欧盟与其他欧洲国家
欧盟与其他欧洲国家
创始人对欧洲共同体的命名表达了一个愿望而不是事实。位于西欧中部的6个国家，不管它们何等重要，也很难被称为欧洲。但是大多数联邦主义者所共有的愿望是：共同体将壮大直至名副其实。通过扩大——首先是包括几乎所有西欧国家，接着在随后几年中包括大多数中东欧国家——此愿望正接近实现。与此同时，欧盟还需处理与那些准备加入但还没有加入的国家的关系，同时以一种不同的方式处理与其他欧洲国家的关系。
大多数申请加入的国家寻求的是经济利益和政治影响。对于希腊、葡萄牙与西班牙而言，巩固它们的民主制度也是动机之一。大多数受苏联长期控制后希望加入欧洲主流的中东欧国家也是如此，而且它们也希望增强安全。
成员国普遍认为东扩会使繁荣与安全地区的范围扩大，应该受到欢迎，并应被看成是欧盟的自然归宿。对德国来说，东部邻国的稳定与安全尤为必要。许多英国人，例如撒切尔夫人，期望东扩会造成更为“松散”、更具政府间特性的体制。相反，法国则很是担心扩大会弱化大欧洲计划。不过现在所有国家都接受扩大至接纳中东欧国家的原则，只是热衷的程度各不相同。同时条约申明，尊重“自由、民主的原则，尊重人权与基本自由以及法治”的任何欧洲国家均可申请成员国资格。
扩大至包括几乎所有西欧国家
扩大需要走一套例行程序。在收到申请后，理事会征求委员会的“意见”；以此为基础，理事会可以以全体一致同意授权进行谈判。委员会在理事会监督下主持谈判，但最终的加入条约得由理事会全体一致通过，经议会同意，并得到所有成员国的批准。
加入前可先建立一种“联系”关系。最早的例子是1962年希腊与共同体之间签订的《联系条约》，条约规定通过一段过渡期消除贸易壁垒，发展各种形式的合作，并建立一个联系理事会。条约还预计希腊将最终加入共同体；经历各种变迁后，希腊在1981年终于成为了成员国。
很快，土耳其在1964年也签订了一个类似的条约，不同的是条约规定了一个22年的过渡期，而且没有明确的加入承诺，这反映了委员会对土耳其的怀疑态度。基于对该国人权、民主稳定性、低水平经济发展与高通货膨胀率等问题的担忧，这种怀疑一直持续至今；另外，土耳其人口达7,000万左右，且增长迅速，更使上述问题难以接受。土耳其在1987年便提出加入申请，但直到1999年欧盟才承认它的申请资格，不过仍然没有确定开始谈判的日期。
在20世纪60年代，葡萄牙与西班牙均不具备联系国资格，因为它们的政权与共同体相对立，而只有民主国家才是共同体合适的伙伴。但葡萄牙在1960年即成为欧洲自由贸易联盟（Efta）的创始国之一。英国在欧洲经济共同体建立后积极倡导建立欧洲自由贸易联盟，该联盟仅涉及贸易关系而不太关注成员国的政治局面。因此，20世纪70年代，民主政体取代独裁后，这两个伊比利亚国家都在没有经过联系国阶段的情况下，与共同体进行加入谈判。这就是为什么谈判拖得很长，直到1986年它们才加入的一个原因。而保护主义者的阻挠，特别是法国农民的反对，则是更为重要的原因。
地图2 欧盟、欧洲自由贸易区、欧洲经济区。
位置更北的欧洲自由贸易联盟成员国的加入过程有所不同。英国、丹麦、挪威、瑞典与瑞士的共同体成员资格，没有受到政治的影响；奥地利则因其和平条约被排除在外。英国、丹麦、爱尔兰在1973年未经任何联系形式便加入。同时，共同体与欧洲自由贸易联盟其他各成员国签订了双边自由贸易协定，当时冰岛还包括在内。后来还与芬兰和列支敦士登分别在1986年和1991年签订了自由贸易协定。
1989年苏联的控制解除后，奥地利便立即申请加入欧共体。芬兰、挪威、瑞典与瑞士也不甘落后。德洛尔担心这会削弱共同体而想推迟扩大，提出了欧洲经济区（EEA）的建议，以将欧洲自由贸易联盟国家与欧共体国家包括进一个扩大的单一市场。但这5个国家不愿被排除在共同体决策之外，也申请加入；在现有自由贸易关系的推动下，经过一场短暂的谈判，奥地利、芬兰与瑞典于1995年加入。挪威的全民公决拒绝加入，瑞士则连欧洲经济区都拒绝加入。这样，瑞士继续维持双边自由贸易协定，欧洲经济区只残留下一道痕迹，挪威、冰岛与列支敦士登则与欧盟建立了联系关系。欧盟囊括了几乎所有西欧国家，唯余塞浦路斯和马耳他，而这两国正在进行加入谈判【1】。
东扩
在整个冷战时期，欧盟与苏联之间的关系冷谈。苏联拒绝在法律上承认共同体，认为它强化了“资本主义阵营”。共同体则拒绝与受苏联控制的经济组织经济互助委员会进行谈判。1989年后，随着苏联集团的解体，中东欧国家转向共同体，将之看成为繁荣与民主的堡垒，并自然地向往加入。
情况最简单的是德意志民主共和国——受苏联控制的东德的自称。民主德国在1990年成了联邦德国的一部分，共同体迅速作出了必要的技术调整，以使扩大的德国能不加推延地承继德国的成员国资格。
至于中东欧其他新兴民主国家，共同体则与之签订了联系协定，并提供援助。援助通过旨在帮助中东欧国家转型的PHARE计划实施。该计划的重点是经济改革与结构调整的技术援助，例如教育与培训、农业以及一般的私营部门的结构改造。基础设施逐渐成为开支最大的单项援助，为单一市场作准备也得到了愈来愈多的重视。共同体预算对PHARE计划的投入达到了每年10亿欧元上下，另外还有来自成员国与其他方面的捐助。欧洲重建与发展银行被建立，以促进对前苏联集团私营与公共部门的投资；此外，共同体的欧洲投资银行也一直在为该地区的项目提供资金。其他财政援助还包括将波兰共产党政权遗留下的440亿美元外债减免一半左右。
图16 柏林墙倒塌：柏林，1989年。
尽管有批评认为这些援助不及二战后马歇尔计划对西欧的援助那么慷慨，它们还是起到了很大的作用。但起到关键作用的，是被称为《欧洲协定》的联系条约。共同体在1990年即与开始向市场经济与多元民主转型的国家签订了协定，到1996年，与正在进行加入谈判的10个中东欧国家都缔结了此类协定。协定规定在长达10年的过渡期中，分阶段实现工业品自由贸易；削减某些农业保护；实现服务贸易、资本流通与开业自由化。贸易有了很大起色；在加入前景的刺激下，国外投资也在经济状况良好的国家得到很大的增长。协定还规定了广泛领域的“合作”，这很大程度上是基于PHARE计划的援助。各项协定都有机构来监督其执行，这些机构包括：由委员会、成员国政府及联系国代表组成的联系理事会；由各方高级官员组成的联系委员会；由欧洲议会议员与联系国议会议员组成的联系国磋商委员会。这些机构还建立了一个论坛来进行政治对话。
联系协定的首批联系国希望协定将成员国资格作为最终目标确定下来，但各成员国的态度不一，法国尤其持怀疑态度。因此协定对此有些含糊其词。但法国后来也改变了主意，到1993年，那些达到了以下条件的国家获得了进行加入谈判的权利：稳定的民主制度、保护人权和少数族裔的权利、法治、竞争的市场经济，以及具有“承担成员国义务的能力，包括坚持政治、经济与货币联盟目标”。虽说政治联盟在不同国家有不同的意味，“成员国义务”的意义是足够清楚的——包括将将近10万页立法文件付诸实践的艰巨任务，其中大多数立法与单一市场有关。为缓解成员国对“扩大将导致弱化”的担忧，条件中还包括欧盟应该具有“在吸纳新成员的同时保持一体化势头的能力”。
匈牙利与波兰在次年提出了加入申请，到1996年另有8个中东欧国家提出了申请。到1998年，欧盟认为已有第一批5个国家取得了必要的进展，并于当年与它们开始谈判，这5个国家是捷克、爱沙尼亚、匈牙利、波兰与斯洛文尼亚；开始谈判的还包括也已申请加入的塞浦路斯。2000年开始谈判的第二批国家包括保加利亚、拉脱维亚、立陶宛、罗马尼亚、斯洛文尼亚以及马耳他。考虑到完成谈判、批准与正式生效所需的时间，第一批国家预计将在2004年前后加入。
与此同时，欧盟在自身“吸纳新成员的能力”上也在取得一些进展。共同农业政策需要改革，以应对东欧大量农民的加入；2000—2006年财政远景规划必须为更大的结构性基金提供资金。1999年3月，新当选德国总理的格哈德·施罗德成为轮值主席后，欧洲理事会柏林会议作出了一些必要的决定：增加结构性基金的预算，削减共同农业政策的支持价格——不过如第五章所述，这还不够，仍需另一轮削减。
将给新成员国的结构性基金拨款从2003年的58亿欧元增加到2006年的121亿欧元和将农业资助增至34亿欧元的同时，每年还有31亿欧元用于其他欧盟候选国的“加入前援助”。这些金额可能还不够。在第一批候选国中，波兰与爱沙尼亚的人均GDP尽管增长很快，但不及欧盟平均值的一半；而在第二批国家中，保加利亚、拉脱维亚、立陶宛与罗马尼亚的人均GDP只相当于此平均值的四分之一。为保证这种悬殊不至于给欧盟带来过多压力，还有许多事情要做。
但更为重要的是欧盟的机构改革。随着成员国数量超过20并增至30或更多，在那些政府间元素依然占主导地位和仍然存在否决权的领域中，及时和有效决策将变得愈来愈困难。2000年的政府间会议意在使机构为扩大作好准备。会议在限制委员会委员数量和增加大国在理事会表决中的加权票等事务上，确实达成了协议。但《尼斯条约》并没有将全体一致同意的实施范围缩小到能保证有效决策的地步，也没有使理事会与议会的共同议决成为与标准的民主程序相应的常规决策程序。然而，除非取得上述进展，否则当成员国数量随着下一轮扩大而增加，欧盟的前景——至少共同体支柱的前景——是堪忧的。(https://www.daowen.com)
地图3 申请加入的国家。
西巴尔干国家
西巴尔干国家主要是指前南斯拉夫境内国家：克罗地亚、波斯尼亚－黑塞哥维那、马其顿，以及由黑山与塞尔维亚构成的现南斯拉夫【2】——其中，科索沃在名义上仍然是塞尔维亚的一个省。阿尔巴尼亚也属此列；不过在最近有关欧盟政策的讨论中，曾是前南斯拉夫共和国之一的斯洛文尼亚没被列入，因为它已取得联系国与候选成员国资格【3】。
在解体之前，前南斯拉夫比其他任何中东欧国家都更接近共同体。接着便发生了它的解体与战争。美国最初想让欧洲来处理这些问题。1991年上半年任欧盟部长理事会主席的卢森堡外长雅克·普斯，在出发去南斯拉夫前——当时冲突已经在克罗地亚与斯洛文尼亚爆发——曾有句名言：“这是欧洲的伟大时刻……。”由于斯洛文尼亚的塞尔维亚少数族裔只占人口极少数，斯洛文尼亚未经什么战争就取得了独立。但在有大量塞尔维亚少数民族聚居的克罗地亚、波斯尼亚和科索沃，残酷的战争接连而起。而后的几年表明，尽管欧盟在经济上实力强大，它在动用武力上却无法有效地作出反应。普斯的名言中还有这样的一句话：“……它不是美国的伟大时刻。”但他完全错了。【4】即便英国与法国为去波斯尼亚的军队提供了人数最多的分队，20世纪90年代这个10年，却是美国人的天下，而肯定不是欧洲安全与合作组织（OSCE，最初称为欧洲安全与合作会议，即CSCE）或联合国的天下。欧盟的经济与人道主义援助虽然很重要，但在受3场战争笼罩的这10年间，它却不免在北约特别是美国面前黯然失色。
欧洲政治合作在不那么困难的事务上还算有效，却没有能力处理承认克罗地亚和斯洛文尼亚为独立国家这样的事务。尽管英国、法国和大多数其他成员国政府觉得过早承认有些危险，德国和一两个其他国家却倾向于支持它们独立。德国政府在1990年日益明确地表示，不管其他成员国希望如何，它将承认该两国，并在当年12月这样做了。随后，其他成员国决定跟进，以免显示欧洲政治合作的分歧；而这可能导致了动乱和尔后战争的爆发。我们或许可以得出结论，政治上的承认——如果还不是成员国的承认，那么至少欧盟的承认——应该成为欧盟的权限，并由特定多数表决来决定。
也有人觉得，如果及时地干预前南斯拉夫紧迫的经济问题，包括巨额债务，那么战争造成的耗费以及欧盟信誉受到的损害是可以被避免的。在此之后，欧盟一直是最大的援助提供者，每年出资约10亿欧元。它还帮助进行民事维和活动，例如监督选举、训练和部署警察、扫雷、反恐怖主义活动以及援助机构建设。彭定康为此而建议建立的欧盟“非军事快速反应设施”，与将在2003年前建立起来的军事快速反应部队一起，可以在欧盟现有力量的基础上，协助防止冲突。
彭定康与索拉纳还向2000年3月的欧洲理事会提交了一份涉及面更广的联合报告，总结了欧盟在西巴尔干国家的经验。他们批评决策缓慢、繁琐：在一项提议提交理事会前，得由成员国官员组成的两个委员会来审议；而理事会中的全体一致议决程序，使所能采取的行动只能是在“最一般化事务”的层面上。由于成员国的计划没有与欧盟的计划密切协调，因此事倍功半。最为危险的是，由于其预算程序（本书第八章作了概述），欧盟不能迅速和有效地兑现其承诺：成员国政府没有及时支付它们同意承担的费用；理事会从共同外交与安全政策日常预算中开支这些费用（这些费用并未编入预算）的愿望，也难以按与紧急状态相符的快速反应来兑现。
经历了3次战争之后，欧盟现已启动了一项《东南欧稳定公约》，随后将与各个西巴尔干国家——包括现南斯拉夫，如果民主政体能稳定地在该国建立起来的话——缔结《稳定与联系协定》。支持此举的是一项对西巴尔干国家的援助计划，预计在2000—2006年间将耗资约55亿欧元，其中一半来自欧盟预算，一半来自成员国；援助款的五分之二将留给民主的塞尔维亚。1999—2000年成员国在科索沃战争与维和上的开支，估计不比2000—2006年援助计划的整个开支少多少；而在共同外交与安全政策这个重要领域的进一步失败，将给欧盟声誉带来十分巨大的损伤，更不用说给西巴尔干人民造成的损失。月复一月的拖延使这种风险进一步加剧，然而目前调拨资金的决策依然极其缓慢。
不过，要是和平得到实现，《稳定与联系协定》加上援助计划应该能使这些国家继中东欧国家之后，最终取得欧盟成员国的资格。而这将为它们保证持久的和平与繁荣，前提则是欧盟本身能强化到足以接受30个以上成员国。
俄罗斯与独联体国家
前苏联的3个波罗的海共和国——爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛，在苏联解体后拒绝加入俄罗斯组织的独联体，而是着手进行加入欧盟的谈判。加入独联体的国家中，有6个可称为欧洲国家：亚美尼亚、白俄罗斯、格鲁吉亚、摩尔多瓦、乌克兰和俄罗斯本身。因此，如果满足了稳定的民主政体与竞争的市场经济的条件，这些国家可以申请加入欧盟。
拥有约1.5亿人口的俄罗斯是如此之大，甚至会颠覆整个欧盟的政治制度。因此它的加入，几乎不会比地域上不在欧洲但文化上属于欧洲的美国的加入更具可行性；换言之，那是不可能的。尽管其他5国可能最终成为候选成员国，但欧盟首先得面对吸收中东欧国家的艰巨任务，更不用说吸收土耳其了。独联体中的欧洲国家，经历了许多困难，曾经有70年的时间是作为苏联的一部分，它们面对着努力使自己转变为市场经济与多元民主国家的重大问题。因此至少在未来相当长的时间内，它们只能被认为是欧盟对外关系的伙伴，而不是潜在的成员国。
地图4 欧洲的构架。
乌克兰是具有约5,000万人口的一个大国，与白俄罗斯和摩尔多瓦一样，它与扩大后的欧盟有着共同边界。欧盟应该尽力促进这些国家的稳定。但对欧盟对外关系构成重大挑战的是面临巨大困难、具有巨大潜力和拥有巨大核武器储备的俄罗斯。
在米哈伊尔·戈尔巴乔夫进行自由化改革后，作为回应，欧盟在1990年与俄罗斯缔结了一项贸易与合作协定，并同意对之提供经济援助。德国在而后的5年间提供了约400亿埃居的援助，包括一笔巨款作为对戈尔巴乔夫将俄罗斯军队撤出东德的回报。其他成员国与共同体一共提供了150亿埃居。共同体在1991年发起了一项援助计划，该计划在当年苏联解体后被称为对独联体国家的技术援助计划（TACIS）。TACIS预算约为每年5亿埃居，其中三分之一用于俄罗斯，十分之一用于乌克兰，四分之一强用于地区计划，其余用于其他11个独联体国家。该计划着重支持企业结构调整与发展、行政改革、社会服务、教育等，而最大的项目是占地区计划很大一部分的核安全。
对俄罗斯而言，进入欧盟市场没有什么问题，因为它的出口产品主要是欧盟并不征收关税或规定配额的石油、天然气、木材、钻石与其他材料，唯有钢铁等产品曾被征收过反倾销税。为鼓励工业品出口，欧盟对独联体国家提供关税优惠。其后欧盟与独联体国家间还缔结了大范围的《伙伴关系与合作协定》，其内容与《欧洲协定》有些类似，但有重要的不同：要到独联体国家经济转型进一步取得进展后，自由贸易才可“最终”实施；鉴于协定中提及的合作主要靠比PHARE项目的规模小得多的TACIS项目进行，因此也就更为有限；协定中没有提及欧盟成员国资格；而由于不存在加入欧盟的前景，其联系机构虽说与《欧洲协定》的机构相仿，却没有那么多实质性问题可讨论。但因为欧盟－俄罗斯关系的重要性，与俄罗斯的联系关系应该是例外。
由于俄罗斯政治的不稳定以及经济缺乏坚实的法律与行政体制，欧盟与它的关系并不一帆风顺。北约扩大至接纳波兰、匈牙利与捷克已造成了欧盟与俄罗斯的关系紧张，而波罗的海三国追随它们加入的可能性，更是潜在的紧张局势的来源。俄罗斯在车臣的军事行动使欧盟这一方感到不快。不过俄罗斯对欧盟及其扩大并无恶感，而与一个稳定和发展的俄罗斯的良好关系也将使欧盟获益匪浅。弗拉基米尔·普京是比鲍里斯·叶利钦更加高效的一位总统；所有这一切很大程度上取决于俄罗斯能多远和多快地实现其必要的经济与政治进步。但要对此进展作出重大的贡献，是欧盟共同外交、安全政策，最重要的是对外经济政策面临的主要挑战之一。
如果可以与俄罗斯形成真正的伙伴关系，那将是欧盟欧洲政策及其与外部世界关系中极为重要的一环。
注释
【1】 该两国也已加入欧盟。
【2】 2006年6月3日，黑山共和国宣布独立；塞、黑实现和平分手。
【3】 斯洛文尼亚已在2004年5月成为欧盟成员国。
【4】 普斯有关“欧洲时刻”的讲话，见《纽约时报》1991年6月29日第4版报道。