一个民事大国：是耶，非耶？
一个民事大国：是耶，非耶？
创建共同体的主要动机是维持法国、德国和其他成员国间的和平，以及使其公民生活富足。不过，尽管这些国家间的相互关系尤为重要，它们与邻国、与距离更远的国家的关系也不容小觑。同时，辅从性原则——在共同体可以比成员国单独行动做得更好的一些事务上，它应该承担责任——不仅在内部事务上适用，也开始适用于对外事务。
与共同体的权力相应，它的对外关系起初集中于经济领域，但这种关系一开始就具有政治目的。对于德国，由于与苏联集团相邻且东德受苏联控制，它的首要目标是各国齐心协力抵御苏联压力。作为世界强国，法国对共同体有着更大企望；其中，与美国的关系是核心部分：莫内认为共同体与美国之间是伙伴关系；戴高乐则要反抗美国霸权。莫内的观点得到普遍认同，共同体逐渐被看成是潜在的“伟大民事强国”。
许多法国人则看得更远，构想着一个可以在防务领域挑战美国优势的欧洲，而其他国家一般不接受这种观点。外交政策上的合作逐渐发展至所谓的“共同外交与安全政策”。英国曾长期坚决反对欧盟在防务上的共同行动，但它却在1999年与法国一起，提出让欧盟拥有有限的防务能力。但这仍然只是欧盟对外关系中的次要部分。共同体的对外经济政策依然重要得多。
对外经济关系
《罗马条约》赋予共同体共同对外关税来作为贸易政策手段，并在术语上将之称为“共同贸易政策”。这并非预料中的必然结局，因为有些人曾希望让成员国保留已有关税税率——低于德国与比荷卢经济联盟的平均值，但高于法国与意大利的税率。但法国坚持要求实行共同关税，这部分是因为它担心廉价进口品从低关税国家渗透进来对法国构成竞争，部分却也是因为它希望共同体在国际事务中开始具有发挥重大影响的手段。
法国一直为此努力。共同关税是推动单一货币的动机之一，挑战着美元霸权；而后法国又继续推动建设欧洲防务能力，并创造了“欧洲强势”【1】一词，以示与仅仅关注经济事务的“欧洲空间”相区别。但不管是具有强烈保护主义倾向的法国，还是当时批评共同关税为保护主义手段的英国，都没有料到它事实上引发了肯尼迪回合关税削减，使共同体朝着成为世界贸易自由化的最有力推动者迈出了第一步，并因此显示了对外政策共同手段的力量。
这种力量也显示在农业上，不过结果欠佳。进口税与出口补贴制度被用于高度贸易保护，有损共同体消费者和国际贸易关系，包括共同体本身的工业出口。但总的说来，共同体的对外贸易政策对其公民和国际贸易都是相当有益的。
另一个重要的对外经济政策手段——发展援助——也是如此。它也是在法国坚持下形成的，始于《罗马条约》的一项规定——为当时成员国的殖民地设立一项基金。而后此项基金迅速增长，供欧盟为第三世界所有国家提供援助。20世纪90年代，援助被用于另一个目的，即帮助中东欧国家从苏联式中央集权国家转型至市场经济与多元民主国家，其中也包括俄罗斯以及其他前苏联加盟共和国。
这样，欧盟及其成员国成了目前世界上最大的援助来源。在欧洲，对于大多数中东欧国家，欧盟的贸易与援助政策手段，加上入盟的前景，成了帮助它们成功转型的主要外部影响。法国当初坚持赋予共同体执行对外政策的职能，确实值得庆幸。
共同体机构有效地处理着对外贸易关系。政策的决定和贸易协定的批准由理事会按特定多数表决程序作出；贸易谈判由委员会按照由此颁布的政策，在与理事会任命的一个特别委员会磋商后进行；在法律要点上，法院拥有裁决权。除了正式批准达成的结果，议会通常不大过问贸易谈判；事实上《罗马条约》甚至没有规定在有关贸易政策的事务上需要征询欧洲议会意见，尽管它有权同意或否决联系条约以及更为重要的加入条约。不过在诸如欧洲议会议员与签订了《欧洲协定》或《伙伴协定》的国家议会议员的联合委员会，以及在派往美国、日本、澳大利亚、加拿大和新西兰等伙伴国的议会间代表团等对外关系中，议会确实起着重要的作用。许多国家首脑，包括里根、哈韦尔、萨达特，以及教皇约翰·保罗二世，都曾在欧洲议会发表演说；它还在共同外交与安全政策上受到咨询。
在草拟《罗马条约》时，商品贸易是最重要的，服务贸易则无足轻重，在有关共同贸易政策的章节中并没有提及。但服务贸易现在已占到全世界贸易的三分之一左右。然而，尽管共同体常规制度可以成功运用于商品贸易，服务贸易却仍然必须遵循政府间程序。商品贸易谈判的成功势头使共同体顺利完成了一系列贸易回合，但政府间程序仍然会削弱其就服务贸易进行谈判的效力。为此，除文化、视听服务、教育、医疗与社会服务以及某些交通服务外，《尼斯条约》规定对所有服务贸易实施特定多数表决。
图15 世界世俗与精神强权人物在议会发表演说：罗纳德·里根和教皇约翰·保罗二世。
环境保护也已成为国际谈判的一个重要领域。虽然与贸易政策相比，共同体对外政策仍然主要实施政府间程序，欧盟还是在遏制全球气候变暖和破坏臭氧层的谈判中，施加了重要影响。
虽已采用欧元，但欧盟在国际货币体系中尚无扮演重要角色的迹象。欧元尚处于初级阶段，而正如本书第十章所讨论的那样，执行对外货币政策的机构安排，目前还不够有力，不能使欧盟在此领域作出积极的贡献。
外交政策
成员国间的外交政策合作，是在1970年随着共同体扩大到包括英国、爱尔兰和丹麦而作为深化合作的因素推出的。这一活动被命名为“欧洲政治合作”（EPC）：外交部长们启用“政治”这个字眼，是为了将他们认为的“高级政治”与经济等显然属于低级政治的事务区别开来。不过共同体的对外经济政策的重要性，已经远远超过了欧洲政治合作日后所能取得的任何成果，特别是在戴高乐之后的早些年中，法国坚持对欧洲政治合作实施政府间程序，而且将之与共同体完全割裂开来后，欧洲政治合作更是成果寥寥。(https://www.daowen.com)
欧洲政治合作至少还是取得了一个重要的早期成果：成员国将人权列入了欧洲安全与合作会议的日程。令人惊讶的是，苏联接受并最后通过了相关文本。尽管那时没人认为这有多大作用，但它却对最后促使苏联集团解体的政治动荡提供了支持。更具普遍意义的是，成员国的外交人员发展了多种合作方式，促成他们在与其他国家的关系中和在联合国内，就一系列问题达成了许多联合立场。到1985年，法国同意欧洲政治合作应与共同体有更紧密的关系，于是将之纳入了《单一欧洲法令》。
外交政策随后的正式发展是它与共同体一样被纳入《马约》，成为欧盟的“第二支柱”。德国统一的前景使法国人担心大一统的德国会弱化法德伙伴关系并奉行自主的东方政策。正如他们推出单一货币来将德国限定在共同体内那样，他们想要通过共同外交政策来限制德国与东方关系的自主性。德国不仅没有反对，还将此看成是按联邦方向构造统一欧洲的组成部分。为此，密特朗总统与科尔总理在1990年建议，在召开有关经济与货币联盟的政府间会议的同时，召开有关“政治联盟”的政府间会议。
当撒切尔夫人问他们所谓的政治联盟意味着什么时，她没有得到明确的答复。原因之一是，尽管两人都接受共同外交政策的主张——这是政治联盟所意味的两个特定事务之一——却在机构改革这另一个特定事务上意见不一。法国希望强化政府间成分，尤其是欧洲理事会，而德国希望通过加强议会的地位来发展一种联邦制度。为此他们很难用同一种声音说话。撒切尔夫人两者都不希望，因此尽管她接受已有的欧洲政治合作，却不希望共同体机构插手其间。德国很想让共同体具有制定外交政策的职能，但法国对此也表示反对；结果，共同外交与安全政策（CFSP）成了政府间的“第二支柱”。
与欧洲政治合作相比，“共同外交与安全政策”这一名称更加堂皇，其机构也更加复杂。鉴于欧洲在海湾战争中不如人意的表现，条约提及了防务，但用词模棱两可，以顾及法国建立欧洲自主防务能力的愿望，同时又迎合英国反对建立这种能力的立场（英国担心这会削弱北大西洋公约组织）。所以，使用“防务”的字眼并没有多少实际效果。同样，共同外交与安全政策也没有比先前的欧洲政治合作产生多少更好的效果。为此，1996年的政府间会议作了第二次尝试，以构建一个更令人满意的第二支柱。
条约为共同外交与安全政策确定了非常宽泛的目标，从国际合作到支持民主、法治与人权都有涉及。为使欧盟更加决断，条约作出了实行特定多数表决的规定，但因成员国有权选择不参加和有权否决，这种规定受到了限制。虽然可以以特定多数表决共同立场与联合行动，但只能是“在共同战略的基础上”，而这种战略是要全体一致同意的，因此任一成员国可以要求对特定多数表决作出的决定加以限制。各国政府还可以将它们反对的决定提交欧洲理事会，那里它们又可以使用否决权；最后还有一招，即它们可以选择不参加。
这种复杂性反映了一个现实，即在行动所依赖的手段属于成员国而不属于欧盟的情况下，成员国的尽心尽力程度不尽相同，说得委婉些，行动的实施很可能得由着那些持严重异议的政府的心思。但如果根据多数表决作出的决定的实施手段属于欧盟，那这个决定便可以得到恰如其分的实施。这种手段可以是财政方面的，例如共同对外关税；可以是金融方面的，例如援助；可以是货币方面的，例如欧元——而欧盟确实动用这些手段。这种手段还可以是法律条令。但在对外关系上，联系协定等目前尚不适用特定多数表决。随着快速反应部队的建立，欧盟还将拥有决定防务行动的手段。但将士兵送到他们可能被杀的地方去执行任务被认为是过于敏感的问题：欧盟不能置士兵所属国家的意愿不顾而擅自作出决定。这也就是为什么特定多数表决被排除在防务领域之外。如不考虑这些，并排除不太常见的选择不参加和全体一致同意，特定多数表决在多大程度上具有实际价值，取决于欧盟在多大程度上拥有用以执行这些决定的共同手段。
在共同外交与安全政策中尝试实行更多的多数表决能否产生更加决断的共同行动，还得拭目以待。不过《阿约》推行的其他变革之一已开始产生影响，即任命一位同时兼任理事会秘书处秘书长的“高级代表”，“协助”在共同外交与安全政策领域代表欧盟的理事会轮值主席。哈维尔·索拉纳已就任此职，而且兼任西欧联盟（WEU）秘书长。身兼三职，加上任北约秘书长期间取得的一系列成就，使他具有影响共同外交与安全政策政府间决策的有利条件。
不过控制对外经济政策手段的是共同体机构，在此方面，作为全面负责此领域事务的委员会委员，彭定康【2】扮演着中心角色；其他负责人还包括负责贸易政策的委员帕斯卡尔·拉米，负责大部分发展援助的委员波尔·尼尔森，以及负责加入谈判的委员冈特·费尔霍依根。条约规定，委员会在制定共同外交与安全政策中发挥的作用只限于在理事会的要求下提交建议，这并不适应现实。
在理事会秘书处内，还成立了一个政策计划组，由秘书处本身、成员国、西欧联盟与委员会的人员构成，负责对可能产生的共同外交与安全政策问题做到未雨绸缪。由于共同外交与安全政策开支被包括进议会与理事会共同控制的那部分预算之内【3】，议会也开始参与外交政策的制定。但这不适用于军事或防务行动，也不适用于“理事会以全体一致议决另作决定的场合”。这些安排的缺陷在于，正如巴尔干危机所显示的那样，为实现共同外交与安全政策的目标，可能会急需大笔资金，但共同外交与安全政策的预算安排却不能适应形势，立即提供这笔资金。这是个严重的缺陷，因为在等待这些资金的时候，危机可能会失控。
安全
欧盟应该为其对前南斯拉夫的共同政策提供更为有效的军事支持的想法，促使各国政府加强欧盟在防务领域的能力。所有国家都承认，它们有赖北约与美国来防御对其安全的任何重大威胁，但《阿约》使用了比《马约》更强势的语言，构想了“逐步制定可最终形成共同防务的共同防务政策”，其目的包括人道主义任务、维和，以及“包括调停在内的危机管理”。不过比条约表达的愿望更重要的是将愿望付之实施；对于将共同防务能力的愿望变成现实，条约没有将它交托给进展缓慢而艰难的政府间会议程序，而是授权给欧洲理事会以全体一致表决来决定。
而后的科索沃战争显示，尽管欧盟国家的防务开支相当于美国的三分之二，但却只能提供十分之一的战斗力，而且它们对执行作战行动的影响也相应地有限。这使得参与战争的主要欧盟国家英国与法国一起提出了防务倡议。海湾与巴尔干战争的经验使法国人明白，如果他们要发挥有效的军事作用，必须与北约走得更近。英国人则认识到与法国人合作的好处；在拒绝成为欧元区的发起国之后，英国政府将防务看成是英国能在欧盟内起到核心作用的一个领域。
于是，1999年12月欧洲理事会赫尔辛基会议通过了建立一支“可达”5万至6万人的欧盟快速反应部队，并同意西欧联盟加入欧盟。欧盟可以利用西欧联盟的军事能力，并建立了自己的防务计划和参谋部结构，包括由国防部长与外交部长一起参加的理事会会议、代表成员国“防务长官”的军事委员会以及理事会秘书处的军事参谋部。快速反应部队将在2003年前建成，以“在北约并不整体参与的场合”，自主执行维和任务与危机管理；不过在此类行动中，通常可以要求北约——事实上是指美国——提供诸如空中运输、卫星情报侦察等设施，但也意味着任何重大的军事行动都需得到美国同意。这样，英国政府可以减少对削弱北约的担心；包括具有中立传统的奥地利、芬兰、爱尔兰与瑞典在内的所有成员国，也因有任何国家可以选择参与或不参与任何军事行动的规定而安心。
这显示了建立欧盟防务能力所面对的困难：在采取行动之前，必须得到关键性多数成员国同意；需要北约支援从而需要美国同意的重大行动，美国可能不同意欧盟的计划，从而造成北约内部的紧张关系；在同时获得欧盟关键性多数成员国和美国同意的场合，政府间工作安排可能又过于无力而无法策划和运作成功的行动。尽管北约的体制也是政府间的，但美国的霸权领导使之可以运转；但欧盟成员国间不存在霸权，这在使欧盟可以发展成为可行的民主政体的同时，也会在防务领域造成一种难以运转的政府间体制。不过现时的安排，或许可以成为走向进一步改革的步骤，而这正是使此体制有效所必不可少的。
虽然这种改革很可能会在负责欧盟防务行动的体制结构中引入更多的联邦因素，它们不应与创建一个联邦国家混为一谈。因为后者将要求向欧盟移交整个武装力量的主要负责权，这与只具有有限影响的一支快速反应部队完全不可同日而语。
如果欧盟真的发展起有效的防务能力，它将超越一个民事大国。但这种前景的不确定性，使它更有必要增强其在对外政策的经济与环境方面已被证明的能力。随着欧盟版图扩大至中东欧国家，其人口将增至5亿上下，那么不管有没有防务能力，它对外部世界的影响都将增强，但必要的条件是其机构，特别是处于核心的共同体支柱的机构，必须得到增强而不是削弱。如果扩大将削弱欧盟机构，它将成为一个毫无生气的庞然大物，成为世界稳定与繁荣的绊脚石——远算不上一个民事大国。而使欧盟增强的扩大进程，将使它能够在世界事务中拥有比迄今更大的影响力。
注释
【1】 原文puissance，尤指国王的权势。
【2】 Christopher Patten，时任负责对外关系的欧盟委员会副主席。
【3】 欧盟预算中的的政策性开支分为强制性与非强制性两部分，前者受理事会控制，后者由理事会与议会共同控制。