农业、地区、预算：得失的冲突

第五章
农业、地区、预算：得失的冲突

单一市场是个增量博弈。由于它提高了经济生产率，不管是通过增加消费量的形式还是减少工作量的形式，对绝大多数人都有好处。不过在大多数人获益的同时，总有一部分人因为开放市场竞争而吃亏，或者至少他们害怕会吃亏，他们可能会要求得到补偿才肯同意参加新的计划。这种补偿通常会对共同体预算产生影响；即便补偿与竞争综合起来对双方均有利，但看来总像是个零和博弈，造成付出者与接受者之间的冲突。第一个突出的例子是将农业纳入欧洲经济共同体的共同市场。

农业

在欧洲经济共同体建立之时，开放工业品贸易共同体市场是项相对简单的事务，只涉及分阶段废除关税和配额的问题。但对于创建一个农业共同市场，取消关税与配额只是问题的一小部分。所有的欧洲国家都以一些复杂的方式管理它们的农业，例如以补贴和价格支持来保障农民获得适当收入和保证食品供应的安全等。因此，要取代各成员国的农业市场，农业共同市场对共同体而言必然是复杂而难于管理的。如果只限于工业共同市场，事情会简单一些；但由于害怕德国工业的竞争前景，具有农业竞争优势的法国坚持共同体市场也必须对农业开放。

高价格与撒切尔的“把钱要回来”

后来制定了一项共同农业政策，通过对从共同体外进口的农产品征收可变税以及以支持价格收购和储存剩余农产品，将主要农产品价格维持在由农业部长理事会决定的支持价格上。农民的收入由消费者支付的高价来支持，而由高价造成的农产品剩余则由共同体纳税人来补贴。

由于共同体的6个创始国实行类似的制度，这些国家的消费者对农产品的高价习以为常。但从19世纪起就倡导自由贸易的英国人则习惯于低价食品，他们从美国和英联邦国家大量进口农产品，并对英国农民支付补贴，以将其农产品价格维持在世界低水平。英国加入共同体后实施的共同农业政策（CAP）使其食品价格随之上涨；在使消费者不满的同时，高食品价格还是英国与共同体预算发生摩擦的主要原因。这是因为，共同体价格和英国从海外大量进口的食品的世界市场价格之间的差价，作为农产品进口税收纳入了共同体预算收入，而预算的大部分开支被用于补贴欧洲大陆国家的农民，分给规模不大的英国农业部门的只有相对很少的一部分。随着过渡期的结束，英国对共同体预算的净贡献预计将上升至其国民收入的0.75％左右。因此，英国在加入谈判时与其他成员国达成协议：一旦出现“不可接受的情况”，应寻求“公平的解决办法”来处理问题。

但1979年撒切尔夫人成为英国首相时，并没有找到解决办法。她艰苦奋战了将近5年，以抵制共同体许多其他事务的方式试图“把我们的钱要回来”。1984年，出头的日子终于到来：“黄油山”与“葡萄酒湖”等存货积累太多，其耗费之巨使共同体不得不提高从税收中提取收入的限额，而这需要所有成员国的全体一致同意。于是达成了交易，大家同意提高共同体从税收中提取预算收入的限额，并答应每年给英国相当于其对共同体预算净贡献三分之二左右的返回款。同时决定采取措施改革共同农业政策，不过那只是很有限的措施，因为人们关注的是给予英国的返回款和共同体的税收提取。

改革的阶段

共同农业政策继续蹒跚而行，囤聚着更多耗费巨大的剩余产品，直至1988年，预算再次告罄。这次，成员国的财政利益居先了。由于理事会各部门是按职能划分的，确定农产品价格的农业部长理事会决定了很大一部分共同体开支，对此财政部长理事会没有什么发言权。而由此造成的农业开支得由共同体的税收来支付，因此农业部长们事实上决定着公民向共同体缴纳的税率。建立财政控制已刻不容缓，欧洲理事会在1988年通过了德洛尔提出的一揽子措施，推出了一项“财政远景规划”，对1988至1992年这5年间共同体的主要开支项目作了限制；其中，农业开支的增长不得超过整个开支增长的四分之三。

尽管这部分缓解了预算上的冲突，共同农业政策仍然需要进行重要改革。到1992年，负责农业的委员会委员是爱尔兰一位前部长雷·麦克谢里。他迎难而上并智胜反对派利益团体，将对牛肉的支持价格削减了15％，对谷物的支持价格削减了近三分之一。农业开支水平并没有下降，因为这些开支转而对农民提供了收入补贴，包括对休耕耕地予以补贴。但这些措施消除了共同农业政策的扩张动力，并为进一步改革奠定了基础。

共同农业政策的费用仍然是共同体的一个沉重负担：一半的预算被用来补贴雇用劳动人口不到5％的一个行业，而且大部分是用来补贴少数较大和较富裕的农场主。另外，到20世纪90年代末，随着东扩的临近，欧盟将面对的前景是：如果继续执行欧盟的现行价格，庞大的农业人口可能产生农产品的巨量过剩。同时，新成立的世界贸易组织（WTO）的首轮谈判将讨论限制农业出口补贴；如果欧盟要想在一个世界自由贸易体制中促进本身的利益，它必须也要遵守WTO的协议。为此，委员会的白皮书“2000年日程”中所列的为欧盟扩大作准备的措施中，就包括共同农业政策改革的建议。然而1999年3月柏林欧洲理事会会议就“2000年日程”进行议决时，希拉克总统竭尽全力反对某些农产品价格削减建议；而为了避免损害法德关系的风险，施罗德总理设法让大家同意了少削减一些。虽说将谷物价格削减15％和在3年内将牛肉价格削减20％的幅度已经相当大，耗费巨大的乳制品管理体制却并没有被重视。欧盟仍需要进行新一轮的价格削减。

共同农业政策改革长期不到位，曾引起成员国间就成本收益分配的激烈争吵，而且这种状况还得持续一些年份。英国最初的关切反映了消费者、纳税人和提供必要出口市场的国际贸易伙伴的利益，而现在也变成了欧盟大多数公民的利益。但是英国人尤其是撒切尔夫人，总是出于本国利益来表述其理由；如果他们早些更加努力地让他们的伙伴认识到英国人的利益也是大多数欧洲人的利益，这个过程也许不会是那么痛苦而漫长了。

凝聚和结构性基金

“凝聚政策”是共同体预算的另一项巨大开支，它的经历比共同农业政策愉快。由于一些经济较弱的成员国担心会在共同体内的自由竞争中受损，在关税同盟、单一市场和单一货币建立后，共同体决定提供资金来帮助这些国家的经济发展，使它们能参与这些新事业并成为成功的伙伴：这就是“凝聚”的含义。

意大利与英国：社会基金与地区发展基金

这方面的最早的规定，是关于应意大利要求而写进《罗马条约》的社会基金。意大利经济是当时6个创始国中最弱的，意大利人担心会因贸易自由化而受损，希望设立一项基金来帮助其劳动力进行调整。他们的要求得到了满足，尽管只是在很小的范围内。

建立欧洲地区开发基金（ERDF）的动机有些不同。1973年英国加入共同体时，它的经济状况已经落后于6个创始国，而且还可能因为共同农业政策而对共同体预算作巨额净贡献。英国存在地区发展问题并有较多的地区面临经济困难，而其他国家也有经济困难地区。通过谈判使英国加入共同体的爱德华·希思政府有一个很好的主张，认为一项地区援助基金既可以照顾共同体的普遍利益，还对英国有着特殊作用：不仅可以援助其地区发展，还可以减少其对共同体预算的净贡献。尽管此基金在英国加入后不久就建立起来，但那时它还少得可怜，产生不了多大影响，这部分是因为在20世纪70年代的经济困难时期，对于开销的协议更难达成一致；部分是因为德国作为共同体预算主要贡献者对进一步加大贡献越来越抵触；还有部分是因为大选选出的工党政府并不热衷于地区发展。

“结构性基金”这一称呼在于强调其目的不仅是为了资金的再分配，更是为了改善共同体经济较弱部分的经济状况。构成结构性基金第三部分的是欧洲农业保证与指导基金（EAGGF）的“指导部分”。该基金的保证部分用于向价格补贴提供资金，其重要性远远超过旨在帮助农民进行结构改革的指导部分。这3个结构性基金尽管最初规模很小，但都得到稳定的增长，并足以满足20世纪80年代共同体一次重大发展——向南扩大——的要求。

向南扩大与结构性基金

当西班牙、葡萄牙与希腊加入共同体时，它们的平均收入远低于除爱尔兰外的其他成员国。爱尔兰在20世纪90年代经济突飞猛进前，与该3国处于类似水平。由西班牙牵头的这4个国家，要求大幅增加结构性基金。它们的要求引起德洛尔的立时回应。在西班牙和葡萄牙即将加入之际，他正设法让政府间会议（该会议产生了《单一欧洲法令》）通过其单一市场计划。他十分热衷于社会公正的思想；同时，尽管各国政府对此的观点各不相同，但很显然这4个心怀不满的国家可能会对单一市场立法的通过带来麻烦。为此，《单一欧洲法令》包含了一项关于“经济与社会凝聚”的条款；德洛尔建议在1988—1992年财政远景规划中将结构性基金的预算翻一番，欧洲理事会接受了此建议。

在决定开始建立经济与货币联盟时，出现了一个类似的问题：这4个国家要求将结构性基金作类似的增加。这次，德洛尔做到了在1993—1999年的拨款中增加五分之二；同时，《马约》规定建立一项“凝聚基金”，以支持在环境保护和交通基础设施方面的项目。到2000年，结构性基金的预算达到320亿欧元。

旨在通过增加结构性基金予以援助的4个国家，大都表现不俗。葡萄牙的经济增长超过了欧盟的平均值，爱尔兰更是如此，西班牙也很成功，希腊在经过若干年的经济衰退后也在2000年达到了《马约》规定的趋同标准。尽管说不清楚这种成功在多大程度上可归功于结构性基金，但鉴于在20世纪90年代中期，爱尔兰从中获得的援助相当于其GDP的3％左右，希腊与葡萄牙相当于4％，西班牙相当于2％，结构性基金的贡献不容忽视。

虽说结构性基金的目标主要是为了满足这4个国家的需要，集中于援助“滞后”地区的发展，但后来又增加了“衰退工业地区”，以取悦预算的主要出资国家——“北方”国家。随着乡间就业机会多样化成为共同农业政策改革的组成部分，“农村地区”也增加了进来。后又包括了“就业与工业改革”，以缓解在全球技术进步时代人们对欧盟竞争地位的担心。结果，结构性基金的目标地区包括了欧盟一半以上的人口，而不再集中于少数最困难的地区。而委员会“2000年日程”的目的之一，便在于减少资源的分散利用，使其用于一些重点项目。

为东扩作准备

当务之急是帮助中东欧国家作好入盟准备。随着大多数成员国成为预算的重要净贡献国，同时在实行欧元后公共财政面临压力，委员会不得不将其从欧盟税收中的提取维持在欧盟GDP^【1】的1.27％之下。而以西班牙为首的结构性基金主要受惠国，坚决抵制其收益的任何削减。鉴于这种态势，1999年柏林欧洲理事会会议通过的财政远景规划将2006年前用于新成员国的资金增加到120亿欧元，即稍高于该年结构性基金总额的三分之一。这是否足够还很难说。第一批谈判加入的5个中东欧国家，其平均收入不足欧盟平均值的一半，而过去加入国家的平均收入均超过了此平均值的一半以上。第二批国家中，除斯洛伐克外，其余国家的平均收入都不足此平均值的三分之一。如果成员国间悬殊过大，欧盟将面临困难；结构性基金可能不得不分担至少部分压力。(https://www.daowen.com)

然而，与共同农业政策不同，凝聚政策迄今还是比较和谐的。这无疑部分反映了渗透在成员国政治制度中的社会公平原则，部分则说明了有许多人从中获益。但就整个共同体预算史而言，和谐并非重要的特征。

预算

农业开支现在占欧盟开支的二分之一弱，凝聚基金约占三分之一强；这两项具有巨大再分配作用的开支加在一起，占整个开支的五分之四。欧盟机构的行政开支占总开支的5％不到，其余部分用于支持一系列的内部与外部政策。预算之外的一项重要的再分配项目是用于削减英国净贡献的返回款，这由其他成员国直接支付给英国；1999年的返回款为31亿英镑。

预算的整个开支在2000年为896亿欧元，相当于欧盟GDP的1.13％。除非得到所有成员国的批准，决定提高其限额，否则预算总额不得高于欧盟国民生产总值（GNP）的1.27％。2000—2006年的财政远景规划将每年的预算开支保持在欧盟GNP的1.20％以下。

“自有财源”

与依赖成员国缴费的国际组织不同，欧盟从税收取得收入是条约的法律规定，并与其他条约义务一样，属于法院的权力范围。这是为了防止个别国家通过不缴费而胁迫欧盟。联合国的财政状况说明了此类行为的后果：它多年来因为美国国会拒绝批准支付美国应付款项而被削弱——颇具讽刺意味的是：恰恰是18世纪80年代美国一些州未根据《13州邦联宪法》规定缴纳应付款项，成为支持美国联邦宪法的有力理由。同样的理由影响了欧共体的创始人，使之将向共同体支付税收收入确定为法定义务。倘若一成员国拒绝缴费，欧盟并没有具体的强制措施。但对于成员国而言，法治的重要性已足以令它们“遵纪守法”。

最初，欧洲经济共同体的税收收入在条约中被称为“自有财源”，以强调它们属于共同体而不属于成员国。“自有财源”包括关税和农产品进口税。但它们并不足以支付共同农业政策的开支，因此，共同体还被拨给一部分增值税收入——对所有商品与服务征收的增值税的1％。

反对提取这些间接税的一个重要理由是：它们给较贫困国家和公民带来了沉重的负担，使之比富国和富人要支付其收入的更高比重。为此，在1988年推出了第四项财源——各成员国GNP的一个很小的百分比。这个百分比与各国收入成正比；到1999年这部分收入约占欧盟收入的一半。然而，这种财政收入制度的整体结果仍然是倒挂的。

净贡献

西班牙、葡萄牙、希腊和爱尔兰对欧盟收入的贡献远远不及它们从凝聚政策与农业政策中获得的收益。而英国的情况远非如此，尽管其人均收入也低于欧盟平均值。这是因为英国的农业规模小，从共同农业政策获得的收益相对较低，而它对农业进口税的贡献却超过其他国家。尽管英国获得一笔返回款来抵消这个特殊的不利因素，它对欧盟预算的净贡献在20世纪90年代仍保持在其GDP的0.3％上下。作为从共同体获益甚多的富有国家，德国多年来心甘情愿地接受了作为最大净贡献国的角色。除此之外的其他国家直到20世纪90年代都是净收益国。但随着前民主德国并入联邦德国，德国平均收入下降，本国的预算不堪重负，它也日益不愿承担这个负担。荷兰的净贡献率与德国的相似，超过了GDP的0.6％；在20世纪90年代，瑞典、奥地利与比利时和英国一样，净贡献率达到GDP的0.3％—0.5％；法国与意大利则在GDP的0.1％上下。因此抵制高净贡献率成了常态，而不再被看成是英国缺乏欧洲团结精神的个案。在英吉利海峡的这边，人们对这种变化或许会有些幸灾乐祸，但它是一种危险的发展。因为欧盟将需要保持团结，特别是它如果在即将到来的扩大后要继续保持其和平与繁荣的架构，它需要调拨资源来促进中东欧国家的一体化。预算的进一步改革肯定必不可少。

欧盟扩大之后，付给英国的返回款不可能按现在的方式继续下去。虽然英国政府曾明确宣布对此的任何改变将使其有理由行使否决权，但它必须注意到，净贡献给德国、荷兰、瑞典与奥地利造成的负担更为沉重。欧盟已经设想了一些分担负担的特别措施；欧洲理事会柏林会议决定将上述4国支付英国返回款的份额减少四分之三。但为了避免将来发生冲突，一种更加合理的制度不仅符合英国的利益，也符合普遍利益。在“2000年日程”中，委员会提议将返回款变成它所称为的“全面纠正制度”的一部分，将纠正反常现象的范围扩大。

这种改革不大容易成功。1988年，人均收入刚刚超过欧共体平均水平的意大利，即阻止了一项使富国比穷国支付更多的新财源的通过。1999年，在欧洲理事会决定2000—2006年财政远景规划时，法国与西班牙成功地限制了农业与凝聚政策预算的某些变革，因为将资金用于即将到来的扩大势必削减它们享有的特殊利益；英国也拒绝接受削减其返回款，尽管其他国家的净贡献率已经超过了它。各国政府都得顾忌本国的公众舆论，因此自然不肯轻易放弃特权。但以往就重大一揽子预算方案作出的决定表明，改革不是不可能。

GNP的1.27％的最高限额给欧盟充分的余地去做它目前必须做的事情，但我们完全不能确定今后是否会继续如此。财政远景规划为21国组成的欧盟确定了1,035亿欧元的开支限额（2006年），或相当于欧盟扩大后预计的GNP的1.09％。这可能远远满足不了欧盟所有的需要，例如帮助中东欧国家在欧盟中正常运转，或者使欧盟能够尽到其日益重大的外交与安全责任。鉴于这些挑战，1.27％的最高限额也许是不够的，更不用说财政远景规划中的规定了。现在就考虑预算改革的意义，并不为时过早。

注释

【1】　似应该是“GNP”。