欧盟是如何治理的？
欧盟是如何治理的？
欧盟拥有重要的经济与环境方面的权力，而且在外交政策、防务与内部安全上日趋积极。这种权力是如何行使与约束的？欧盟是如何治理的呢？
根据许多政府间主义者的观点，这是经由成员国政府间的合作来实现的：其他机构对代表各国政府的理事会起辅助作用，这一事实将不可改变。但联邦主义者认为，尽管理事会仍然是最强势的机构，议会、委员会和法院不仅充分独立于成员国，改变了它们间关系的性质，而且还是使欧盟可能和应该演变成一个联邦政体的过程中的重要的行为体。
欧洲理事会与理事会
理事会由代表成员国的部长组成，其最高层是由国家或政府首脑与欧盟委员会主席组成的欧洲理事会。国家首脑被包括在内是因为法国与芬兰的总统行使着在其他国家由政府首脑执行的某些职能，所以他们与其总理一起参加欧洲理事会。
欧洲理事会一年会晤三或四次，以作出需要在这一政治级别来议决或推动的决定：有时候是因为部长们无法在理事会内就某些问题作出决议，有时候是因为必须制定涉及诸多问题的某个一揽子计划，例如《马约》或《阿约》。欧洲理事会还必须“确定总的政治指导方针”。无论是为有效处理当前事务，还是为启动新的计划，欧洲理事会的轮值主席都起着很重要的作用。
图9 1979年的欧洲理事会：朝着不同的方向。
欧洲理事会会议本身的规模不大，只有两位总统（法国与芬兰总统）、1位主席（委员会主席），以及15位政府首脑【1】；陪同他们的有各国外长，有时还包括财长。他们身后跟着大批媒体记者，以截然不同的各种方式，将会议结果传递给各国民众。因此，如果英国报纸的读者认为，1999年12月的赫尔辛基欧洲理事会所讨论的主要是英国与法国间的牛肉争端，以及英国与其他成员国间可能影响到伦敦城金融利益的税务建议争端，那也是可以理解的。事实上牛肉问题并未列入议程，税收问题也只是稍微讨论了一下。其他国家的许多记者，则大幅报道与另外6个国家开始进行加入谈判的决定，以及建立维和快速反应部队的问题。
每次会议之后都要发布“主席结论”，通常是一份冗长的文件，有时还有众多的附件。当然，国家与政府首脑本身只提出他们的一些决议，没有时间也没有兴趣对摆在他们面前的所有问题作透彻的讨论。他们确实发起一些重大计划，例如由英国与法国联合倡议的快速反应部队，但大多数细节以及“政治指导方针”则是由欧盟机构与欧洲理事会轮值主席办公室提出。
部长理事会是一个更加复杂的机构。哪些部长参加哪一会议，取决于会议议题。理事会以二十几种方式会晤，包括经济与财政部长理事会（Ecofin）、农业理事会、司法与民政事务理事会，以及卫生、旅游、青年事务理事会等等。还有一个由外长组成的一般事务理事会，负责协调其他理事会的工作，但事实上它很难控制由强势政府部长组成的理事会。部长理事会这一结构的不协调性已引起欧洲理事会的注意，使之在1999年作了个根本算不上彻底改革的决定，即将理事会数目减少至15个以下。每个理事会均由任期半年的轮值主席国的代表主持。
图10 部长理事会：并不亲密的秘密会议。
与欧洲理事会不同，出席理事会会议的人数众多。每个国家都有几名官员陪同部长出席，相关的委员会委员也在场，还包括委员会官员和理事会秘书处成员——秘书处保证了轮值主席交替的连续性，因此成为一个相当重要的机构。另外不同的是，理事会的工作大部分是立法性的，但有些是执行性的。
理事会的会议程序更像是外交会议中的谈判，而不像一个正常民主立法机构中的辩论。大多数立法会议不对公众开放，但也远非滴水不漏；消息主要是通过各个部长会后向媒体吹风透露出去，因此有时说法迥然不同。
理事会会议与国际谈判的相似性在20世纪80年代中期之前更加明显。那时单一市场计划刚刚启动，特定多数表决（QMV）开始取代全体一致议决成为立法决策的通常程序。尽管条约规定只有委员会提出的立法文本可以成为立法，但一致议决程序给予每位部长以否决权，使之可以迫使委员会按其要求修改提案；而且虽然条约规定在一系列事务上实施特定多数表决，但“卢森堡妥协”所赋予的否决权事实上适用于几乎所有立法中。成员国的常驻代表委员会（Coreper）就委员会提案预先寻求各国政府的共同立场；考虑到取得全体一致同意的困难性，确实得感谢许多这些官员的奉献，才使共同体得以运转。但被委员会确定为事关普遍利益并获得大多数支持的措施，却常被概括为“一般性事务”，在长期拖延后才得以通过。
这就是为什么单一市场长期进展甚微，直至《单一欧洲法令》改变表决程序。在此之前，单一市场措施的通过速度约是每月1项，只能勉强应付经济的新发展，更不用说在25年内完成整个计划了。但《单一法令》为绝大多数单一市场立法规定了实施特定多数表决，将通过速度提高到约每周1项，使大多数立法在1992年前到位。
在成员国为15国时，特定多数为总计87加权票中的62票。加权取决于国家大小：法国、德国、意大利和英国各为10票，卢森堡为2票，其他国家在2票和10票之间。由于26票即可阻止一项决议，只要4个最大国中的任何3个反对，法律就无法通过。即将被接纳的十来个新成员国大多数是小国，这使大国担心这种均势将对它们不利。因此《尼斯条约》规定了新的加权数：从2005年1月1日起，加权票从4个最大国的每国29票到卢森堡的4票不等；特定多数为超过237票的70％，只要任何3个最大国反对仍可阻止决议。随着欧盟继续扩大，此情况将维持不变，不过英国、法国与意大利要阻止一项决议还必须取得至少一个小国的支持。作为人口最多的国家，德国取得了一个额外的优势，即特定多数必须至少包括欧盟人口的62％。同时，为了保护较小国，特定多数还必须包括国家的简单多数。
虽然特定多数表决旨在保证大多数国家所希望的法律能被通过，理事会仍然尽力避免置处于少数的一国政府所认为重要的某件事情于不顾。这部分是因为在一个多元化的政体中——就像在瑞士联邦政体中那样——必须谨慎对待少数群体；而这种考虑在欧盟中更有其必要性，因为一个心怀不满的政府，可能会在其他仍需要全体一致议决的事务上采取报复而使工作陷于停顿。另外，这也反映了理事会中盛行的外交文化。这与“卢森堡否决”有所不同，因为前者还是常常付之表决的；但对于处于所谓的“表决阴影”下的议案，部长们更愿意达成妥协，以避免表决得出的结果对他们更为不利。主席在认为问题已获解决后，常常会提议已达成共识；若无异议，理事会将不经正式投票而通过相关立法文本。
随着特定多数表决在单一市场立法中的实施，“卢森堡否决”开始淡出。特定多数表决成为更大范围事务决策的既定程序，《马约》、《阿约》和《尼斯条约》则将其适用范围进一步扩展至所有立法的五分之四左右。余下的约五分之一仍需要实行全体一致议决的立法，分属各种不同的情况。英国与一些国家，出于观念形态和辅从性原则的缘故，坚持要对与就业相关的一些社会政策事务实行全体一致议决。而那些反对对有关结构性基金的目标、任务与组织实行特定多数表决的国家，其动机是钱而不是观念。英国还坚持在税收协调上实行全体一致议决，这部分是出于主权考虑。提高欧盟税收收入上限【2】的条约修正案，以及加入条约，甚至联系【3】条约，都被认为与主权密切相关，必须经各个成员国批准。尽管《尼斯条约》规定在委员会主席与其他委员以及理事会秘书长的提名上，实行特定多数表决，各国依然对其他重要任命保持否决权，例如法院法官与欧洲中央银行执行理事必须由各国政府“共同协议”任命。在其他两个支柱中，如《尼斯条约》第七章与第八章所示，也主要实行全体一致议决。
成员国数量愈多，达成全体一致协议就愈困难。因此在可能继续扩大的背景下，尽管不是要求完全废止全体一致议决，但要求缩小其实施范围——正如《尼斯条约》所规定的那样——的呼声在增加，并成为倾向联邦主义者和反对联邦主义者之间的冲突之源。同样的争论也发生在理事会的执行功能上。
与大多数民主国家的立法机构不同，理事会还行使重要的执行功能。尽管按莫内的构想，委员会是共同体的主要执行机构，但条约许可理事会对委员会执行法律的方式方法“施加要求”，甚至规定可由理事会自己来负责执行。理事会安排了大量由成员国官员组成的小组委员会来监督委员会的执法，并安排“工作组”来审议委员会的立法议案，整个体系则由常驻代表委员会管理。每个小组委员会专司共同体的某项事务，有时是委员会与各国政府间的有效联系渠道，因为共同体政策的执行事实上大部分是委托成员国政府来完成的。但理事会为某些小组委员会规定的议事程序，使少数派国家的官员可以阻止委员会的行动，直至问题被提交给理事会讨论，而理事会则可能会批准停止行动。这致使人们抱怨说，这一被讥讽为“小组委员会制度”的体系破坏了共同体的效率。欧洲议会则在其有权进行共同立法之处，最大限度地减少小组委员会的阻力。为防止委员会在特定情况下采取某些行动，小组委员会或许很有必要存在。但总的说来，将执行各项共同体政策这样规模庞大和极其复杂的事务，实际上交由15个或更多政府的代表组成的小组委员会负责，似乎很难令人信服。
欧洲议会
欧洲议会议员（MEPs）由欧盟公民于每5年的6月直接选举产生。现有626名议员，按比例在各成员国间分配，倾向于较小成员国，但倾向程度不及理事会的加权：从德国的99席，法国、意大利与英国的87席，到爱尔兰的15席和卢森堡的6席不等。同样，《尼斯条约》为即将到来的扩大规定了新的议席分配：从2004年6月的议员选举起，总席位不得超过732席【4】。
欧洲议会的政治文化与理事会的截然不同：会议向公众开放；通常以简单多数表决；议员一般按党派而不是按国家投票。1999年6月选出的议员中，四分之三属于主流党团：中间偏右的基督教民主党与保守党（欧洲人民党）占233席，中间偏左的欧洲社会党占180席，欧洲自由党、民主党与改革派党团占51席【5】；其余议员则相当平均地来自较小的左派党团——其中最重要的是绿党——和对欧盟持怀疑态度的右派党团——包括反对欧盟有关狩猎与捕鱼立法的法国“猎人与渔夫党”。
尽管现在还没有就一个统一的选举程序——或用《阿约》中更为客气的说法是“对全体成员国共同适用的原则”——达成协议，所有国家现在都采用比例代表制：有10个国家采用全国选区制，4个国家（比利时、爱尔兰、意大利与英国）以地区为单位，1个国家（德国）两者兼具。迄今，政党间均势的波动主要是英国的“得票最多者当选”制度引起的：由于这一选举制度，保守党的席位由1979年的60席减至1994年的17席，工党的席位则从17席增至62席。英国于1999年选举实行比例代表制后，波动有所缓和，保守党的席位恢复到36席，工党29席，自由民主党10席（1994年该党得票更多，但只获得2席）【6】。
因为其他所有国家都实行比例代表制，各主流党派间的均势相当稳定，中间偏右党派与中间偏左党派均不能占多数，因此必须有中间党派间的大联合来保证立法或预算表决上的多数；这对于在日益重要的共同决策程序下修改或否决委员会的措施尤为必要，因为该程序要求314票的绝对多数票。欧洲议会具有完备的小组委员会制度，各个小组委员会负责在相关的联盟活动领域中拟定议会的立场和对委员会成员进行质询；小组委员会也倾向于支持一致议决。但尽管如此，自1999年选举以来，议员的左派与右派之分更加明显。
尽管议会在行使目前已相当大的立法权与预算权上有不俗的表现，参加投票的选民数量却在逐次下降，从1979年的63.0％减少到1999年的49.4％。这是因为：在成员国内参加投票的选民数量呈普遍下滑的趋势；同时，在20世纪90年代，人们对欧盟的支持率普遍下降。而另外也可能是因为欧洲议会一直格外受到媒体挑剔的和简直是恶意的（尤其是在英国）指责：主要也怪议员自己不争气，没能在他们的经费控制上建立完备的制度，以及因为各国政府未能达成一致的缘故，议会在布鲁塞尔与斯特拉斯堡各有一座耗资巨大的大厦，议员们在两地之间穿梭往返。而且人们或许并不知道，在缔结《马约》与《阿约》之后，议会权力有了多么大的增长。
凭借《单一法令》引入的合作程序到后来《马约》推出的共同决策程序，议会从最初纯粹的咨询作用发展出了立法功能，并通过《阿约》将其立法权扩大至覆盖一半以上的立法。早在1989年，议会就已经可以运用合作程序的影响，在更加严格控制小型汽车废气排放等事务上取得成效。有了共同决策程序，议会的权限进一步扩大，包括可以对理事会施加限制，阻止它利用由各国官员组成的小组委员会来控制委员会执行共同体政策的趋势进一步扩大。议会还利用其对联系协定等的批准权，制裁土耳其侵犯人权的行为，以及为巴勒斯坦被占领土向共同体出口确保更为有利的条件。
按照公众很难理解的典型的欧盟术语，欧盟预算开支被区分为“强制性开支”与“非强制性开支”两类。前者被晦涩地定义为“由本条约或由根据本条约而通过的法令所必然产生的开支”，而事实上是为了规避议会对农业开支（被法国认为事关重大国家利益）的控制而专门制定的，议会实际上也竭力设法限制这部分预算开支的增长。虽然议会对强制性开支的权力有限，但它在非强制性开支上比理事会更具支配权；随着结构性基金的扩张，非强制性开支现在已占整个开支的一半以上。议会利用其权力的例子之一是在中东欧国家摆脱苏联控制后，增加了欧盟对这些国家经济改革的援助力度。
图11 当选议员正在工作：欧洲议会开会。
议会享有部分预算决定权是民主管理的必要组成部分，但它最大的作用是监督资金的使用。议会除了有权审查委员会的行政与财务活动外，还行使着“放行”权，即依据审计院报告通过或否决委员会对上一年度预算的执行情况。通常，议会如果不满意，它会不予放行，直至委员会承诺满足其要求。例如，它在1992年拖延放行1990年决算，直至委员会同意分派50名议会工作人员参加一个反欺诈小组。但在1998年，议会在拖延放行1996年决算后仍不满委员会的应答，便任命了一个高级专家小组作更详细的调查。专家们提交了一份有关委员会管理不善和某些腐败情况的令人震惊的报告；预见到议会会行使其解职权【7】，委员会在1999年3月集体辞职。
议会而后又行使了《马约》和《阿约》所赋予的新委员会任命权：它先是充分利用任命委员会主席的权力，在批准各国政府提名的罗马诺·普罗迪为委员会主席前和他进行面谈，以确保他不仅是主席一职的合适人选，而且会如议员们所希望的那样实行改革与制定政策；然后在批准任命整个委员会前，它又与其他委员人选逐一面谈。普罗迪与绝大多数委员会委员接受了议会的主流意见，使得新委员会与新议会间的关系有了一个成功的开端。
议会只在约一半的立法与预算事务上与理事会平分权力，但在限制委员会上它已证明自己要比理事会成功得多。因此可以说，议会是在接近于履行一个联邦众议院通常履行的立法与监督执行机构的功能。理事会则有些像一个参议院，只不过五分之一的立法仍需要全体一致议决，其立法会议不对公众开放，而且它还保留了与其立法功能不相称的执行功能。
经济与社会委员会、地区委员会
除议会与理事会外，共同体还有两个咨询机构：经济与社会委员会（Ecosoc）和地区委员会。在条约明确规定的某些事务上，委员会与理事会必须与之商议；在其他任何事务上，委员会、理事会或议会可以与之商议；它们还可以主动地发表“意见”。二者均有222名委员，由各国提名，由理事会任命。《尼斯条约》规定，当欧盟成员国扩大至27国时，委员可增加到最多344名。
经社委员会的委员代表了广泛的经济与社会利益，而地区委员会的委员则是地区与地方机构的代表。二者公布的报告相当有价值，但并不总是那么有影响。但随着德国各州在共同体事务中已经发挥影响，以及地区代表在其他成员国的力量不断增长（苏格兰议会与威尔士议会是其典型），地区委员会很可能会在将来取得更大的影响。
欧盟委员会
尽管今天的委员会还不是莫内所构想的联邦执行机构，但因为拥有“立法动议”权以及执行共同体政策和作为“条约监察者”的功能，它已远远超越了一个国际组织的秘书处。(https://www.daowen.com)
《罗马条约》赋予委员会以立法动议专权，即向议会与理事会提交立法提案的专权。与由成员国政府来提出立法相比，这样更能保证法律以共同体及其公民的普遍利益为基础；同时这也保证了共同体立法方案更具连贯性，而这不是功能繁杂的成员国政府或理事会所能做到的。掌握了这一权力的委员会在早年常被称为“共同体的发动机”。委员会的权力在20世纪60年代受戴高乐的猛力打压而被削弱，权力的天平向理事会及1974年成立的欧洲理事会倾斜。但委员会依然有其关键性作用：既要提出具体措施供理事会与议会议决，又要提出综合性的一揽子政策建议并经由轮值主席使建议在欧洲理事会通过。后者的突出例子是欧洲理事会在1992年英国主席任期内通过的德洛尔一揽子预算改革计划，以及在1999年德国主席任期内通过的、为筹备东扩而对共同体政策进行改革的“2000年日程”。因此，委员会依然可以是欧盟发展的发动机。
委员会还被称为“监察者”，因为它必须保证共同体条约与法律得到施行，尤其是在成员国中得到施行。一旦掌握了成员国违背法规的证据，它就必须向有关国家提交“合理的意见”；如果后者未作应对，委员会可以将其诉诸法院。1999年，当法国政府拒绝接受共同体关于英国牛肉已可安全食用并应许可进口的决定时，委员会就这样做了。由于工作积压，法院可能要两年以后才能作出裁决；但一旦裁决法国存在过错，法院可以对它处以适当罚款。委员会还负责共同体法律与政策的施行，不过很大一部分是委托成员国政府或其他机构执行的。
为了保证委员会为共同体的普遍利益而工作，条约规定它必须“毋容置疑地”独立于任何外部利益；委员会委员在就任时必须就此作出“庄严承诺”。委员会现有20名委员，法国、意大利、德国、西班牙和英国各有2名，其他较小的国家各有1名。【8】尽管条约规定委员会委员由各国政府“共同协议”任命，但以往一直是由各国政府自行任命并被其他国家接受。但现在，委员会集体任命在得到议会批准前，还需取得委员会新任主席的同意。这样，委员会委员的选择要经受新的影响。
和理事会与议会一样，即将到来的欧盟的扩大使得人们担心委员会规模愈大，工作效率愈低。为此，《尼斯条约》规定从2005年起每个成员国限提名1名委员。但进一步减少委员数量的提议受到较小国家（如爱尔兰）的坚决反对。它们的理由是：虽然委员会委员不是被委派来代表本国利益，而是为整体利益服务的，但委员们如果对不同国家的国情与政治文化没有足够的了解，他们就无法为此利益服务。将对各国的了解运用于工作中和促进各国利益之间或许存在细微的差别，但改变委员会委员数量需要就修改条约取得一致同意，因此当时只就在相当遥远的未来欧盟扩大为27国时应该做的事达成了协议：《尼斯条约》规定届时将作出决定，将委员会委员的人数限制在27名之下。
将委员会委员的人数减到少于1国1名并非是保证效率的唯一途径。政府的最上层，如英国内阁，通常有20多名成员，有时甚至超过30名，但它还是能运转，因为首相有权指挥其他成员。《阿约》使委员会朝着这个方向推进了一些，使其主席有权和各国政府共同参与其他委员的提名，并对其他委员行使“政治指导”以及分派与调整他们的职责；《尼斯条约》则不仅授权主席分派和调整其他委员的职责，还授权他任命副主席，以及“在取得委员会的集体同意后”将某位委员免职。
图12 1999年新委员会的首次会议：普罗迪主席畅怀一笑。
在条约术语中，“委员会”意指其20名委员【9】，但它平时还用来泛指委员会的全体工作人员。但不管是指20名委员还是指16,000名工作人员，一般不会令人混淆；而且尽管有些随意的说法称它为臃肿的官僚机构，但它所雇用的人员数量要少于许多地方政府。
鉴于特定多数表决现在适用于大部分立法，独有的立法动议权使委员会在立法过程中占据了重要的地位。理事会可以修改委员会的提案文本，但必须取得全体一致同意；这对委员会有利而非不利：尽管委员会通常倾向于照顾各国政府的愿望，但它可以借此在它认为重要的事务上更好地抵制各国政府的压力。
委员会很好地行使了它的立法职能，但它的执行效能却受到了严厉的批评。很大一部分指责是不公平的，因为事实上执行权是委托给成员国的。这本是一个不错的原则，在德国的联邦体制中得到了很好的贯彻——由州政府负责执行联邦的绝大多数政策。但德国联邦政府有权保证州政府执行不怠，而成员国却倾向于抵制委员会的监督。问题的出路当然不是给布鲁塞尔以更多直接的执行权，但应该有足够的委员会工作人员来进行监督，而且委员会应该能更有力地保证共同体立法在各国得到不折不扣的执行。
委员会在执行竞争政策等方面有上佳的表现，在这些领域内它有权自行其是，而且尽管缺乏人手却干得不错。然而在缺乏称职人员的情况下被要求进行的开支计划管理中，或是由于其本身工作的失误，或是由于受雇的咨询人员的失误，出现了严重的缺陷，得出的结果有时很糟糕，有些甚至是虚假不实的。此类缺陷以及由于管理不当和缺乏财务责任感而引起的问题等，受到了导致委员会1999年辞职和要求新委员会进行彻底行政改革的那份报告的批评。
罗马诺·普罗迪和负责此项改革的委员会副主席尼尔·金诺克所面临的，是成立40年来几乎没有什么变化的一个体制，这个体制一直受到各国政府要求任命其本国公民担任某些特定的高级职务的压力，以及雇用人员工会抵制变革的压力。普罗迪和金诺克提议的改革包括：改变聘用、培训、提升与惩戒程序；在委员会内新设一个审计小组，以保证资金的正当使用；成立一个“机构间小组委员会”来监督委员会、理事会与议会内的行为标准。
普罗迪显示了足够的勇气提出，委员会是一个欧洲政府。但“欧洲政府”这种说法在多大程度上是正确的呢？在共同体的权限范围内，它的立法动议权使之像是一个政府，甚至因其独享此权利而超越了政府。但在特定多数表决而非简单多数表决适用的场合，尤其是在全体一致议决程序适用的场合，它对立法动议权的行使受到理事会的限制。然而，在这一方面，委员会与政府的差别与英国相比要大些，与那些实行联合政府协商一致的国家相比则要小些。委员会的执行功能则受到理事会与“小组委员会制度”的限制；除此之外，它在原则上与德国联邦政府差别不大，不过事实上德国政府在强制州政府恰如其分地执行政策上拥有更为有效的手段。实际上，委员会与政府的一个关键性区别，在于前者并不掌握任何强制执行的具体手段。此外，它在整个外交政策中只扮演一种次要的角色，在防务上则几乎全无作用。不过，除了这些差别，委员会与政府也有重要的相似之处。
法院
法治是欧共体成功的一个关键。在其权限范围内，法律体制而非相对的权力日益制御着成员国之间的关系，也同样制衡着欧盟公民。这确立了“法律的确定性”并被企业界人士所赞赏，因为它大大减少了交易的风险。政治上，它有助于创造一种使成员国之间的战争不可想象的全新的环境气氛。
共同体法制的最高层是法院，条约要求它保障由条约本身以及各机构依据条约而制定的立法所构成的“法律”“得到遵守”。
每个成员国各有1名法院法官，他们由成员国共同协议任命，任期6年，具有“毋庸置疑的”独立性。法院本身裁决那些诸如关系到共同体法令合法性的案件，以及委员会对一成员国或一成员国对另一成员国提起的、关于不履行条约义务的诉讼。但绝大多数涉及共同体法的案件是由个人或公司对其他法人或政府提起的诉讼；此类案件由成员国的法院审理，只有当成员国法院要求共同体法院就某个法律要点作出解释时，才提交到共同体法院。
图13 法治：法院开庭。
法院最重大的裁决是在20世纪60年代作出的。当时法院决心如条约所要求的那样，保证法律得到遵守。首先是根据共同体法的至高无上性，必须保证共同体法在所有成员国得到相同的执行；因为如果与共同体法相背的国家法律凌驾于共同体法之上，则共同体法将逐渐土崩瓦解。其次是根据共同体法的直接适用性，规定个人可以根据条约直接向成员国法院要求他们的权利。然后法院在1979年就第荣卡悉案的裁决，确立了在被认定为可接受的前题下“相互认可”成员国产品安全标准的原则，大大减少了在共同体一级制定具体规则的需要，从而为单一市场计划奠定了里程碑。1985年，法院要求理事会履行其条约义务，通过自1968年以来一直搁置的共同运输政策；理事会及时照做了。
迄今法院已作出5,000来项裁决，而送审案件之多使之很难不延期两年再作出裁决。为帮助解决此问题，建立了一个“一审法院”，审理几乎所有由个人或法人提出的、主要是和竞争政策相关以及和共同体机构与其雇员之间争端相关的案件。但这只是缓解了而并没有扭转待审案件不断增多的形势。
诉讼当事人可以就法律要点对一审法院的裁决向法院提起上诉（此即所谓“一审”），但对法院的裁决不能再上诉，因为法院是共同体权限内事务的最高司法当局。不过裁决的执行却有赖成员国的执法机构。由于绝大多数根据共同体法作出的裁决是由各国自己的法院作出的，这就形成了后者执行共同体法的习惯性做法。因此，即便有时成员国在服从与之不利的裁决上有诸多拖延，还从来没有发生过拒绝执行法院本身所作裁决的情况。
法院的司法权几乎完全局限于共同体权限的范围之内，以及和警察与司法合作这一“支柱”相关的某些事务。然而在此范围内，除去几乎完全要依靠成员国来执法这一情况，共同体的司法制度在很大程度上具有联邦特征。
辅从性和灵活性
1988年在布鲁日发表的一次演说中，撒切尔夫人引起了人们对“于布鲁塞尔推行新统治的欧洲超级国家”的强烈恐惧【10】；向“中央集权超级国家”的“滑坡”，成了英国的欧洲怀疑论者最喜欢引用的比喻。基于不同的出发点，对于将在德国联邦体制下属州政府主管的事务划归至欧盟权限范围的建议，德国各州政府也心存猜疑。事实上，许多联邦主义者觉得“一个日益紧密的联盟”的条约目标过于抽象，他们大都支持以“辅从性”原则为指导，确定什么是欧盟该做的，什么是它不该做的。该原则同时具有加尔文主义和天主教的渊源，要求职能范围较大的机构只行使那些职能范围较小的机构所不能行使的职能。根据此原则，条约要求共同体“只有在并仅限于所拟行动的目标非成员国所能充分实现”，以及（目标）“因其规模或影响而由共同体实现为好”的场合，才采取行动。
《罗马条约》含蓄地认可了此原则。它区分了两类共同体法令：对所有成员国“具有完整约束力”的“条例”，以及只就“所要取得的结果”具有约束力、而将“方式与方法”留待各国自己选择的“指令”。但这只是此原则很有限的应用，有时“指令”规定得十分具体，都没给各国留下多少余地。为此，《马约》对辅从性原则作了界定，《阿约》则制定了旨在保证此原则得到共同体机构贯彻的具体程序。有些联邦主义者觉得这还不足以防范过度的中央集权，建议条约应列出那些保留给成员国的权限。特别是由于德国的强烈要求，欧洲理事会在尼斯会议上决定于2004年召开另一次政府间会议，会议议程之一便是澄清欧盟与成员国间的权力分工问题。
对于究竟在哪些领域应该实施一体化，当然存在不同意见。这种分歧对《马约》产生了巨大的影响，例如英国决定不参加社会宪章与单一货币计划，以及丹麦决定不参加单一货币计划与共同防务计划。鉴于条约只能经全体一致同意才能修改，如果要将那些条款写入条约，其他国家政府就不得不接受英国与丹麦的退出。这使得人们对“灵活性”观念越来越感兴趣：让那些希望在一特定领域加深一体化的国家，能在共同体机构内继续推行其计划，或者换句话说，让少数国家选择不参加。这样做的目的之一是规避英国或丹麦的否决权，因为此两国强烈抵制进一步一体化。虽说1997年工党大选胜利后英国的政策有所变化，其他国家依然担心，大多数其他国家所认为的为准备向东扩大而必需的改革，会遭到英国与斯堪的纳维亚国家反对；同时人们还担心有些新成员国会不愿意或不能继续进一步一体化，或甚至无法有效地应对现有的一体化。
灵活性的概念在《阿约》中以“增强合作”的名义出现。联邦主义者偏好这个概念，因为它暗示着一批国家间更深程度的一体化；而欧洲怀疑论者则将灵活性看成是削弱整个共同体间纽带的途径。《阿约》规定，包括任何需取得全体一致同意的场合，如果一系列的条件得到满足，便可在共同体内实行“增强合作”；而《尼斯条约》则规定如能取得特定多数同意，8个或8个以上的国家就可实行这种合作。
公民
《马约》首次提出了欧盟公民权利的概念，规定所有成员国的公民同时即欧盟的公民；《阿约》进一步提出，此两种公民形态是相辅相成的。《马约》规定了一些新的公民权利，例如：在符合某些特定条件的情况下，在整个欧盟内自由迁移和居住的权利；在其他成员国中参加地方和欧盟（不包括国家）选举和进行竞选的权利。这些是在条约已经保障的特定权利上新增加的；已经得到条约保障的权利包括：在共同体权限范围内，保护成员国公民不因国籍而受歧视；在有关就业等事务上，实行男女同等待遇。条约还要求欧盟机构如《欧洲人权与基本自由公约》所保障的那样，尊重基本权利。
在《阿约》缔结之前，还没有任何条约规定要求在成员国本国之内尊重基本权利。然而尊重这些权利的国家的公民，如果认为欧盟某个机构中有来自不尊重这些权利的国家的代表，则很难接受该机构制定的法律。而几个新民主国家不久将入盟的前景，促使成员国政府采取行动以防止这种可能性。为此，《阿约》申明，欧盟“建立在自由、民主、尊重人权与基本自由和法治等系成员国所共同尊重的原则之上”；它进而规定，一旦某成员国出现“严重和持续破坏”这些原则的情况，该国可以被剥夺条约规定的某些权利，包括表决权。
人们希望欧盟能采取更多措施以获得民众的支持。为此，在2000年政府间会议召开的同时，欧洲议会议员、成员国议会议员和政府代表召开了一个大会，起草了一份《基本权利宪章》。而一个主要问题是：声称这些权利受到侵犯的人们，是否可以诉诸法院？欧洲理事会尼斯会议对该宪章表示“欢迎”，但并没有将它纳入条约。
除了基本权利的问题，由于政府间因素与联邦因素间关系错综复杂，欧盟的管理体制使得决策困难，并使欧盟机构与公民间难以建立和谐的关系。然而，除非公民能在支持其本国政府的同时，也能对欧盟充分支持，各国选民可能会是一种导致欧盟瓦解的离心力。将来成员国扩大到20余国——可能最终有30余国——将使困难加剧。尽管2000年政府间会议达成的改革应该有所帮助，但除非有进一步的改革，否则，人们将对欧盟机构能否充分有效和民主地带领扩大的欧盟走向成功并获得公民的支持深表怀疑。
注释
【1】 这是在欧盟15国的情况下，扩大为27国后，数量相应增多。
【2】 欧盟预算收入中相当重要的一部分是从各成员国增值税收入中提取的一定百分比，而这百分比的限额的改变需要以条约修正案的方式通过。
【3】 “联系”（association）在这里为一特定用语，指欧盟与非成员国通过协定或条约建立的一种特殊关系，在有些场合，它还是加入欧盟的过渡形式。
【4】 随着欧盟扩大为27国，欧洲议会议席已突破732席的限额，增加至785席，从德国的99席，法、意、英的78席，至爱沙尼亚、塞浦路斯、卢森堡的6席和马耳他的5席不等。
【5】 目前欧洲议会中，三大主流党团在785个议席中占的议席分别是278席、216席和104席。
【6】 按照英国的选举制度，议席分配到选区，实行得票最多的党的候选人当选的制度，因此就全国而论，各党的得票与席位并不成比例。
【7】 根据《欧共体条约》第201条，议会可以以超过议员人数半数以上的三分之二投票数，通过谴责案，迫使委员会集体辞职。
【8】 现为27名，即每个成员国1名。
【9】 现为27名。
【10】 撒切尔夫人在《英国与欧洲：首相1988年9月20日在布鲁日的讲演》（伦敦：保守党政治中心，1988年，第4页）中谈到了“一个欧洲超级国家”。