都市主义：区域规划协会的规划方案对都市规划的塑造及反映
第六章 都市主义：区域规划协会的规划方案对都市规划的塑造及反映
罗伯特·D.亚罗
本章探讨了都市主义理念的起源和发展，以及美国都市规划的实际情况。描述了知识及政治惯例对都市主义发展和效力的严重阻碍，以及目前美国许多地区是怎样克服这些障碍以推动规划创新措施的。美国最古老的独立都市规划、研究及倡导组织区域规划协会（RPA）及其临时前身纽约及其郊区区域规划委员会，它们的工作塑造并体现了都市主义。尤其是，RPA分别于1929年、1968年及1996年制定的三项标志性区域规划方案是怎样体现都市主义概念的。本章还探讨了这些规划方案对都市规划措施和理论的影响，以及哪些地区的都市规划比较领先。
定义都市主义
都市主义描述了大部分美国人的生活方式。布鲁金斯学会的都市政策项目认为，都市主义不仅体现了美国人生活的区域，还在某种程度上体现了美国人的生活方式，而其体现方式与市郊两分法不同。人们生活和工作不在同一个城市，要去教堂或诊所或电影院的话还要再去另一座城市，而这些市区在一定程度上是相互依赖的。报纸的本地新闻编辑部被地铁部门的员工所取代。劳动力及住房市场遍及整个区域。早间交通新闻报道都市区域内车辆拥堵的状态。歌剧公司和棒球队吸引着整个区域的人。空气和水污染影响着整个区域，污染物、一氧化碳及径流是不受市郊界线限制的。人们对生活环境的描述潜意识里体现了他们对都市现状的认识。飞机上两个陌生的人会对彼此说，“我来自华盛顿/休斯敦/洛杉矶/芝加哥/底特律市”。人们知道他们生活的地方只有与其他临近地方和中心都市相联系的时候才有意义。都市主义是谈论及思考所有这些联系的一种方式。（Katz & Bradley，1999）
都市主义是诸多规划观点的集合，通过传播和促进既定区域范围内的密度和增长，来推动城市的连续发展。都市主义鼓励中心都市区域的发展，进而促进目标式增长的实现。初期，都市主义遭到区域主义一派的反对，区域主义认为应倡导在区域内发展分散的卫星城。区域主义运动源于苏格兰地理学者帕特里克·格迪斯及其美国追随者，包括刘易斯·芒福德、本顿·麦凯和其他20世纪早期美国区域规划倡导者。区域主义观点与英美花园城市运动有密切联系，该运动起源于1902年埃比尼泽·霍华德的作品《未来的花园城市》。这引起了英国花园城市运动，并被美国几代新社区的发展所继承，它们始于第一次世界大战时期应急舰队公司的住房发展，由克拉伦斯·斯坦因等人设计。
随着时间的推移，都市主义的重心发生了转变，从促进市中心向外围发展转为推动区域多中心的发展，以及在城郊发展界线内保护环境系统。
都市主义目前被布鲁金斯学会、RPA及许多其他城市、商业及公共领域的规划、研究及倡导组织，提升为一种允许都市区域掌管自身未来并组织自身，以提高其生活质量、经济水平、交通系统、住房市场及可持续性等的运动。
越来越多的都市区域采用都市规划来系统地解决这些问题。许多都市区域也在制定区域规划和行动策略，以应对气候变化，包括减少引起温度变化的温室气体，并减轻目前气候变化产生的影响。
自20世纪初以来，以都市主义结构来考虑区域已成为固定模式，并取得一定的成就，因其在提高某地理区域内的经济、环境及均衡发展方面有着巨大的潜力。21世纪初，都市主义得到普及，反映了人类居住区密度及规模的增长，并显示了美国80%的人口目前都生活在都市区域。同时还因为决策制定者及观点领导者已经越来越意识到，人口密集区面临的许多基本问题都只有在都市层面，按照都市规划所提出的长期规划周期，才能得到解决。
20世纪90年代中期，美国西海岸制定新都市规划方案的热情尤为强烈。以波特兰完成于1995年的“都市2040规划”为开端，实际上，从西雅图到圣迭戈，几乎每个大城市都制定了新的都市规划方案。加利福尼亚制定的新规划被称为“蓝图规划”，之前在2005年南加利福尼亚政府协会为含六个县的洛杉矶区域制定了“南加利福尼亚罗盘蓝图规划”。目前这些规划用于促进加利福尼亚净化空气及减少碳排放的目标。
波特兰的标志性规划也是美国首个由市民广泛参与的方案，现在被称为“区域愿景”。波特兰之后，犹他州的盐湖城出现了“犹他设想”领导的规划进程，这一非营利性组织由治理者麦克·莱维特、重要商业领袖及有影响力的末世圣徒教会进行有力领导。在波特兰和盐湖城标志性规划制定完成后，美国许多其他主要城市，包括芝加哥、亚特兰大、波士顿、奥斯丁及菲尼克斯，都采用类似的区域愿景来制定新的都市规划方案。大部分城市是采用仿真技术为更紧凑、注重交通的发展模式建造支持系统。很明显，波特兰、盐湖城及其他地区的愿景规划，对都市发展模式及公众态度产生了重要的长期影响。
这种规划的传统源于1929年的“纽约及其郊区区域规划”，它成为解决纽约地区工业化所造成的复杂问题的固定方式，包括都市中心的交通拥堵和人口密集。1929年RPA也加入到这一里程碑式规划的推广之中，同年，其组织前身纽约及其郊区区域规划协会制定出规划。RPA是一个独立的非营利性组织，于1968年及1996年分别制定了两份全面的附加规划。RPA并非商业组织，却与区域商业及市民领导有着密切联系。这种联系有助于塑造RPA的研究、规划及倡导工作。通过使纽约—新泽西—康奈迪克都市区的商业及市民领导参与其中，RPA及其规划向主要利益相关者做出了认真承诺。重要的是，要知道一个地区的商业及市民领导通常是相同的个人或组织，且其慈善帮助有助于引领RPA规划。RPA的区域规划是为国家的最大都市区——纽约—新泽西—康奈迪克都市区——制定的长期整体战略性规划；规划围绕RPA促进区域宜居性、经济活力及可持续发展的目标展开。三项规划均涉及广泛，包括交通运输及移动性、城市形态、经济结构、环境及开放空间保护、住房、社会公平及工作技能和教育。
近一个世纪里，RPA在许多方面影响并反映着纽约、美国乃至整个世界中的都市规划者及理论家。作为国家最大的都市区，纽约一直都是都市发展及规划的先锋。这是因为纽约的城市问题出现得比较早，且规模较大。同时还因为其有财政资源的支持。1.2万亿美元的都市经济，使纽约有充足的财政支撑和慈善资源来推动RPA的工作。很多情况下，RPA规划及措施中出现的创新点，激发了欧美大都市区的思考及行动。
都市主义及都市规划的阻碍力量
20世纪20年代以来，美国大部分人都居住在城市区域。目前美国每10个人有8个人生活在都市区域，一半以上的人口生活在25个最大的都市区。尽管如此，国家的政治力量及国策日程控制的大部分，仍集中在各州及都市区域的乡村及郊区。这是数个传统和偏见造成的结果。
1.反城市主义。纵观美国历史，浓厚的反城市主义一直存在，切断了都市的政治力量。这种反城市主义也体现了长期以来的本土主义及反移民主义，两者都反对城市和都市区，直到近来城市区域才涌入大量移民。
2.联邦主义。《美国宪法》规定，美国是联邦共和国，将所有联邦政府管辖外的权力下放至州政府，包括土地使用规划及治理权、税收权等大部分塑造城市和都市形态的治理权力。强有力的州立机构驱动着大多数州的政策和投资，尽管“一人一票”制实行了四十年，重新划分了州立法，但在许多州的立法中乡村利益仍占主导。
3.根深蒂固的地域主义。美国大部分地区都有一种强烈的地方主义和地方自治传统，并且不信任遥远的政府当局（包括城市中的）。大部分土地使用治理、住房及其他职责自州政府移交至地方，而不是市政府。因此，大部分的都市治理及规划组织只有适度的权力，或是受地方利益主导。
4.市郊划分。大部分都市区域仍有明显的市郊划分，因此都市机构很难联合力量，团结一致。
5.反都市的偏见。即使在规划领域，区域规划者很早就一直有着反都市主义，认为都市扩张和发展对自然资源和“本土”（当时指土著的盎格鲁—撒克逊白人）社区和文化构成威胁。20世纪初，两派思潮对规划持不同观点：都市主义和区域主义。区域主义观点推动了花园城市——分化且低密度的飞地系统，而都市主义促进了都市区的持续发展。不幸的是，区域主义愿景呈现的形式，是以郊区为基础的不可持续发展模式的扩张和社会负担。
总而言之，大都市主义理念存在的问题是其与众多有力的、根深蒂固的理念和美国政治机构的结构背道而驰的。尽管如此，这种理念仍然存在，部分是因为在都市框架之外没有明确的替代方案来治理巨大的城市系统。21世纪人们生活的现状是，绝大多数美国人生活在强大的交通运输系统、经济环境系统等交织而成的大都市区域。尽管受到种种阻碍，但都市主义取得了一定的成就，因为其明确指出了相互依赖的区域性问题的本质，最重要的是其提出了潜在的解决方案。
从耕地国家到都市国家
自两百多年前建国以来，美国两种矛盾的愿景就呈紧张态势，一种是耕地愿景，一种是都市愿景。两位开国元勋托马斯·杰斐逊及亚历山大·汉密尔顿分别成了这两种观点的倡导者。杰斐逊认为，美国应保持一种民主的、以自耕农为主的平等主义国家，国民生活在零散的小集镇的土地上。汉密尔顿则认为，美国的未来在于转型为有着强大工业经济的城市化国家。《美国宪法》在历史性妥协中体现了两者的妥协方案，汉密尔顿同意从纽约迁都至华盛顿，同时杰斐逊同意建立有力的银行系统及有力的集中货币。两者的妥协为19世纪至20世纪初美国由农业国向城市化国家的转变奠定了基础，这一过程一直持续至今。汉密尔顿还在1784年成立了纽约银行，并投资国家首个规划工业城——新泽西的帕特森，为推动国家转型做出了自己的贡献。
尽管乡村和小城镇愿景仍是美国一种强大的国民心态，但美国早已经变成一个都市化国家。都市区域——有着公共地貌、经济、交通及环境基础设施系统、住房及就业市场的城郊中心的集聚地，已经成为国民经济发展的原动力，国家文化和交流系统的焦点，以及成千上万移民（开始进入国民生活主流）的试验场。
然而，国家、州及地方的规划、政策及投资很少体现出这一事实。美国联邦系统将大部分重要的经济发展和运输问题的权力指定给州政府，而不是大都市区。国家大部分强有力的地方自治传统及根深蒂固的市区及县级政府，保卫着自己的土地规划和治理权。这两种有力的力量使得大部分地区的都市规划机构组织都没什么有效的权力，也没有公共支持基础。
都市主义及都市规划的起源
到20世纪，经历了数十年的城市化、快速工业化及几次移民浪潮之后，诸多大型都市区在美国东北及西北形成。其中最主要的有纽约、芝加哥、波士顿及费城。所有这些城市都经历了广泛的合并进程，在此进程中，郊区社区融合到快速扩张的中心城市中。诸多的政治力量使得19世纪合并进程在这些地方得以实现。其中，典型的北欧原籍城市想要引入快速发展的（主要是盎格鲁—撒克逊系的白人新教徒）郊区，以在南欧和东欧移民进程中保持其政治统治。同时，郊区意欲使用中心城市控制的都市水源、运输及其他系统。这些力量共同形成了19世纪末20世纪初美国东北及中西部地区城市大规模合并所需的政治支持。20世纪晚期，合并动力削弱，主要因为爱尔兰、意大利及犹太政治团体在城市中心权力的增加，还有波士顿、纽约及其他可为郊区及市区社区提供大型基础设施系统的都市层级政府当局的创新措施。
都市主义思维很明显是出现在这些机构产生之后。比如，1895年，马萨诸塞联邦成立了“都市公园区”，之后又出现了“都市水利及管道区”，以满足波士顿都市区内十几个市的基础设施需求。1897年，波士顿建立了美国首条地铁，之后纽约等其他城市也陆续建造了地铁。1898年，“大纽约”成立，包含了纽约和布鲁克林的各城市、五个县以及十几个较小的自治市，形成一个统一的多目标都市级政府。此外，“大纽约”划定的界线被永久性写入州立法，并从未曾修改以体现1898年后的城市发展。
同一时期，弗雷德里克·劳·奥姆斯特德、乔治·凯斯勒及其他知名景观建筑师推动了美国各地区都市公园系统的建立。1870年在写给美国社会科学学会的名为《公共公园及城镇扩大》的信中，奥姆斯特德概括了中央公园建立十二年以来的经济、卫生及社会效益：
值得注意的是，公园最初规划的目的并不是现在这样的，而是着眼于未来服务，也就是当公园将成为四周被水所包围的容纳200万人口的地区的中心时。中央公园形成后，所谓的未经准备的常识，以及特殊深入的商业化研究的相对价值问题就需要解决，即利益与成本进行对比。在最后的四年中，实际统计的游客数量在3 000万以上，而还有很多是未被统计其中……关于公园在公共健康方面的作用，毫无疑问已经很显著了……此外，公园在为城市吸引游客方面也有重要作用，进而增加城市贸易，吸引在其他地区赚了大钱的人来此定居，成为其纳税人。（Olmsted，1973：169—173）
旧金山及洛杉矶等西海岸城市，建立了都市供水系统，转移水源，建造了绵延数百英里的管道。同时，私人铁路公司在美国十几个最大都市区内建成了都市通勤铁路网。
芝加哥成了这一时期都市思潮和实践的滋生地。1898年大纽约合并之后，芝加哥与纽约成了美国最大的两个都市。都市主义是这两个城市规划的核心观念。随着芝加哥的迅速发展及竞争意识的增强，产生了1893年哥伦布纪念博览会及之后的芝加哥签名湖畔公园系统。当芝加哥河流污染威胁到密歇根水源供应的时候，该市只是将污水排放到密西西比河中。由于河流及湖畔地势低洼，常常受到洪水侵害，限制了市中心商业及零售业的发展潜力，芝加哥就将城市整体提高。
这种乐观进取的都市发展方案——商业社区影响及市民事务参与的显著作用，导致美国首个全面的城市规划——丹尼尔·伯纳姆及爱德华·本内特的1909年《芝加哥规划》的制定。尽管伯纳姆因这一规划得到公众称赞，另外两名商业和市民领导——查尔斯·代尔·诺顿和弗雷德里克·德拉诺也非常值得一提，他们在设想规划方案、构建方案制定和实施所需的市民领导力及政治决心、率先筹集资金聘用伯纳姆编写方案等方面做出突出贡献。
纽约都市规划
诺顿成功完成了芝加哥规划事务之后，在华盛顿做了威廉·霍华德·塔夫脱总统的秘书，1911年去了纽约，做摩根大通纽约第一国家银行的副主席。不久之后德拉诺也追随而至。当时，纽约正以惊人的速度发展，已经远远超出了上一代划定的合并城市界线。
纽约也正面临着急剧的人口增长和交通拥堵，以及不断的流行病和犯罪事件。随着南欧及东欧移民的涌入，城市内各个地区出现了大量贫民窟，关于这些移民能否融入当地经济社会主流的问题也变得广泛。大量的机动车造成了城市内前所未有的拥堵现象。曼哈顿地区的运输、仓储及制造威胁了城市本就拥挤的街道、住宅和商业区，同时，城市正在发展成一个全国甚至全世界的金融、工业和交通中心。最后，电话及远距离电力传输推动了通信及工业生产的转型。但这些趋势也为城市及其周边都市区的积极转变提供了机会，将人口和工业分散至郊区和外围地区。在此情况下，区域主义和都市主义争相寻找解决严重的拥堵问题的办法。
在伦敦，类似的趋势在20世纪初引发了都市警察、学校及水利和管道系统的成立，伦敦郡议会成立了广泛的社会公益住房网。雷蒙德·昂温倡导将莱奇沃思及韦林花园城市及汉普斯特德花园郊区，作为围绕埃比尼泽·霍华德伦敦都市区分散规划愿景而设计的花园城市及郊区都市网的模型。下面清晰阐述了霍华德对社会面临的最突出问题——城市集中和密度，以及其以一系列磁铁城市应对这一问题的提议：
每个城市可被视为一块磁铁，每个人可被视为一枚针；这样，无异于发现了一种构建磁铁的方法，使其力量大于城市有效自发健康地重新划分人口所需的能力。（Howard，［1902］1965，44—45）
查尔斯·代尔·诺顿认为，纽约面临的问题需要类似于《芝加哥规划》的整体方案来解决。但他认为，纽约地区庞大的规模和较大的复杂性需要一个区域层面的整体规划，涵盖二十二个县和三个都市区。像在芝加哥一样，他组成了一个商业及市民领导特别小组，以推动这一理念。1922年，诺顿邀请雷蒙德·昂温来到纽约，商讨区域规划的制定。同年，诺顿和德拉诺组织了一批区域规划倡导者，形成了纽约及其郊区区域规划委员会，并取得了拉塞尔·塞奇基金会对推动这一规划的赞助。像在芝加哥一样，诺顿认为，规划领导力应来源于商业和市民部门，因为需要解决的问题太重要，不能留给政治家，而且区域问题已超越政治领域。像在芝加哥一样，规划需要一位善于想象的规划师，来组织规划所需的专业团队。诺顿聘用了昂温的信徒托马斯·亚当斯来领导区域规划的制定。正如彼得·霍尔所言，亚当斯与诺顿的合作起到了重要的作用，因为亚当斯是个“商业规划师”，他不同意刘易斯·芒福德等其他美国人所倡导的用花园城市来应对都市问题的观点（Hall，2002）。在上述美国反都市观点的背景下，亚当斯在纽约区域规划中的贡献为都市主义早期发展奠定了基础，反映了大部分评论者一致同意的城市问题以及霍华德等知识分子提出的解决方案。
区域规划的提出，是20世纪20年代在纽约都市区域发展中拨乱反正的知识和政治运动的一部分。这种危机感无疑有力地推动了都市主义发展，并有助于解决阻碍发展的问题。1921年，纽约州和新泽西州通过州际协定成立了纽约港务局（现在的纽约及新泽西港务局），以规范州际运输及相关港运设施。同样在纽约，一组善于设想的社会学家、建筑师、住房倡导者及区域规划师成立了美国区域规划协会（RPAA），这是一个松散的特别小组，不时就纽约及美国的区域规划问题进行讨论。RPAA的经济学家斯图尔特·蔡斯总结了区域规划小组的观点：
关于社区的区域规划，将推翻不经济的国内市场，清除城市拥堵和终端垃圾，平衡电力负荷，占用大部分铁路煤炭，消除牛奶及其他配送的重复，杜绝将太平洋海岸苹果运至纽约市场等不经济的行为（通过鼓励当地果园，发展当地森林，降低西部木材运至东部矿区的运费），将棉花田布局在纺织厂附近，将工厂安排在隐蔽开采区，钢厂布局在矿床附近，食品生产厂布局在小型大动力单位中，靠近农业区。摩天大楼、地铁和孤独的乡村就没有存在的必要！（Chase，1925：146）
小组成员包括记者和哲学家刘易斯·芒福德、建筑师克拉伦斯·斯坦因及亨利·怀特、理论学家克拉伦斯·佩里、住房专家凯瑟琳·鲍尔、不动产经理及投资人亚历山大·宾、林务官及区域规划师本顿·麦凯。尽管佩里及其他RPAA成员是纽约区域规划的成员或咨询师，且亚当斯咨询了RPAA关于新泽西拉德伯恩的“汽车时代新城镇”的规划模板，但是，RPAA的“区域主义”和RPA的“都市主义”之间还是形成了严重的分裂。区域主义在自治市的原则基础之上进行规划，而都市主义则更为实用主义，要在区域界线内散布并实现密集和发展。
1925年，刘易斯·芒福德编写了《调查图表》的“区域规划版”，形成了RPAA的宣言，包含数篇关于纽约（芒福德称之为“恐龙城”）扩张和密实化的高度批判性文章（Mumford，1925）。芒福德的文章在这一系列关于纽约即将瓦解的书籍和文章中位列首位，每当纽约出现经济衰退，类似的出版物就会出现，支持反都市主义。
之后在1928年，麦凯出版了《新探索》，描述了呼吁包含“都市入侵”并将区域布局在自然资源系统周围的区域规划。麦凯相信，园林路和“无城镇高速公路”（使用受限高速公路）网络可以作为反对都市主义“洪水”的“堤坝”（如都市区域向郊区的扩张）。麦凯寻找这样的方法来控制都市扩张，他认为都市扩张可能会导致各大型都市区域周围的乡村和原始地区的入侵，并破坏仍是他所谓的“本土”价值和文化库（麦凯将其视为美国文明的基础）的小城镇和乡村网络。
1931年，RPA发表了《建造城市》，这是《纽约及其郊区区域规划》的最终总结版。这为《新共和》杂志1932年6月及7月刊中的亚当斯及芒福德的文章奠定了基础，该杂志强调了RPAA区域主义和都市主义的哲学和语用方面的不同。简而言之，芒福德认为，RPA规划为都市扩张和密集化的资本主义动力提供了保障，而亚当斯认为，RPA的专业和业余人员生活在一个神奇的世界中，他们相信通过在区域城市中心周围建筑绿化带城镇网可以防止或完全合理化都市的扩张和密集化。在彼得·霍尔看来，
芒福德对RPA的各个方面进行了批判。看似宽广的空间框架实际上很狭窄；城市可以肆意扩张，忽略了通过规划进行控制的可能；未能考虑其他方案，仍允许中心区域的过度建筑；纵容新泽西哈肯萨克河草原——曼哈顿附近的最后一块空地——布满了建筑物；认为花园城市是不切实际的，纵容了近郊区域的耕作；反对公共住房，造成贫困市民只能住在贫民窟里；为到达曼哈顿的通勤路线提供了更多的津贴，因而加剧了市区交通拥堵；高速公路和轨道交通提案是社区建设项目的备选方案，而不是其实现方法……尽管表面上看是相反的，它实际上却意味着向更严重的集中化发展。（Hall，2002：167）
亚当斯观点的根源在于其实际考量并意识到区域是固定的，且只有增加的边际变化是可行的。他从实用主义观点总结了与芒福德的不同意见，批判其观点是空想主义的：
芒福德和我的分歧主要在于，我们是静止不动谈论愿景，还是向前发展在并不完善的社会中（只能实行不完善的解决方案）尽可能地实现愿景。（引自Hall，2002：167）
20世纪30年代，RPA继续推广其桥梁、隧道、公园大道、公园及住房发展提案。这些愿景在第二任主席弗雷德里克·德拉诺的倡导下基本实现，他是当时的纽约州州长，也就是富兰克林·罗斯福总统的叔叔。1932年，德拉诺被罗斯福任命为国家规划署（后更名为国家资源规划署）主席。该机构负责协调不发达地区公共事务的规划，促进州及地区规划机构的成立，以发展公共事务规划和战略，并发展反映RPA在其他地区所做准备的规划。
区域规划中涉及的众多大型基础设施和城市建筑项目，得到了罗斯福新政公共事务方面的资助，由纽约的“建筑大师”罗伯特·摩西建造。摩西在纽约市和纽约州的赞助下领导了一系列代理和官方机构，监管该区域历史上最大规模的公共工程扩张。在他的领导下，20世纪30年代初之后的三十年间，RPA的众多公共工程提案有十几个都得以实施，包括特里波洛、怀特斯通、斯罗格斯·内克、韦拉扎诺大桥、中城布鲁克林—巴特里隧道，以及长岛和哈得孙河谷公园和公园路系统。摩西通过罗斯福新政提供的资助，实施了许多重要公共工程项目。
在德拉诺的领导下，整个国家的都市区都要发展区域规划，以满足国家资助条件，这为都市区规划提供了强有力的动力。与合并初期不同的是，都市在基础设施建筑方面的协作不需要都市治理系统的整体重组。相反，州和区域政府机构的成立是为了建造大规模项目，许多机构是在罗伯特·摩西行动的激励下成立的。在纽约，港务局也建设了RPA提出的跨哈得孙河公路桥梁及隧道，并实施了曼哈顿海港自哈得孙河向新泽西的迁移，建造了当地机场。在RPA的主要基础设施提案中，只有铁路项目没有完成，因为缺少私人铁路公司方面的合作及相关公共资助，以及罗伯特·摩西、奥斯丁·托宾及其他公共官员的重视。
到20世纪40年代，以及第二次世界大战前几年，RPA的主要基础设施项目基本完成。第二次世界大战后，RPA开始专注纽约及美国都市面临的一系列新问题：郊区扩张、就业和住房向郊区转移、开放空间的减少，以及国民经济本质的改变。20世纪50年代，RPA与公用治理哈佛学派合作实行都市区研究，研究了纽约及整个美国所出现的这些变化趋势。研究结果编成了多卷报告，揭示了纽约地区经济史的基本特点，体现了其工业发展模式，强调了劳动力及住房在这一过程中发挥的作用（为工业提供工人）。报告还分析了早期的港口及后期的“集群”在企业设施和劳动力共享方面的重要作用。研究还探讨了区域对不同种类的商业和工业所具有的优势和劣势，以及区域内工作间的及居民间的相关性。研究追溯了工作在整个区域内的流动，以及向区域外的流动，并将工作外流与中心市区人口减少和郊区持续壮大等发展趋势相联系。研究分析了困扰该地区多数地方政府的问题，如通勤和快速交通的危机。最后，研究将大都市投射到1985年，将其描绘为历史的无限复杂动力的总和，如果政府不进行空前大规模的改进，这些动力将承压。
第二区域规划
这一分析为1969年完成的RPA第二区域规划奠定了基础。RPA规划区域从22个乡村扩展到31个乡村，包含了都市周边的乡村和原始区域。这在一定程度上反映出RPA采用了本顿·麦凯等人的区域观点（区域规划需要解决这些地区及其城市化区域所需的条件）。麦凯及芒福德的区域主义和景观构想被合并到RPA的都市主义观点中，主要是因为需要将第一个规划之后出现的新中心的扩张和对于自然资源管理的关注融入区域扩大的界线内。在很大程度上，20世纪60年代末70年代初，RPAA与RPA之间的分歧得到了消除，其开始于RPA采纳了规划整体观，涵盖了都市区内其他中心的规划，并在自然资源保护方面采取前瞻性举措。第二区域规划围绕一些重要的因素展开，这些因素后来塑造了关于纽约市区及都市规划的理念。包括：
1.无计划的城市扩张。RPA预计当时出现的无计划的城市扩张模式（RPA称之为“无计划的城市扩张”）将威胁城市和郊区的成功运行，并总结说需要采取大胆的举措来控制纽约及整个美国的城市的无计划扩张。这一规划推动了后来的增长管理及智慧增长运动。
2.区域中心。第二区域规划将区域重新定义为多中心的地区，并指出，随着区域的继续分散化，十几个区域中心可能成为主要的多功能就业中心。所有这些中心都可以通过区域铁轨系统连接起来，通过新的都市运输署（可能从破产的私人铁路公司取得通勤铁路系统的控制权）进行运作。在该规划的激发下，东京、巴黎及其他城市制定了规划，将这些地区重新定义为多中心区域。
3.空地竞赛。规划师杜撰了“空地”一词，并提出了建立联邦、州级、区域、市级及私人公园和保护区（用来防止扩张并保护重要的休闲地和景观）的宏伟战略。这一规划促进了该地区三个州的空地获取项目的建立，在该项目影响下，1990年，纽约都市区的100万英亩空地系统形成，还促进了盖特威国家休闲区（美国首个城市国家公园）、特拉华水峡国家休闲区、火烧岛国家海岸、米勒瓦斯卡州立公园及其他重要公园和保护区的成立。最后，RPA空地项目还激发了全国的土地信托和空地保护运动。
4.曼哈顿城市设计。这一规划促进了以“可及性树”为中心的新型密集城市形态的建立，指的是将重要多功能高密度城市点布局于主要交通枢纽顶端的垂直运输系统。这个概念启发了世界贸易中心、花旗银行中心及曼哈顿等地方的其他主要城市发展项目，并预示了国家交通为本发展运动的兴起。
20世纪七八十年代，RPA引领斯坦福德、布里奇波特、康涅狄格州、纽约州白原市、布鲁克林下城、牙买加、纽约、泽西城、纽瓦克市、新不伦瑞克、新泽西州当地共同努力创建强大的区域中心。同时引领倡导通过共同努力向新成立的MTA及新泽西捷运提供资金，用于改造当地条件恶化的地铁及通勤铁路网。同时，RPA继续倡导对美国新泽西州松林地、新泽西州高地、哈得孙河谷斯特林森林及其他临危区域的土地及公园进行保护。
第三区域规划
20世纪80年代后期，纽约地区经历了深刻变革。城市自身受到国家收回城市投资、中产阶级大迁徙以及郊区无计划扩张的影响。纽约市布朗克斯及布鲁克林普遍面临着房屋废弃、犯罪率急剧上升以及学校倒闭的困境。自美国独立战争后很多大型雇主流向郊外及国家其他地区，城市经历了第一次人口下降。纽瓦克、布里奇波特及其他城市中心区经历了类似情况，甚至空地也消失在低密度郊区无计划扩张的新时代。纽约及其他城市新一轮的移民潮迫使其建立一大批新贫民区，一些区域停止建立新公路，导致公路拥堵情况更加严重。
针对上述威胁，20世纪90年代，RPA启动第三区域规划，更加关注上述所有问题。发展规划的核心原则是所有的关键性建议，无论其是否已经实施或是在其他区域或纽约地区进行评估。鉴于该原则，RPA员工调查并就伦敦、巴黎、东京、上海、多伦多、波特兰、旧金山及其他城市在交通、环保、城市设计、增长管理及其他问题的都市创新进行建档。RPA规划于是拟订了各种方案，可对其进行改编并用于纽约地区。
东京与巴黎实施了区域铁路概念，例如，将其作为重要交通机构官员与意见领袖的互访问题。然后用这些概念形成RPA第三区域规划中区域快线方案。目前其通过三个大型项目得以实施，包括纽约地铁第二大道线、ARC以及地铁隧道工程（ESA），代表了自20世纪30年代以来纽约最大的交通扩建项目。其中地铁隧道工程与纽约地铁第二大道线目前正在施工。美国新泽西州州长克里斯·克里斯蒂（Chris Christie）出于成本超支考虑于2010年终止参与上述第三个项目哈得孙ARC铁路隧道的施工。州长克里斯蒂的决策强调了维持在很长一段时间内支持完成大型公共工程项目政治意愿的难度。
然而，创新并没有在其他地方显现出来，RPA在纽约地区引领创新规划概念的示范。在长岛，RPA帮助长岛中央松林委员会制定发展规划，通过自下而上的过程来创造和管理的区域土地使用治理委员会。RPA为委员会编制管理计划，并纳入国家首个发展权利体系区域转移。在另一个示范项目，RPA在新泽西州努力改革该州的棕地开垦法，并在尤宁县试运行，该州是最大的棕地集中区。RPA员工然后与市或州级官员及开发者一起通过新的国家监管过程建成若干典型复垦项目。
该方案阐述了RPA的务实传统，并回溯到查尔斯·代尔·诺顿、托马斯·亚当斯与弗雷德里克·德拉诺。然而，该组织时常提出卓远创意，其可信度依赖其在该区域政治现实范围内追求创意实施的能力，RPA职员有职业规划师、建筑师和工程师，并由该区域商人、公民及知识分子组成的董事会治理，并可以为该组织的优先研究计划与倡议提供指导。
然而，在一些方面，RPA的规划所包含的概念并不能从政治上获得认同。在这些例子中，除非展示自我的政治机会出现，否则RPA员工将一直等待下去，可能数年，甚至数十年。总体而言，由于方案自身的逻辑性，随着时间的推移，三个区域规划中RPA的关键性建议均得以采纳。
第三区域规划的实施表明新都市化概念如何提出，并指出21世纪大都市区面临的新挑战（也就是气候变化、棕地开垦、回到市中心运动）和以新方式呈现的大都市的长期关注点（即拥堵、自然资源保护及公共卫生）。
类似于早期RPA的规划努力，该方案由委员会监管。随着方案的发展，启动了广泛的公众咨询与公民参与过程，包括年度地区议会以及区域性论坛来审查草案建议。上述提到的示范项目同时由咨询委员会监管其发展理念。通过这种方式，数以百计的利益相关者、意见领袖及机构官员参与制定方案的关键组成部分。
RPA于20世纪60年代广泛倡导公众参与第二区域规划，例如通过电视播放“镇民大会”来为规划的关键意见提供公众支持。通过广泛公民参与过程拟定第三区域规划并用于这些案例。然而，该组织在拟订方案的时候并没有利用区域展望创新与网络镇民大会，只是实施规划方案的时候采用了这些技术。
该规划方案围绕3E策略展开——提高区域经济、环境与社会平等。这可能是区域规划进程中首次纳入3E理念。这些理念来自RPA长达70年的工作中获得的经验，并从社会不同活动领域的相关性获得启发。其起源于20世纪90年代聚焦于3E的“三重底线”，作为20世纪后期大都市跨学科、多部门性质的反映。值得注意的是，区域规划已经超出了仅仅基础设施规划的范畴，由于关注区域发展3E结构，并且意识到工作技能及更公平获得就业对于区域成功而言至关重要，并作为传统区域规划问题，该方案涉及更多的社会经济规划，诸如基础设施及城市形态。
该方案于1996年完成，其最终报告的标题为《一个风险中的区域》，提出为交通与环境基础设施新投资750亿美元的方案。该方案主要通过五大项目展开：
1.绿草坪。“大都市绿草坪”——由若干新“区域储备”组成，大型景观保护包围着整个流域和自然资源系统——是关键的地理建议。
2.流动性。区域独立通勤及地铁网络整合与扩展，以及若干区域快线创新、Rx铁路、线路、地方行政区RER系统宽松建模是显著的运输方案。这是如何借鉴其他国家创意并成功用于促进区域幸福的一个成功案例。若方案是基于最佳实例，那么结果就很容易被确定，从而避免了反复试验。如前所述，该项目中拟定区域铁路项目已被认可并在施工中。
3.中心。第三区域规划是在第二区域规划概念上进行了拓展，呼吁对郊区中心新网络的创建，通过显现区域的轨道体系链接各个中心。
4.劳动力。此规划最主要的提议就是呼吁城市教育系统的改革和投资，包括英语语言训练和终身学习系统，来响应区域日渐增长的移民和少数族群的教育需求，为他们在当代劳工和公民参与中的工作做准备。
5.治理。新的区域基础设施银行的创建和现有公共机构的改革，以及税务或其他改革都曾经是此规划的主要治理方案。曾经提议“三州基础设施银行”来管理长期的主要项目以满足该区域的交通和环境投资需求。此重点项目会为新的体系以及现有的主要资产提供资金支持。RPA的建议就是从其他州的成功案例中借鉴而来，也在建立全国性的基础设施银行的提案中做了一些借鉴。
区域规划协会是一个独立的、非营利性组织，仅提供咨询性服务。但是，由于公民的广泛参与，以及在制定规划和广泛宣传时参考了示范项目，大部分规划中的主要交通建设已经完成，城市开发正在进行当中，执行部门也在慎重考虑空地保护提议。在每种情况下，区域规划协会的员工与民选官员和指派官员、编辑委员会以及其他舆论向导密切合作，共同支持该规划的提议。
在这些宣传工作中，大部分已涉及建立公民联盟和商业组织，许多都是由区域规划协会召集、雇用职员、就任要职或协调的。这种都市主义形式与早期的形式不同，它结合了早期的技术、自上而下的规划方法，以及更加自下而上的公众参与性公共活动，确保所有问题都包括在规划制定当中。在最初的规划中，只有政府坚定扶持的最合适的理念才能得到进一步的发展。区域规划协会的宣传工作也包括以公共论坛或研讨会为形式的公民热情参与，从而集合利益相关者、公职人员和相关公民共同商讨方案。有时，区域规划协会及其联盟成员也会投放付费广告、参与小组讨论和互联网宣传活动，以及其他努力来使得公众支持其提议。
在1995年和1996年的早期成功案例中，由于第三区域规划已经完成，区域规划协会说服了新任纽约州州长乔治·帕塔基及其政府采纳规划中的区域铁路项目。此后，帕塔基立即实施了该提议，通过尚未使用的第63街隧道，将长岛铁路和位于曼哈顿东区的纽约中央车站连接起来。1997年至1998年，帕塔基政府和大纽约交通运输管理局追随区域规划协会的倡议活动，采纳了其提出的修建第二个交通连接方案，即贯通整个曼哈顿的第二大道地铁。2003年，新泽西州和港务局采纳了规划协会提出的第三个大型发展项目，也是其方案系统的一部分，即开通两条连接新泽西捷运和曼哈顿的新弧形隧道。
第三区域规划的空地和核心项目已经取得了类似的成功。随着规划的发展，区域规划协会致力于在长岛上建立一个中央松林荒地委员会，以保护当地10万英亩的保护区，并将其划定为规划中的区域自然保护区之一。关于松林泥炭地的发展问题，在经过了数年的争论和诉讼后，1996年，纽约州的立法机构通过了创建第三个自下而上区域委员会的立法。这项成就也激发了其他类似项目的发展，如20世纪90年代后期，纽约市对北部供水资源的保护，以及从2003年起，新泽西设立的高原地区和长岛海峡自然保护区。
区域规划协会策划的核心活动已取得了类似的成功，并在几个核心项目上领导了总体规划、再分区规划及重建计划工作，这包括康涅狄格州的斯坦福德和布里奇波特；纽约市的布鲁克林区和拿索中心；新泽西的纽瓦克和萨默塞特郡地区中心。由于区域规划协会在各地区获得认可、联系当地社区与区域资源的能力，同时通过慈善机构的资助，专业人员可提供的技术支持，让当地的社区很乐意与其合作。区域规划协会与新泽西捷运合作，成功地规划了乡村运输项目，根据该规划蓝图与重建计划，成立了由新泽西捷运通勤铁路服务的超过12个运输中心。区域规划协会还开始努力，将曼哈顿的远西区转变成第三个曼哈顿商业区。2005年，出于这种目的，该区域进行了再分区，将宾夕法尼亚站转变成一个新的莫伊尼汉车站（以参议员丹尼尔·帕特里克·莫伊尼汉命名，该规划的早期支持者），这一规划正在进行中。转变后的莫伊尼汉车站运输能力将会提高，并且促进重建工作的发展。这一切都来自一个由RPA召集的联合体——“莫伊尼汉车站之友”——的支持，RPA竭力呼吁阻止在西区海滨建造新的橄榄球体育场。[14]
尽管在第三区域规划中，流动性、中心和草坪运动这些主要建议的推动作用取得了成功，区域规划协会在劳工和治理方面却不尽如人意。协会领导了几个逆向通勤示范项目，并且促进了大都市北方铁路和长岛铁路的联系，从而促进了从纽约市到郊区就业中心的逆向通勤。纽约市长迈克尔·布隆伯格和纽瓦克市长科里·布克非常支持在他们的城市进行城市学校系统变革，即使区域规划协会对此并未起到积极的作用。同时，自1996年第三区域规划完成以来（许多都是由区域规划协会召集帝国大厦运输联盟进行宣传工作，并且雇用工作人员和主持工作），虽然该地区在交通投资上已经花费了750亿美元，但是没有采纳第三区域规划中提出的构建基础设施投资银行，或其他金融改革的建议。
迈向都市规划新时代
1990年，当区域规划协会发起第三区域规划时，事实上，几十年来在美国还没有一个大城市完成过这种类型的战略区域规划。第二次世界大战后，国家、州和地方利益的主导地位逐渐降低，因而不能有效推进区域规划。到20世纪90年代中期，许多包括波特兰、芝加哥、亚特兰大和西雅图在内的地区，无论以何种方式做出类似的努力，在某种程度上都受到了第三区域规划中的区域规划协会经验的启发。公众利益和支持或区域规划的复兴，部分归功于越来越多的人意识到，地方或全州范围的规划意见会导致政治边界，但不会造成经济、环境和社会维度活动方面的界限，这种情况更容易在大都市里发生。在很大程度上，从20世纪90年代兴起的区域运动，是美国长期没有意识到大都市现实的结果，尤其是随着气候变化、城市无计划扩张，以及经济发展成为区域范围内最优先考虑的问题。开始于20世纪90年代中期的波特兰2040规划，许多包括盐湖城、洛杉矶、凤凰城、萨克拉门托、圣迭戈在内的地区都开展了区域“愿景”和规划倡议，而且都包括基于情景规划的广泛的民众参与。
1991年颁布的《综合地面交通效率法案》（ISTEA）中，提到了扩大城市规划要求，这些工作受到该要求的支持，并且在许多情况下为其提供资金。《综合地面交通效率法案》及其后续的《21世纪交通公平法案》（TEA——21）和《给予用户安全、负责、柔性、高效且公平的运输法》（SAFETEA——LU），都强调了为联邦交通运输提供资金的区域性规划要求，并且促进了当前都市规划的发展。奥巴马政府也为这些项目进行了更进一步的扩展，扩大了范围，如城市住房、区域公平、环境和气候问题，以及交通问题。这代政府第一次为大都市区的可持续社区倡议提供了2亿美元。然而，城市规划绝不是为了诱引联邦政府的资助。相反，它是由各社区公民领袖发起的一种自下而上的方式，目的是用切实可行的规划解决一系列的问题，以实现可持续发展。在许多情况下，由联邦政府负责的都市规划组织（MPOs）为超过5万人口的都市区制定交通规划，发起了和公民一样的区域性融资活动，在新的交通投资中控制着数十亿美元，这进一步加强了这些组织的实力。
展望未来：美国会变成一个都市国家吗？
尽管由共和党主导的众议院极大地限制了美国环境保护署（EPA）的权力，以控制温室气体的排放，但是，在美国存在的气候变化及公平和社会问题中，气候变化成为都市化发展中的新障碍。由于美国最高法院2007年决定将二氧化碳划分为“分类空气污染”（简称CAP），因此美国环境保护署有望发布新法规，要求都市规划组织协调好清洁空气与交通规划的关系，从而降低温室气体的排放，实现气候保护的目标，同时还要做到交通顺畅，空气质量良好。
大多数气候学专家和区域规划者认为，实现碳排放的降低，必须要改变主要的生活方式，并且建立旨在减少汽车和卡车使用的交通运输系统。不可避免的是，这将要求都市规划组织制定更加有力的土地使用规划，以实现二氧化碳的减排，同时进一步强化其作为都市规划组织的作用。为气候保护做出贡献，还可以为都市范围内的气候保护方案建立新的民众支持基础，制定出更有效的都市规划，以实现这一目标。都市规划中一个主要的挑战就是获得公众的支持，在将来面对这一挑战需要在不同利益相关者之间建立新的联盟，以提出具有广泛公众支持的、可实施的和强有力的规划方案。
都市化这一想法已经提出近一个世纪，它已经影响到了必要的基础设施项目的建设，并且引领着城市发展模式。都市化经历了多年的发展，而且似乎以不同的形式重新流行起来；在过去的一个世纪里，每一代人都面临着从区域的角度理解都市化问题的需求。今天，布鲁金斯学会都市政策项目正推进一项雄心勃勃的、资金充足的活动，其目的是面向国家大都市区需求，促进联邦、州和城市政策和投资的发展。通过美国2050计划，区域规划协会正在推进一个国家级基础设施投资计划，这将会为大都市区的发展提供额外的推动力，以满足它们的基础设施需求。这些努力都有可能促进当地的发展活动，以创建更有效的城市规划和治理。
尽管都市规划在许多方面取得了成功，它还是会不可避免地与价值观发生冲突，本章开头描述的机构作为都市化发展的障碍，也会与都市规划发生冲突，从而影响更加有效的都市区规划的实施。州和市级政府的特权和权力不会消失，大部分国家都存在强烈的反城市化和反都市化的偏见，尤其是关于非法移民的争论使这一现状更加严重。但是，有理由相信，尽管有这些阻碍的存在，美国最终可能会为其自身利益而开始行动，从而成为一个“都市化国家”，并且允许更有效的新都市区规划的发展。
参考文献
