尚算圆满，但今后如何？
尚算圆满，但今后如何？
自《舒曼宣言》启动建立欧盟的进程以来，欧盟在这半个世纪中已经取得巨大进展。欧盟成员国已经包括几乎整个西欧，不久还将包括中欧与东欧的大部分；它们之间的战争事实上已经不可想象。本书的前面章节告诉我们，在这50年中，机构、权力与政策已经确立，以处理单个国家的政府无法处理的事务。现在我们可以试着总结一下欧盟已经做了什么，并探索其未来又将如何。
权力及手段是否与目标相称？
欧盟在拥有行动的权力与手段的领域，便有能力实现其目标。这种权力和手段可以是法律的，例如单一市场机制；可以是财政的，例如预算和共同对外关税；可以是金融的，例如援助计划和当前的单一货币。建立在成员国权力和手段基础之上的合作也很有益，但如果没有共同权力与手段的核心，这种合作不会有多大作为。
尽管单一市场立法在一些领域并不完善，而且还需要进一步的发展以适应电子商务与信息技术带来的新经济，但它为经济发展与繁荣提供了一种架构。单一货币则在货币领域中完善了单一市场，尽管目前它并不应用于所有成员国。
欧盟预算将资源注入到那些被认为需要支持的部门，最初是农业，但愈来愈多地是向欠发达地区与成员国。农业开支曾造成成员国间的冲突，援助较贫困地区的结构性基金则得到了更为普遍的赞同。即将向中东欧的扩大会带来增加结构性基金的压力，但可能并不一定需要大幅增加欧盟获取税收的权力。
因此，在经济领域，欧盟并不需要增加太多的权力。在环境方面也是如此——它需要的不是更多的权力，而是使用现有的权力来制定一种可持续发展的战略。
根据辅从性原则，体现于福利国家之中的社会政策属于成员国的权限范围。该原则许可欧盟在某些与就业有关的社会政策方面进行干预，例如规定不得以通过降低劳动健康与安全标准来进行社会倾销。在包括社会安全在内的一些事务中，存在着一个灰色地带——那些希望建立欧盟统一标准者和那些认为扎根于不同社会文化的差异不容干涉者之间，存在着分歧。目前双方意见仍不一致，但后一种观点一直占据上风。
利益集团与联邦主义者推进着经济与环保目标及相关权力的实现，以及工人跨内部边界的自由流动。而推进所有人员在欧盟内自由流动的，却是除丹麦、爱尔兰与英国外所有成员国都接受的联邦观念。不过所有国家都参与了打击跨界犯罪的措施。在对外关系方面，欧盟的权力旨在保护和促进共同利益，包括国际经济与政治制度的稳定。最有力的手段是接纳其他欧洲国家加入，从而使之整个参与欧盟的机构和分享权力。这应该能在若干年后使欧盟的稳定与繁荣区域扩大到包括欧洲的大部分。
在对外贸易上拥有的权力，加上共同对外关税这一手段，使欧盟有能力不仅在国际自由贸易中将美国霸权转变成欧盟－美国伙伴关系，而且还能促进自己的利益。贸易保护主义的共同农业政策则背道而驰，损害了欧盟与某些贸易伙伴的关系；尽管纠正这种扭曲的改革来得十分迟缓，但它们正在逐步完成。欧盟将优惠政策与援助相结合，加强了与大多数第三世界国家的联系。除了在国际贸易体系中发挥影响，欧盟还利用其在环保方面的力量，在保护臭氧层和控制全球变暖的国际谈判中起到了主导作用。
欧元的诞生使欧盟拥有了一种潜在的可以在国际货币体系中施展的有力武器。但除非它在对外货币政策上作出必要的机构安排，否则在此领域中欧盟将美国霸权转化为伙伴关系的潜力，就不大可能实现。
在防务上，欧盟军事一体化的渐进途径，并非旨在挑战美国的军事优势这一既成事实，但应该可以在一些特定的场合服务于欧盟的利益。倒是在非军事层面，包括在民事维和领域，更为重要的是在经济、环保与政治领域对欧洲及世界的稳定作出的贡献上，欧盟可与美国的力量互补。欧盟处在一个独特的位置，可以通过在除防务外的所有领域建立平等的欧盟－美国伙伴关系，促成由美国在全球的霸权格局向今后必须发展的多极世界体系过渡。目前，欧盟并不需要太多新的权力来完成这一使命，它需要的是进一步改革机构，以便能有效地行使已有的权力。
机构：如何有效？如何民主？
欧洲怀疑主义者倾向于认为，若不将向欧盟移交权力和改革欧盟机构加以区分，“更加紧密的一体化”是不可取的。然而这是两个非常不同的问题：只有在欧盟可以更好地服务其公民而各成员国无法做到时，才有理由向其移交权力；而除了在防务上，欧盟已经具有辅从性原则所赋予的大多数权力。然而，权力一旦移交后，除非由强有力的民主的欧盟机构来行使，否则它们不可能服务于公民的利益。
政治机构需要一种法治的环境，在属于共同体权限的事务上，法院会确保法治的存在。(https://www.daowen.com)
然而，在普遍实施全体一致议决的场合，理事会则不那么有效；单一市场立法在实施特定多数表决前的不足，证明了这点。鉴于特定多数表决现已适用于五分之四的立法和所有预算，理事会已变得更为有效。但在将特定多数表决进一步应用于所需领域上，《尼斯条约》只起了部分作用。在欧盟尚有赖于利用成员国的手段的场合，例如在防务上，全体一致议决和增强合作仍然是实际可行的程序。但随着成员国数量的增加，在诸如联系与加入条约、机构某些重要职务的任命以及汇率安排的国际协议等依然实施全体一致议决的事务上，人们对欧盟采取行动的能力必将有越来越多的质疑。
委员会在履行其作为共同体执行机构的职能方面拥有实权，但在确保成员国切实执行共同体委托它们执行的任务上有所不逮，而且理事会与小组委员会网络的干预也影响着委员会执行共同体决策的有效性。在1999年3月欧洲议会迫使委员会集体辞职之前，委员会自身的管理文化也成了它的一个严重缺陷。不过新委员会开始进行的改革，应该会带来重大的改进。
议会在迫使前委员会辞职中起到的作用，显示了民主约束如何可以对有效性作出贡献。但议会在立法和预算上的影响依然受到条约的限制，而条约只是规定在大约半数的相关场合，由它与理事会平分权力。理事会对占预算一半的农业开支保留了控制权，但其作为很难说是杰出的。议会在它与理事会共同决定的另一半预算以及一半立法上，表现值得称道。
《尼斯条约》在扩大共同议决的实施范围方面几乎无所作为，这是个严重的疏漏。要是共同议决还是不能加以完善，欧盟将是在忽视争取公民支持的一种必要手段。除非公民能既忠于其国家又忠于欧盟，否则他们可能成为离心力。代议制民主系公民权的重要组成部分，忽视它的辉煌历史是不明智的。要是公民觉得议会并没有与理事会处在平等地位，他们不可能将它看成是足够重要的代表途径。代表各国的理事会也是欧盟立法的必不可少的部分，但即便它向公众开放其立法会议，理事会仍将由于其含混不清的半外交谈判制而备受关注。从长远来看，公民在一个强有力的议会中有其代表，是他们支持欧盟的必要条件。
工作场所性别平等的有关规定取得了成功，这表明公民权如何可以唤起公民对欧盟的支持。条约不但要求各机构尊重《欧洲人权公约》，还规定了一些大多与劳动有关的其他权利。由欧洲议会议员、成员国议会议员以及各国政府代表起草的《基本权利宪章》，受到了欧洲理事会尼斯会议的欢迎；这对公民有好处，只是宪章的法律地位仍有待决定。但对所有公民而言，最重要的是欧盟在处理他们所需事务上的有效性。欧盟必须让人们看到，在面临重大挑战的时刻，包括即将到来的扩大，它将采取类似行动。
灵活性与联邦制
第二支柱共同外交与安全政策中加入了灵活性，成员国可以自由选择是否参加共同立场或行动。只要共同外交与安全政策仍要依靠成员国间的合作并利用成员国的政策手段，这也许是不可避免的，但这种灵活性使第二支柱比共同体支柱低效得多。不过，《阿约》提出了所谓的“增强合作”程序，对自由选择是否参加共同体行动作了规定。
回顾共同体最初成立之时，6个发起国中的许多人将增强合作看作是让核心成员国再度前进的途径。犹豫不决的伙伴可而后再跟进。根据这种观点，英国与丹麦是主要问题所在；不过也有人担心中东欧国家可能会妨碍欧盟的发展，除非先行集团可以不必等待它们而继续前行。但《阿约》与《尼斯条约》所预见的增强合作，不可能产生先行集团，而只会造成不同国家集团的选择参加或不参加。对各个国家集团分别实施的立法愈来愈多，势必削弱共同体内的法治、单一市场的经济效率以及公民对欧盟的理解。如果共同体在其权限范围内已取得必要的权力，那么并不值得为不怎么重要的立法动议而冒此风险；而且共同体事实上确实拥有这些权力，但成员国可以选择不参加单一货币体系是一个重要的例外。
英国选择不参加是关键所在。人们对英国游离于欧元区之外一直颇有争议。对此，笔者的立场很明确：英国应该参加。我们也必须认识到，一个重要成员国不参加一项主要的计划，同样会削弱欧盟并增加新成员国步其后尘的风险，一般来说会使欧盟分崩离析，除非欧元区的核心确实构成了一个一体化的先行集团。一个瓦解的欧盟必然造成一个不稳定的欧洲，一个英国逐步被边缘化的欧盟也必然使英国与伙伴格格不入；这两种前景都不符合英国的利益。与其如此，倒不如像挪威与瑞士那样，与欧盟建立一种自由贸易关系。
民意调查表明，三分之二的英国人反对加入欧元区，但80％的人预计英国会在2010年前加入。这样的消极接受而不是积极参加，一直是英国对欧盟的典型反应；公民的态度正是政界人士推迟加入共同体和而后的某些发展计划所致，而这种消极接受损害的是英国、某些英联邦国家以及欧盟本身的利益。与此相反，英国参加单一市场计划是积极的，从而使英国和其他成员国都受益。因将自我排除在欧元区之外而造成的困境，将很可能被看成是由拖延而造成的损害的另一个例子。【1】
自1997年以来，托尼·布莱尔政府表现出更为合作的迹象，试图打破这种勉强接受和选择不参加的模式：发起了英－法防务倡议，推动欧盟的新经济政策，总的来说对欧盟也更为拥护。但似乎依然令人不可理解的是，一旦接受了欧元之后，除了渐进的防务作用外，“更紧密的一体化”只很有限地涉及欧盟的权力，而主要是与完成使共同体机构更加有效和民主的进程有关；在此方面还有一个最重要的要求，即欧洲议会需获得充分的共同议决权。
英国对机构改革进程的理解因为其对“联邦制”字眼的误解而模糊不堪。在其他国家，联邦制通常指其狭义，即包括两个或更多层次的民主政体，使各级政府更接近民众，并因循辅从性原则，担负起它们能有效行使的职能。
在英国，由于我们特殊的宪法发展史，“宪法”这一字眼听起来也有些吓人。其实宪法不过是一种手段，使游戏的原则与规则不仅让政客与律师明白，也能让其他公民理解，其实质是要使欧盟机构有效和民主。有关宪法的内容可以集中在条约的一个单独的部分——这决不会引起恐慌。2004年召开的政府间会议应有助于欧盟与成员国之间的权力分工，并澄清这些事关机构的问题。
倘若不进行改革使机构充分有效和民主，即便服务民众利益的能力逐渐下降，欧盟或许还可以存在很长时间，但却存在停滞不前和逐步解体的风险。倘若进行适当的改革，欧盟将有能力为欧洲的新经济与民主稳定提供架构，并有助于发展一个多极的世界体系，促进安全和可持续发展。英国人民如选择积极参与而不是消极接受，他们就可以为上述目标的切实实现作出重要贡献。
注释
【1】 先前的例子应该是20世纪50年代后期发起建立共同体之时，英国拒绝6国的参加邀请；而在60年代初它申请加入后却屡遭戴高乐否决。