务共同体条约》，其中4国批准了该条约；但它在法国日益遭到抵制，国民议会1954年经投票决定将其搁置。或许这样也好，因为共同体机构即便得到同时制定的关于欧洲政治共同体的一项条约的强化，恐怕也不足以承担如此沉重的责任。其结果是，直到90年代，赋予共同体在防务领域某种权限的设想，依然是个禁区。

图3　莫内送交舒曼的1950年5月9日《舒曼宣言》文本第1页。

尽管欧洲防务共同体的失败是一个严重的挫折，但人们对共同体作为维持成员国间和平关系的架构的信任感增长了，由此形成了一股“重新启动”其发展的强大的政治推力。荷兰人急切地提出要建立一个全面共同市场，并很快得到了比利时和德国的支持。依然明显倾向贸易保护主义的法国人疑虑重重，但他们坚持围绕法德伙伴关系构建欧洲一统的计划不变，因此接受了德国人所希望的共同市场，前提是满足法国的其他利益：

一个由法国起领导作用的原子能共同体、共同农业政策、与殖民地的优惠联系协定、共同体内男女同工同酬——若不如此，已有此法律规定的法国工业将在某些领域处于竞争劣势。6国中经济实力最弱的意大利，则使得欧洲投资银行在该国成立了分支机构，获得了社会基金，实现了劳动力的自由流动。所有这些都写进了建立欧洲经济共同体（EEC）和欧洲原子能共同体（Euratom）的《罗马条约》^【3】。这是“一揽子交易”——每个成员国都获得一些好处——的早期例子，自此之后的许多行动都具有此特点。

这两项新条约于1958年1月1日生效。但在该年年中成为法国总统的戴高乐，决心保持本国原子能领域的国有化，使之为法国军事实力服务，因此将原子能共同体排挤到权力中心之外。而欧洲经济共同体成为共同体日后发展的基础。欧洲经济共同体的机构与欧洲煤钢共同体的相仿，不过其执行机构——被称为“委员会”而不是“高级机构”——不那么拥有实权。欧洲经济共同体被赋予了广泛的经济权限，包括：建立一个对内实行自由贸易和对外实行共同关税的关税同盟；在特定领域实行某些政策，尤其是农业政策；开展更加广泛的合作。

委员会的首任主席沃尔特·哈尔斯坦是一位出色的前法学教授和坚定的联邦主义者；作为阿登纳政府的资深成员，在商定《欧洲煤钢共同体条约》的内容时他是莫内的主要谈判伙伴。他领导委员会迅速开展工作，加速了建立关税同盟的时间表；在此框架内，共同体在20世纪60年代取得了显著的经济成功，年均经济增长率为5％左右，是英国和美国的两倍。但是莫内与哈尔斯坦所设想的新兴的联邦主义共同体，与戴高乐对民族国家的基要主义信仰发生了冲突，使得该10年成为共同体政治上险象环生的时期。

图4　戴高乐对英国说“不”。

图5　撒切尔对单一货币说“不”。

60年代：戴高乐抵制联邦主义者

1958年6月，《罗马条约》生效不到半年，戴高乐就任法国总统。他不喜欢共同体的联邦成分与志向，但也不愿直接挑战法国刚批准的条约，因此他转而寻求利用共同体提升法国的权力与领导地位。事例之一是他将原子能共同体排挤到权力中心之外，另一个例子是他行使否决权，使得旨在接纳英国、丹麦、爱尔兰和挪威为成员国的扩大共同体的首轮谈判于1963年结束。虽说英国政府对共同体概念的理解更接近于戴高乐而不是更热衷于联邦制的其他成员国，但它对本国农业与英联邦利益的保护使得谈判变得艰难而漫长，并令其他成员国感到厌烦。法国这种行使否决权的单边主义与民族主义做法引起其他成员国极度不满，并诱发了共同体内首次政治危机。接着在1965年，共同农业政策（CAP）的安排又引发了一场更大规模的危机。

共同农业政策从一开始就承载着法国的关键利益，戴高乐决心尽快制定这一政策，避免其被不当延误。该政策建立在价格补贴之上，需要巨额公共费用。法国与委员会都认为费用应出自共同体而非各成员国的预算开支。但具有联邦取向的委员会和信守民主原则的荷兰议会，坚持预算开支必须由议会管理；而鉴于共同体预算不能由6个单独的议会管理，因此它必须由欧洲议会来管理。这一主张得到其他成员国政府的赞同，但对戴高乐来说是绝不可接受的。他决然挑起“空椅危机”，在1965年下半年禁止其部长出席理事会会议达半年之久，引起了其他起成员国对他可能准备毁灭共同体的担忧。

双方都不愿轻易让步，最后此事件在1966年1月以一项所谓的“卢森堡妥协”了结。法国政府坚持保有在“一个或多个成员国的至关重要的”利益面临危险时的否决权，而其他5个成员国则申明将信守条约在某些问题上以特定多数表决的规定——该规定原本定于是月在一系列事务上生效。对戴高乐来说，关键问题似乎可能是理事会中的否决权而不是议会的作用；而尽管其他国家政府声称坚持多数议决的原则，但事实上戴高乐的立场在此后的20年间占据了上风。因此，卢森堡“否决”应该是比“妥协”更为确切的表述。不过在20世纪80年代中期，在协商单一市场计划的过程中，多数表决开始施行，现已成为绝大多数立法决议的标准程序。

尽管政府间主义与联邦主义之间存在这些分歧，关税同盟还是于1968年7月在条约规定的日期之前建立。关税同盟的巨大影响不仅见于共同体内部，也反映在共同体的对外关系上。凭借共同对外关税这一手段，共同体正在成为在贸易领域可与美国并驾齐驱的“强国”。肯尼迪总统曾建议就大幅削减关税进行多边谈判。在委员会的巧妙领导下，共同体作出了积极的响应；结果是平均削减关税达三分之一，由此开辟了一个新的时代，共同体从此成为推动国际贸易自由化的主要力量。

共同体政治起起伏伏的同时，法院在确立法治上却稳步发展。基于其负有条约规定的保障“法律得到遵守”的义务，法院通过1963年和1964年的裁决，确立了共同体法优先与直接有效的原则，从而使之能始终如一地在所有成员国中得到贯彻。尽管缺乏对国家主体的严格意义上的强制手段，但建立在条约和共同体机构立法之上的对法律的尊重成为一种黏合剂，将共同体紧密地联结起来。

扩大与某种程度的深化：英国、丹麦与爱尔兰加入

1969年戴高乐总统辞职，由乔治·蓬皮杜接任。作为法国政策基础的民族基要主义，让位于务实的政府间主义。英国、丹麦、爱尔兰和挪威仍然寻求加入共同体，并得到法国的共同体伙伴的支持。而蓬皮杜没有像戴高乐那样否决扩大共同体而是予以同意，但前提是要同时符合法国利益，尤其是同意为共同农业政策出资，以及接受诸如货币联盟与外交政策协作之类的“深化”因素。这些条件除了要满足法国的农业利益，也是为了促进法国的欧洲计划：使德国更加坚定地融入共同体，以及防止共同体因扩大而弱化的危险。

法国的伙伴们支持共同体的扩大与深化。德国新总理、联邦主义者维利·勃兰特，在1969年12月海牙召开的6国政府首脑峰会上起到了最重要的作用。他虽因其东方政策而闻名，缓和了与苏联集团尤其是与东德的紧张关系，但也推出了一项西方政策，增强了西欧的一体化。在海牙，他在推动扩大共同体的同时，提议建立经济与货币联盟。这一提议与法国提出的其他条件一道，原则上获得同意；在与其他国家进行加入共同体谈判的同时，共同体内部也在着手推动上述计划的开展。

然而，在20世纪90年代之前，经济与货币联盟的原则实际上并没有得以实现。法国偏向于联邦的政策手段而不愿实行机构改革，要求建立单一货币；德国则认为，单一货币必须与经济政策的协调、理事会内的多数表决和欧洲议会权力的增强齐头并进。但这些改革对于后戴高乐时代初期的法国而言还难以接受，因此成员国只达成一项汇率合作机制，且该机制脆弱得难以经受当时的国际货币动荡。由于法国坚持外交事务上的主权，为外交政策合作设计的机制^【4】与共同体各不相干，且绝对是政府间的。此机制尽管相当有用，但其影响有限。倒是法国农业强硬的经济利益，在一项财政规则中获得了切实的效果；由于英国小而高效的农业与6个成员国的情况不同，该规则对英国大为不利。

共同农业政策的资金问题又一次引发了对欧洲议会的权力问题的讨论。荷兰坚持不懈地要求赋予议会以权力，并得到比利时、德国与意大利的支持。蓬皮杜的反应是原则上接受欧洲议会与理事会共享预算控制权，但尽可能地排斥其对开支的控制，尤其是对农业开支的控制。这一立场因为没有更好的选择而被其他国家接受，写入了1970年的一项修正条约。当后戴高乐主义者吉斯卡尔·德斯坦继蓬皮杜担任总统后，1975年的另一项条约提升了议会的作用。这虽然只是走向议会预算权的第一步，但它将成为共同体体制结构中的重要一环。

尽管农业及与英联邦国家的贸易依然是未决的难题，而且英国公众似乎也不认同，但希思首相与蓬皮杜总统建立了良好关系，并推动加入谈判圆满结束。英国、丹麦和爱尔兰一起于1973年1月加入共同体，但挪威全民公决反对加入。随着愈来愈反对共同体的工党在大选中获胜，哈罗德·威尔逊于1974年取代爱德华·希思成为英国首相，并决定在1975年就英国是否留在共同体内进行全民公决。经过一场有点装门面性质的“重新谈判”，威尔逊政府建议英国维持其成员国资格，1975年的公民投票也以二比一的多数票通过此建议。但工党的反共同体立场愈演愈烈，在1983年的大选中甚至主张英国退出。与此同时，因保守党在大选中获胜，玛格丽特·撒切尔于1979年出任首相。由于此时法国的后戴高乐主义政府正回归到支持早年的共同体主张，因此撒切尔为坚持政府间主义而不遗余力，与共同体的关系处于极度动荡的状态。她还如她所说的那样，通过抵制共同体的许多事务竭尽全力争取“拿回我们的钱”，直至1984年达成协议将英国对共同体预算的高额净贡献^【5】降低。

图6　英国加入：希思签署《加入条约》。

欧洲理事会、议会直选、欧洲货币体系

1974年，蓬皮杜总统故世，吉斯卡尔·德斯坦接任法国总统。虽然德斯坦曾任戴高乐政府的财政部长，他却并非传统的戴高乐主义者，而且想通过一些措施使他的总统任期成为共同体的发展时期。尽管对联邦主义模棱两可，但他采取行动使共同体机构的政府间与联邦性因素都得以强化。他倡议将首脑会议定期化为国家与政府首脑的“欧洲理事会”，并发起了欧洲议会的直接选举。

此时，莫内依然十分活跃，组织各成员国民主政党领袖和工会领导人成立“欧洲合众国行动委员会”，并担任主席。经与莫内磋商，德斯坦建立欧洲理事会与实行议会直选的建议均被采纳。尽管他似乎是想让理事会采取政府首脑私下交谈的形式，欧洲理事会很快就在共同体决策中扮演了中心角色，调解部长理事会无法解决的冲突，确定重要的一揽子事务。20世纪50年代的条约就已经规定进行议会的直接选举，但需以取得各成员国政府的一致议决为前提；在戴高乐派当权的法国，一致议决迟迟未能达成。现在各国政府同意在1979年6月举行首次议会直选。朝着代议制民主迈出的这一步伐，将对共同体未来的发展产生重大的影响。

首次议会直选的那年还见证了迈向货币联盟的重要一步。1977年，前工党政府重要成员罗伊·詹金斯成为共同体委员会主席。他并非明确的联邦主义者，却支持共同体向联邦方向迈进；在探索“推动欧洲前进”的途径后他得出结论，认为将建立货币联盟重新提上日程的时机已经成熟。这个想法得到德国总理赫尔穆特·施密特的支持，一方面是因为他认为这能分散美元疲软和马克坚挺所导致的德美关系困难的压力，另一方面是因为他深受莫内的影响。施密特与德斯坦在1974年接任总理与总统前，就在财长任上建立了密切关系，因此他们很快就对欧洲货币体系（EMS）建议达成一致，以形成一个有力的相互汇率稳定机制，以及一个能执行某些技术功能的欧洲货币单位——埃居（ecu）。^【6】此建议只有英国不予接受——其时工党政府对共同体的敌意正与日俱增。因此，1979年欧洲货币体系初创时，它并非共同体的一部分，而是与之平行的；除一个成员国外，其他国家都加入了——这是后来经常出现的一种情形：一批成员国一起向前行进，而英国，有时还有一两个其他国家，则站在一边观望——但通常最终决定参与进去。

单一市场、《欧洲联盟条约草案》、向南扩大

1985年1月，雅克·德洛尔成为共同体委员会主席。他访问了每个成员国，调查什么重大计划有可能是大家都能接受的。作为传统的莫内联邦主义者，他提出了3个计划：单一市场、单一货币和体制改革——都可看作是朝着联邦方向发展。但撒切尔的联邦主义观与戴高乐的相近，因此她反感德洛尔所构想的单一货币与体制改革。但同时，作为一名激进的经济自由主义者，她认为单一市场是实现贸易自由化的一个重要举措。在艰难的70年代，欧洲经济失去了增长势头，所以所有国家政府都接受单一市场方案，将之看成打破所谓的“欧洲僵化症”的途径。此计划得到了那些更有活力的企业与主要行业协会的支持。(https://www.daowen.com)

《欧洲经济共同体条约》所构想的共同市场，事实上就是一个单一内部市场。条约明确规定了废除关税与配额的计划，并成功地完成任务，但对于消除非关税壁垒所要求的大多数立法，条约规定须在理事会中获得全体一致的表决。卢森堡“妥协”的影响是将这种否决权用另一种名义实施到其他方面，结果是在消除非关税壁垒上长期了无进展；而20世纪70年代贸易保护主义压力的再度高涨，加上现代经济的日益复杂化，使此类壁垒成为贸易的严重障碍。

图7　德洛尔：单一市场、单一货币、单一思想的欧盟拥护者。

内部贸易关税的成功废除表明，制定带有时间表的计划很有必要。为此，委员会列出了一个约有300项措施的清单，要求在1992年底前付诸实施，以消除非关税壁垒，实现单一市场。负责此计划的委员会委员是撒切尔政府的前大臣科克菲尔德勋爵；计划及时地起草完毕，提交给了1985年6月在米兰召开的欧洲理事会会议。

与此同时，欧洲议会拟定了一项政治计划——在阿尔蒂诺·斯皮内利的推动下起草一项《欧洲联盟条约草案》。作为联邦主义者的领军人物，斯皮内利认为起草宪法是走向联邦的捷径。他从50年代起就不懈地坚持此主张，现在他认为经直接选举产生的欧洲议会议员（MEPs）——他是其中一员——有资格承担此任务。他说服欧洲议会其他议员支持此项计划，并领导了起草工作。最后，欧洲议会以绝大多数票通过了该草案。

《条约草案》旨在改革共同体机构，使它们具有一种联邦的特征，并将共同体的权力范围扩大至将联邦通常具有的大多数权力包括在内，但防务这一关键领域除外。条约将在获得代表共同体三分之二以上人口的多数成员国的批准后生效，并规定将与未批准的所有成员国通过谈判达成适当的协议。此草案在大多数创始成员国中得到了普遍的支持，但德国政府却和一些国家一道，反对可能将英国排除在外的情况出现。密特朗总统虽然没有明说，但确实表示赞同草案。该草案的主要提议与委员会的单一市场计划一起被提交给在米兰召开的欧洲理事会会议。

图8　斯皮内利举手赞同其拟定的《欧洲联盟条约草案》。

欧洲理事会不顾英国、丹麦和希腊的反对，首次以多数表决决定就条约修正案召开政府间会议（IGC）。这次政府间会议审议了涉及单一市场计划乃至议会《条约草案》中一些建议的修正案。会议结果是达成了《单一欧洲法令》，规定在1992年前建成单一市场；赋予共同体在环境保护、技术研究与开发、与就业相关的社会政策、凝聚基金等领域内的权限；还将外交政策合作纳入《欧洲经济共同体条约》——这也就是为什么它被冠以《单一欧洲法令》之名，以区别于建议保持外交政策独立的另一项提议。《单一法令》还规定在一系列单一市场立法中实施特定多数表决，并通过一个“合作程序”增强了欧洲议会的权力，使之可以影响有关单一市场的这些立法；法令还引入另一个程序，规定签订联系协定与加入条约需取得议会同意。

地图1　欧盟的壮大（1952—2000年）。

共同体在80年代再次扩大，于1981年接纳希腊加入，1986年接纳葡萄牙与西班牙加入。这3个国家都曾受独裁政权统治，将加入共同体视为其民主政体和经济现代化的支柱；共同体则希望它们成为自立的成员国，支持单一市场等共同体计划。为此，《单一法令》提出了一项凝聚政策，将结构性基金增加一倍，以支持经济实力较弱地区的发展。

这样，在成员国政府、经济利益、社会关注、委员会、议会及多种联邦主义势力的共同影响下，《单一法令》强化了共同体的权力及其机构。此后又召开了两次政府间会议，缔结了《马斯特里赫特条约》与《阿姆斯特丹条约》，同样强化了共同体的权力及其机构，并对类似的各种压力作出了回应。如果不是《单一法令》的成功，这些都不会发生。现在，单一市场的前景有助于经济的复苏，而共同体机构则在处理大量立法方案的过程中增加了实力。

斯皮内利在《单一法令》签署数周后故世。他认为《单一法令》是失败的，用他的话来说，是“一只死耗子”^【7】。事实上，《单一法令》促使共同体重新启航，其影响之深远可与《罗马条约》相比肩。

《马斯特里赫特条约》与《阿姆斯特丹条约》

随着单一市场的成功，德洛尔决心推行单一货币计划。对此，不仅撒切尔反对，为德国马克是共同体最坚挺的货币而自豪的大多数德国人，也显然不甚热情。单一货币是法国的主要目标，这不仅有其政治理由，也有其经济原因。而作为一贯的联邦主义者，科尔相信这是走向联邦欧洲的关键一步，但他在推动筹划单一货币计划的同时，却遇到了在德国取得必要支持的困难。

1989年，形势发生了天翻地覆的变化。苏联集团的解体使共同体向东扩张成为可能，德国也有望实现统一。但科尔需要密特朗的支持，不仅因为在形式上作为德国的占领国，法国有权否决德国的统一，还因为遵循勃兰特的政策，德国有必要保证新的东方关系不致损害欧洲共同体和法德关系。密特朗将单一货币视为将德国不可动摇地拴在共同体体系内的途径，从而将之作为同意德国统一的条件；而这也为科尔取得国内民众对单一货币计划的必要支持提供了保证。

结果，《马斯特里赫特条约》得以缔结。该条约不仅对欧元和欧洲中央银行作了规定，也对共同体一系列其他权限及体制改革作了规定。共同体在教育、青年、文化与公共卫生等领域获得了一些权力；共同体机构也在一些方面得到了强化，包括理事会中更多的特定多数表决。欧洲议会的作用也因“共同决策程序”——在一些领域的立法上，必须同时取得欧洲议会与理事会的同意——的引入而得到加强；它还获得了对各届新委员会的任命批准权。《马约》还建立了两个与共同体平行的新“支柱”：一个是“共同外交与安全政策”；另一个涉及自由流动与内部安全，被称为“司法与民政事务合作”，后在《阿姆斯特丹条约》中改称为“刑事事务上的警察与司法合作”。这两个支柱的运作涉及到共同体机构，但其基础是政府间合作。这整个庞大而笨重的结构被称为“欧洲联盟”，包括作为其核心的共同体支柱和两个其他支柱。

尽管约翰·梅杰接任撒切尔夫人为英国首相，并公开宣称要进入“欧洲的心脏”，但他坚持英国将不参加单一货币计划和事关就业的“社会宪章”。为了保证整个条约的通过，各国同意英国可以选择两者均不参加，丹麦则可不参加单一货币。

《马约》于1992年2月签署，但在1993年11月生效前几经波折：两次丹麦全民公决——第一次被否决，第二次在稍作修改后获得通过；以微弱多数通过的法国全民公决；英国下院令人焦躁的批准过程；德国宪法法院漫长的审议——最终驳回了认为《马约》与德国宪法不符的指控。这些插曲以及大多数成员国公民对欧盟认可度的下降，似乎令人惊恐，对于那些有联邦主义取向的人们而言尤其如此。

然而各国政府中更为激进的联邦主义者，觉得《马约》的力度还不尽如人意。新的货币决策权以及今后进一步的扩大——首先是面向一些为数不多的还未加入的西欧国家，然后是更多的中东欧国家——都要求欧盟更加有效和民主。因此，《马约》规定召开另一次政府间会议，会议成果则是1997年签订、1999年生效的《阿姆斯特丹条约》。

《阿约》重新审议了联盟的一系列权限，包括与两个政府间支柱相关的规定。《阿约》规定在《共同体条约》中加入有关就业的新一章，反映了人们对失业问题的关注：整个90年代，欧盟失业率一直在10％左右；人们担心，如果欧洲中央银行实行紧缩的货币政策，失业还可能进一步恶化。

在所有的机构中，欧洲议会受益最多：共同议决程序的适用范围被扩大至大多数立法决策；它不仅获得了对整个委员会的任命批准权，还获得了在任命委员会之前对其主席的任命批准权。由于主席的任命一旦获得批准，他就有权同意或否决对委员会其他委员的提名，因此议会对委员会的影响力大大增强了。在1999年3月委员会辞职及新委员会任命的过程中，议会所起的作用表明了其对执行机构控制权的重要性。《阿约》还使委员会主席对其他委员拥有更大的权力。

在给共同体机构增添这些联邦成分的同时，《阿约》还反映了一种担心，即如果新的发展动辄被一致议决程序所阻断，欧盟将无法面对以后的挑战。这就使得一个新的“增强合作”程序产生，即同意一批成员国在个别国家不想参加的情况下继续推行某计划——这实际上是将单一货币与社会宪章的情况普遍化了。然而，就在于阿姆斯特丹召开的欧洲理事会会议就《阿约》达成协议的6周前，托尼·布莱尔继工党大选获胜而成为首相。英国新政府接受了社会宪章，毫无异议地同意增加议会权力等改革，显示出对欧盟的更加积极的态度。但英国还是和丹麦、爱尔兰一起，对取消边境控制的规定选择不予施行；它也没有参与向共同体支柱部分移交和司法与民政事务合作相关的权力——但英国政府而后很积极地参与了此方面的合作。至于在外部安全方面，欧盟在前南斯拉夫问题上的软弱无力，促使人们要求增强防务能力；英国政府不仅同意《阿约》在欧盟防务上的有关规定，还与法国一起在此方面发起行动。

向北和向东扩大；2000年政府间会议

奥地利、芬兰与瑞典于1995年1月加入欧盟。挪威政府经过谈判也达成了加入条约，但再次被全民投票否决。这次，瑞士政府也申请加入，但在1992年公民投票否决加入欧洲经济区——与欧盟一种松散得多的关系形式——之后，撤回了申请。

这一轮扩大几乎没有伴随任何特定的深化措施；这些发达的市场经济国家的加入没有产生经济问题。然而，由于不是所有成员国都支持机构的进一步强化，成员国数量的增加促使更具联邦主义取向的国家敦促通过《阿约》加强机构改革，而欧盟进一步扩大的前景加重了这种压力。

摆脱了苏联控制的10个中东欧国家取得了与欧盟的联系国地位，并进而寻求加入欧盟。它们面临着将其经济与政体从集权控制向成员国资格所要求的市场经济与多元民主政体转变的艰巨任务。到1997年，欧盟认为它们中有5个国家已经取得足够的进展，可以在次年开始进行加入谈判；与另5个国家的谈判则于2000年1月开始。第一批国家包括捷克、爱沙尼亚、匈牙利、波兰、斯洛文尼亚，以及也在申请之列的塞浦路斯。第二批国家包括保加利亚、拉脱维亚、立陶宛、罗马尼亚、斯洛伐克以及马耳他。土耳其也获得了候选国资格，但由于其涉及的经济与政治问题太多，欧盟并没有定下开始谈判的日期。

面临如此大规模的扩大，欧盟深化问题再次浮出水面。某些政策的改革势在必行，尤其是农业政策与结构性基金。委员会为此而提出的建议“2000年日程”被部分采纳，但可能需要有进一步的措施。至于机构改革，在2000年又召开了一次政府间会议。对于需要采取的措施，会上出现了两派意见：一派意见认为应该坚持最小程度改革，即仅限于委员会成员名额、理事会投票的加权（为避免因大量较小国可能在今后几年加入而出现决策被小国所左右）、特定多数表决实施范围的扩大等方面；另一派则认为需要进行更为彻底的改革。这次政府间会议以2000年12月的欧洲理事会结束；我们可以看到，它所达成的《尼斯条约》更接近于最小程度而不是彻底的改革。

注释

【1】　由于各种原因，这些国家对共同体预算的贡献远远超出了从中得到的收益。——译注，下同

【2】　“高级机构”的英文原文为High Authority，authority这里意指具有权威的机构。

【3】　英文为复数，包括同时在罗马签订的《建立欧洲经济共同体条约》（即《欧洲经济共同体条约》）和《建立欧洲原子能共同体条约》（即《欧洲原子能共同体条约》）。单数的《罗马条约》则专指前者。

【4】　称为“欧洲政治合作”，目标是加强各国间外交政策协调，由外交部长会议操作。

【5】　共同体的预算收入除关税、农业税、增值税等自有财源外，还包括各成员国的“贡献”；这些收入的大部分又通过农业开支、结构性基金等再分配渠道返还各成员国，因此对每个成员国来说，其对共同体预算的贡献与得益是不平衡的。

【6】　詹金斯在其《欧洲日记1977—1981》（伦敦，1989年，第22—23页）中回顾了他选择“推动欧洲前进”这一主题的经过。

【7】　斯皮内利1986年1月16日在欧洲议会的发言中，称《单一法令》为“死耗子”。见皮埃尔·维吉里奥·达斯托里（编）：《阿尔蒂诺·斯皮内利在欧洲议会的讲演》（博洛尼亚，1987年，第369页）。