“一个自由、安全与公正的区域”
“一个自由、 安全与公正的区域”
战后第一任工党政府的伟大的外交部长欧内斯特·贝文说，他的外交政策目标“实际上是……努力解决整个护照和签证问题”，这样他就可以“到维多利亚车站”（此站有火车开向欧洲大陆），“买一张火车票，去我想去的什么地方，而不需要护照或任何其他东西”。这位老工会会员保留着他海内皆兄弟的梦想，但作为外长他却发觉自己在努力捍卫国家主权，并拒绝了英国加入新近成立的共同体的主张——殊不知正是共同体最终使他的梦想成真。【1】
早在1958年，《罗马条约》就将“人员”与货物、劳务、资本一起纳入跨越成员国边界的四大自由流动之中。但“人员”的这种流动仅限于越境就业。25年之后，《单一欧洲法令》将内部市场定义为“一个没有内部边界的区域”。撒切尔夫人的政府认为这些言辞的含意没有变化，因为它们还受到“根据条约规定”的限定【2】。这个说法在相关方面仍然站得住脚，但更加奉行联邦主义的国家政府则倾向于从字面来理解：取消各成员国间相互边界上的控制，从而使跨越边界的流动对所有人员开放。
这种思想在1985年和1990年的《申根协定》中得到了法律表述。申根是卢森堡的一个小镇，具有象征意义地处于法国与德国边境，该三国与比利时、荷兰一起在此签订了上述协定。《申根协定》的签署国尔后陆续增加，直至所谓的申根国家包括了除英国与爱尔兰之外的几乎所有欧盟成员国，丹麦则与之维持了一种不明确的关系。
《申根协定》有两个主要目的。首先是关于边境控制：消除申根国家间的内部边境控制，建立外部边境控制，以及制定有关避难、移民和区内其他国家国民流动与居住的规定。其次是在打击犯罪上相互合作。
跨境犯罪活动增加与跨境经济活动增长的原因相似，即技术的进步，特别是交通与通讯技术的进步。如果要使法治跟上形势的发展，那么就像在贸易上那样，跨境合作势在必行。随着成员国间关系因经济一体化而强化，它们更对这种合作有着特别的需求。这方面迈出的第一步始于1974年签订的有关交换恐怖主义情报的“特雷维”协定；有关的部长与官员不久就发现，有必要将其他形式的犯罪也包括进来。这为《申根协定》的签订奠定了基础；而《申根协定》在那些愿意共同走得更远的国家的执法机构间，建立了更为紧密的合作；在第一项《申根协定》签订15年后，形成了一个包括3，000多页法律文件并对绝大多数欧盟成员国有效的“既有结构”【3】。
《马约》与第三支柱
犯罪与人员的跨境流动，影响到所有成员国而不只是申根国家。为此各国同意，《马约》应该对这些领域的合作加以规定。除对外部边境控制、避难、移民和欧盟以外国家公民的跨内部边界流动作出规定之外，《马约》还列举了恐怖主义、贩卖毒品、欺诈以及“其他严重的犯罪形式”。成员国的司法、行政、警察与海关当局必须合作以对付此类行为。
有些国家，例如德国，希望这种合作在共同体机构内进行，让委员会、法院、议会以及理事会发挥它们的正常作用。英国等另一些国家则要捍卫它们的主权，希望将除理事会之外的机构尽可能地排除在外。结果是设立了与“第一支柱”共同体相平行的一个新的“第三支柱”——司法与民政事务上的合作（CJHA）。第三支柱的机制是政府间的：在理事会内实施全体一致议决程序，议会与委员会只具有咨询作用，法院则无权过问。其政策手段是由理事会决定的联合立场与行动，以及需所有成员国批准的公约。公约之一是旨在建立新的警察机构——欧洲警察署。(https://www.daowen.com)
鉴于需要取得15国全体一致同意后才能作出决定，到进行《阿约》谈判时还没有取得多少成果也就不足为怪了。没有任何公约生效，其他方面的行动也进展缓慢。但是人们对跨境犯罪与非法移民的担忧在继续增长，预计将带来新问题的东扩则日益临近。因此大多数成员国要求一种更为有力的制度。
《阿约》与第一支柱
《阿约》申明要建立一个被堂皇地称为“自由、安全与公正的区域”（AFSJ）的宏愿。虽然总的说来，与世界上几乎所有其他地区相比，欧盟堪称一个非常自由、安全和公正的区域，但《阿约》使用这三个词汇各有较为特定的含义：自由指跨内部边境的自由流动，安全指不受跨境犯罪的危害，而公正则主要指在民政与刑事事务上的司法合作。将具有如此广泛与崇高含义的词汇用于这些特定目的，这样做是否明智人们拭目以待，但答案也许取决于这些目的在多大程度上和能多快得以实现。
在自由流动方面，几乎所有和申根规定相关的事务都已被从第三支柱移交至第一支柱。这样，人员在申根国家的自由流动权得到了共同体机构的保障，但一些成员国曾不得不暂时恢复边境检查，以应对非欧盟公民持假签证从其他成员国涌入的情况。由此可以看出，外部边境控制还不令人满意。共同移民与避难政策也还不够完善。另外，由于英国、丹麦与爱尔兰仍实行边境控制，不能说整个欧盟已实现了没有边境检查的自由流动。
然而，在申根国家间取消边境控制仍然是一个重大的成就。同样，将这些权限移交至共同体并让法院行使其正常职能——但内部安全和法治仍受成员国控制——也是一个重大成就。在条约生效后的5年间，即直至2004年5月，共同体机构主要是按政府间模式运作，即实施理事会内全体一致议决、咨询议会意见、委员会与成员国共享立法提案权。但这5年之后，如果申根国家（有些问题以特定多数，其他以全体一致通过）同意，将实施特定多数表决、议会与理事会共同议决、委员会拥有全部立法动议权。如果情况顺利，它们很可能会这样做，不顺利则另当别论。
英国决心保持其边境控制，选择不参加《阿约》关于人员自由流动的规定；与英国开放边境的爱尔兰，也不得不如此。但两个国家都可以选择参加某些特定措施，但需得到其他政府的全体一致同意。英国政府已表态，它有意加入除边境控制方面之外的整个《申根协定》，但将视外部边境控制的情况和内部合作是否充分有效来决定。丹麦虽然签订了《申根协定》，但选择不将权力移交给共同体，因此结果还难以预料。【4】
至于安全，打击跨境犯罪仍主要属于政府间第三支柱的职责。鉴于有关人员自由流动的权限已经移交至共同体，第三支柱的名称已经缩小至“刑事事务上的警察与司法合作”。针对人们对跨界犯罪的日益关注，《阿约》在犯罪形式的清单中增加了人口走私、伤害儿童和腐败，而后又增加了洗钱、制造假币与“网络犯罪”。
警察合作得到了重大的发展，且收效不小，例如缉获了大量向英国走私的毒品。尽管欧洲警察署要等到1999年7月有关公约经所有成员国批准后才能全面运转，在《马约》作出规定后的5年间，它还是作出了有益的贡献。尽管第三支柱主要是按政府间模式运作，在理事会内普遍实施全体一致议决程序，但《阿约》明确规定，公约只需经过半数成员国批准，便可在那些国家生效。法院也起到了作用，它被授权对欧盟法律作出解释，以及裁决成员国之间或成员国与委员会之间的争端。
为了提升人员自由流动与打击犯罪在欧盟政治中的重要性，1999年10月在芬兰任主席国期间，欧洲理事会就此主题在坦佩雷召开了一次特别会议。会议决定建立一所高级欧洲警察学院，以及一个称为“欧洲司法”的机构，将成员国的检察官、法官和警官联合起来，以在刑事调查和诉讼上加强合作。会议还议决了其他事项。
“公正”狭义上是指司法合作，据此，已经采取了一些特定的措施，以使成员国在承认和执行司法裁决等跨国界问题上互相协助，不过在犯罪受害人权利问题上进展不大。不满于现状的法国提议建立一个“欧洲司法区”，以推进成员国间有关跨界诉讼和执行裁决的法律协调，以及建立公民诉诸法院的最低共同标准。英国则更赞同成员国间相互承认的主张，即仿效单一市场内相互承认规则的方式。这一立场被欧洲理事会坦佩雷会议所接受，但法律协调的建议不会轻易被放弃。
按“公正”一词较为宽泛的定义，分配公正一直是个问题，因为到德国寻求避难者远比其他国家多，它希望有分担费用的措施，但受到其他国家的抵制。1999年，英国受到的寻求避难者的压力差不多与德国的相当，它对德国的呼吁变得较为认同。在其他国家同样受到影响的情况下，欧盟在1999年拨出少量款额，用作收容难民，算是朝着负担分担走出了一小步。
有批评认为欧盟强调限制移民与难民，是置对人的关怀于不顾；《阿约》根据公正的更为宽泛的含义作出了应对。面对公众的普遍反对，条约规定了保护移民与难民权利的措施，以及更为广泛地反对种族歧视与仇外情绪的行动。至于进展如何，让我们拭目以待。
名称的含义
在申根国家内，自由流动几乎已是既成事实。今天，如果贝文走进巴黎北站或里昂站，他可以买张车票，不需护照就可到申根国家内他想去的任何地方去，但不幸的是，他不能到维多利亚站。
然而，现在还很难确定第三支柱下的警察与司法合作能否足以保证制止跨界犯罪。共同体支柱有权在此方面采取行动，但直至2004年，它在很大程度上也得受全体一致议决的制约；相关工作仍然主要依靠第三支柱来开展，但第三支柱普遍实行全体一致议决程序。跨界犯罪在继续滋生，令人怀疑的是目前的欧盟机构能否战而胜之？只要能继续下去，司法合作自然是可取的。但同样由于其机构上的弱点，司法合作并没有走多远。
我们也不该忘记，英国以及爱尔兰没有完全参加共同体支柱这个方面的事务，对欧盟是一种削弱，而且也可能是在给英国本身制造麻烦。为什么原本不应分割的事务，其责任要分归第一与第三支柱，使行动难以进行，并使公民本来就难以理解的事物变得更加难懂？英国选择不参加是主要原因。这是英国惯常做法的又一个例子：先拒绝参加一项共同体计划，但等到该项计划的大多数决定由其他国家作出后，它十有八九还是会迟早决定参加进去。
尽管有这些问题，我们期待“自由、安全与公正的区域”就其特定意义而言将是一个成功。但这个名称却未必恰当。因为从字面意思来看，它的含义要深远得多，而且在这个意义上，欧盟大有值得骄傲之处。用此名称来表示一个狭隘的意思，这似乎是个缺憾，至少从中期来看，狭义上的“自由、安全与公正的区域”也未必能取得圆满成功。
注释
【1】 贝文与维多利亚车站的故事，可参见米歇尔·查尔顿：《胜利的代价》（伦敦，1983年，第43—44页）。
【2】 《建立欧洲共同体条约》（1997年简化版）第14条第2款有关单一市场（内部市场）的条文如下：“内部市场由一个没有内部边界的区域构成，在此区域内，货物、人员、劳务与资本的自由流动，得到本条约规定的保证”。
【3】 Acquis，意为已经达成的事物。源自aquis communautaire，意指欧盟的全部立法、管理、司法与技术构成。
【4】 事实上丹麦已经加入。鉴于北欧国家之间实行护照同盟，根据北欧理事会与欧盟的协议，包括非欧盟成员国挪威在内的北欧国家都已加入《申根协定》。