善治：理念的膨胀
第十章 善治：理念的膨胀
梅尔里·格林德尔
善治是一个很好的理念。如果公众生活是通过公平、周全、透明、负责任的、参与式的、有求必应的、经营有方的、高效的机构引导的，那么我们都能富裕，并且许多发展中国家的国民将会更加富裕。对于生活在公共环境不安全又不稳定、贪污、法律滥用、公共服务失败、贫穷和不公平境况下的全世界亿万人口来说，善治可能是应当如何治理的强大指引。
由于受这种直觉的吸引，善治迅速成为分析为经济和政治发展而奋斗的国家中缺失什么的主要部分。研究者以一种探索制度失败和经济增长限制的方式接纳这个概念。提出治理的权利已经成为发展援助的一个主要方面。倡导者将各种各样问题的进步与改进的治理联系了起来。到2000年代，发展议程的重要部分与善治关联了起来；国际发展机构建立了治理部门，雇用了一小部分顾问和研究人员，包括他们援助计划中的治理组成，以及对善治措施日益增加的投资。
直观地并从研究的角度，善治是一个诱人的概念：毕竟，谁能合理地避免恶政劣治呢？然而，善治理念的普及远超过其实行的能力。善治也混淆了起因与结果、目的与手段、必要与期望，让人对发展过程的思考感到糊涂。这个理念的轨迹——引进新能量于研究和实践，随着学者和实践者的采用而越来越受欢迎，而后由于其对发展的最终目标越来越关键而膨胀——在发展的领域并非不常见。的确，这个领域可以归功于对新的理念和问题的追求，而该理念又因承诺有效处理繁荣与公平的各种限制而被过度束缚。社区发展、基本需求、参与性、可持续性、合适的技术，以及其他一些理念——发展思想的历史布满了在包容性下随着它们的流行而发展的易变通的理念。其中没有任何一个是不好的理念，并且有些可能还是非常好的理念，但这些理念都因为不能满足其支持者过高的期望而被推翻。
这些理念在普通的轨迹下发展，即一个有规范性吸引力的理念被研究者或一些组织广泛采纳，并成为每个人都看重的特定问题的保护伞。这个概念通常解决眼前面临的问题：怎样解释是什么以简明的、有吸引力的直观方式被研究、完成或倡导。把某人的工作与这个概念联系起来可以作为建立研究声誉，使一个组织参与到一次共同使命，建立变革联盟或为将来的工作吸引资金的依据或基础。尽管概念上的庇护思想通常对它们处理的问题的底层复杂性都有较好的理解，理解讨论它们的过程则被简化。并且，随着时间的推移和消耗，可能与城市发展理念自身合并起来，成为一种针对历史、社会、政治和经济上复杂而困难的问题的意识形态“灵丹妙药”。但愿真的有“善治”、“参与性”或“可持续性”，被很多人信服，这些问题可以被高效地解决，而且无论怎样定义的发展都可以获得。这种轨迹是可以避免的；然而，无论出于什么原因，一些理念被证明尤其吸引研究人员、组织和倡议者，并且扩大使用和膨胀的期望是普遍的结果。
随着时间的推移，一个使多方面行为合法化的标准概念的扩张导致了失望的结果：这个概念并没有“实现”发展。由于未能满足很高的期许，或发掘出新的约束，这种概念通常随着这个领域有承诺时限的新理念的出现而贬值。这很有可能是善治概念的未来。但抛开辜负期望的理念是极少被批准的，并且善治是一个有用的概念。它引起了人们对有效的经济制度基础和政治治理必要的注意。然而，这一值得赞赏的理念已经与促成增长、减少贫困，以及给贫穷国家的人们带来有效的民主混为一谈。与其因为已经发展成为包罗万象的且对任何城市发展理念都很必要的理念而抛弃善治的理念，学者和从业者不如寻找一个合理的说明来解释为实现善治可以或不可以付出什么样的努力。学者和从业者也应该针对贫穷国家可以对善治抱以怎样的期待假设些更为现实的期望，因为那些国家困于它们对追求变化的能力有过多的需求。在本章，我探索了善治理念怎样和为何出现并发展壮大，并建议了学者与从业者如何对新风尚的限制和对观念膨胀趋势的抑制变得更敏感。[23]
善治：发展论述的新理念
当用于政府和公共部门时，治理指的是公共权力与制定决策的制度基础。因而，治理包含机构、体制、游戏规则，以及其他决定政治互动和经济互动怎样建构、决策如何作出、资源如何分配的因素（世界银行，2007：i；UNDP，1997：12；DFID，2001：9；Hyden，Court & Mease，2004；Kaufmann，2003：5）。[24]善治是政治体制中一个积极的特征，且恶政劣治是国家需要克服的问题的想法，明显暗含在总体概念里。
善治一般代表一系列关于政府应怎样执政的值得赞扬的特点，正如马特·安德鲁斯（2008）写过的，“可能像丹麦或瑞典的好社会”。的确，许多概念的普及可能与它所体现的欣欣向荣的景象有关。例如，对世界银行来说，善治吸引人的特点是其问责制和透明性、公共部门的工作效率、法律规范，以及有序的政治互动。联合国开发计划署对善治的推广促进有极大的兴趣，他们挑选并认为参与性、透明性、问责制、效力和平等等特点是最重要的。海登、考特、米斯（2004）指出，善治的因素——参与性、公平、得体性、效率、问责制及透明性——是同等重要的。
善治有时也被用来特指政府为了减少贫困或保持宏观经济稳定或提供基础服务而应该做些什么的规范问题。例如，英国国际发展部（关注国际捐助社会治理问题的公认领头者）定义了一系列政府应该有的能力（其中多数是预期）——确保发言权，促进宏观经济稳定，促进可扶贫的发展，倡导对穷人有积极影响的政策；保证基础服务的广泛提供，保证个人和国家安全，并努力实现责任政府（DFID，2001：9）。在其他地方，善治的指标还包含财产权、教育和医疗保健这样的“优点”。考夫曼将有何特征并如何发挥功能也包含其中了，比如责任制、政治稳定、效力、法治和腐败控制。因此，在被理解为是善治的一系列好的事物中，机构的质量常与对促进特定种类的政策的期望联系起来。
尽管定义上不尽相同，但善治的理念已经引起了政界的共鸣，并可适应多元诠释。对政治右派而言，善治意味着秩序、法律规则，以及让自由市场蓬勃发展的制度条件。对政治左派而言，善治体现了平等公正的概念，对穷人、少数民族和女性的保护，以及对政府的积极作用。对于其他在左派与右派之间的部分来说，善治的概念因其强调秩序、得体性、正义和问责制而引人注目。
然而，善治理念的涌现和流行更应归功于其吸引人的特点和极好的政策目标。的确，直到20世纪80年代后期，智识和经验趋势的汇合赋予这一理念越来越高的能见度。[25]政治学领域，以及实践者和权益组织中，这个概念是承认政府在发展中的重要角色的一种有用方式。它把更美好的生活作为发展实践者所面临的政治困境的解决方案：如何以表现得无政治意义的方式来构建政治互动。由于研究实践优待大样本国家而非深入的个案研究，也使其在影响力上有所增长。并且，当各种原因的倡导者发现它是展现和证明特别关注的有用掩盖时，善治的概念变得更加流行。善治理念因此被证明是有用的，且从20世纪80年代到2000年以后一直蓬勃发展。
起源：国家改造
善治的理念应主要归因于作为经济和政治发展中活跃角色的国家的智识复兴。当然，国家一直处在发展实践的核心位置；从16世纪欧洲的重商主义，到20世纪中期后发展国家的进口替代，国家在投资决策和刺激经济增长的倡议中都起主导作用。同样的，20世纪50年代到70年代的学术论文里也意识到了发展过程中国家的重要性。经济学家指出，在贫穷的国家，国家需要提供可能刺激经济发展的投资，而且政治学家发现，中央集权国家对国家建设和政治现代化来说是非常重要的。[26]
尽管这是漫长的历史，但到20世纪70年代中期，研究人员已经开始提出一系列关于国家主导的经济增长和国家主导的政治社会的问题。他们的考虑反映了对国家在发展过程中失职可能性的意识的提高。到20世纪80年代，对国家之于发展的积极贡献的质疑，已经转变为理念与实践的深刻批判，并且生成了发展文献中反集权研究的分水岭。[27]随着日渐增加的规范性，自由市场的优点被认为远远好于中央集权主义的恶习，并且高度中央集权的国家必须承担取缔当地社区和对民主和有限政府至关重要的社团生活的责任。由国际发展机构领导的发展实践者采纳了减少国家在发展中的作用和提倡加强公民社会作用的建议和援助。
在理论和实践中，这种强烈的反集权的观点相对来说比较短暂，尽管对国家的怀疑持续在研究和实践中有所表现。由于20世纪80年代让位于20世纪90年代，发展经济学的专家们对作为经验和理论构建方案之结果的市场经济中的机构角色更感兴趣（Killick，1989）。在实践中，苏联的垮台，紧随其后的是在俄罗斯非常快速混乱地向市场经济的转型——对大多数人口来说的灾难性后果——强调诸如产权、合同法、运转正常的市场和监管规则等制度的作用（Goldman，2003）。这些重要的制度反过来又是国家的产物；而后，一个有效的国家被改造为有效市场的构成要件。
在更多的学术方面，道格拉斯·诺斯在1990年发表了他的被广泛阅读的著作——《制度、制度变迁与经济绩效》。这部著作，连同不断增加的对于“新制度经济学”的兴趣，重点关注了“游戏规则”的长期演变，以及它们如何塑造了发展轨迹（Williamson，1991）。同时，一个讨论东亚“四小虎”的生动文献中生成了两个重要的发现：在其中的某些国家中，国家已经承担了一个极其重要的角色——强调国家在发展中的积极作用，并且它们充满活力的经济并不依赖于类似的各种政府行为，这表明国家可以就国家在其发展中的作用追求不同的战略（Amsden，1989；Wade，1990）。越来越多的研究人员声称，国家的大小并非最要紧的，更重要的是其质量，而质量是指国家机构的作用能力及其可信度。[28]
有关政治学的讨论，表明了理论和实践有相同的重叠的部分。20世纪80年代和90年代初，特别是在拉丁美洲和东欧，向民主制度的过渡鼓励政治科学家更加关注表征不同种类制度的基础性制度建设（Huntington，1991；O'Donnell，Schmitter & Whitehead，1989；Lipjhart & Waisman，1996）。实践从而刺激了理论的进步。相似的，为了对一些非洲国家发展的不足进行探索，同时因有关专制和野蛮政府的担忧越来越多，研究人员把关注的重点放在了政治发展中机构的作用（Rothchild & Chazan，1988；Chabal，1986；Wunsch & Olowu，1990）。与此同时，研究人员在宪政体制、选举和政党制度、政治腐败以及国家治理的分析问题上进行了扎实的工作。在理论层面，国家自主性及其局限性的概念是值得考虑的有趣的主题。正如一本有影响力的书籍所讨论的，这一趋势承担了把国家带回运动中的作用（Evans，Rueschemeyer & Skocpol，1985）。
从20世纪80年代中期开始，在90年代加速发展，学术文献和发展论述中越来越普遍地讨论机构在发展中的作用，以及假使市场经济和民主国家更有效地工作，政府应在其中有怎样的积极贡献。到1991年，作为领头羊的《世界发展报告》新增了标题为“反思政府”的章节；1997年，《世界发展报告》年度报告的副标题为“变革世界中的政府”（世界银行，1991，1997）。[29]这表明，虽然经常有发展的障碍，政府已经以十分重要的方式复兴了；政府在某种程度上代表了机构，或为经济和政治生活设立了游戏规则，其活动是发展过程的中心。毫不奇怪，那些能很好地处理这些任务的政府都归为善治。
普及：提供“遮羞布”
善治理念的普及一定程度上归功于“遮羞布”。由于机构的利益和政府的作用在20世纪90年代的数十年里有所增加，不久之后多边和双边发展机构开始积极讨论任何不良治理典型的象征——腐败。事实上，世界银行声称，腐败是“经济和社会发展的最大障碍”（引自Brinkerhoff & Goldsmith，2005：209）。而且，在世界银行部分研究者的刺激下，对腐败产生原因的探索成为发展经济学家的一大焦点。[30]同样，在许多情况下意味着治理者和被治理者之间关系的问责和透明度等问题中出现了强有力的武器以对抗腐败。随着许多国家拥有更多民主政权，公民、选举以及社会组织在迫使政府变好的作用上获得了赞誉（Putnam，1993）。
这种讨论为研究人员研究发展中的新问题和制约提供了契机，也为他们深入研究一个模棱两可的世界并试图使机构、政治家、政府官员、决策、领导和资源分配的行为和相互作用更加清晰。它引起人们注意到公民与政府互动的方式。这种新的利益的后果在整个社会科学领域可见一斑。例如，对于一些经济学家而言，市场操作在不同的国家有不同的方式可以理解为不同机构的产物及它们所体现的激励机制。在政治学和历史的角度，政客们作决策的市场化倾向理性行为主体模型，被那些主张在国家的不同历史轨迹中机构和路径依赖的学者所质疑（Steinmo，Thelen & Longstreth，1992；Pierson，2004）。在经济学等领域，新制度主义专注于包含在不同的游戏规则中的行为动机。治理科学采用了“新公共治理”来鼓励制度性工程更有效地治理公共事务。[31]尤其是对研究非洲发展的学生来说，领导失败成为突出的问题。政权过渡、民主化、民主巩固，都成了重新产生兴趣的话题。
如果像专家认为的，国内因素是发展成功和失败的核心解释，如果政府和游戏规则可以被证明对经济和政治发展很重要，如果诸如腐败和领导失败等问题对限制发展至关重要，如果国家权力的合法领域意味着与公民社会的必要契约，那么发展需要积极参与政府的实践以及与统治者之间的合约。政府干预——建立新的机构来调整长期存在的机构，建设一个具有可以免疫腐败的制度系统，给决策制定带来公民的声音——把理论和实践带入政府的核心，在此由政治设置什么能够出现的主题与界限。
这种构想尽管为研究人员生成了一系列有趣的问题，却为国际发展机构的从业人员创造了一个重要的难题。创建、加强或改变机构和承认公民社会的作用的努力，变成更加积极地致力于政府的内部工作机制。这些活动意味着适宜的政策不仅仅是做设计和建议。这意味着在公共事务中倡导反腐行动，鼓励组织的发展以监督政府行为和政治活动，增加在政治决策中相关的公民的声音，公开反对领导的失败，以及其他使纯技术咨询和援助的概念难以维持的活动。这样的国际组织可能有效地以“非政治性的”方式参与到国家和公民社会中吗？它们会不会与诸如国家主权这样的想法发生冲突呢？毕竟，其章程是它们致力于政治事务的重要约束。
善治的概念证明是一块解决这一难题的重要的遮羞布。它允许国际机构讨论和更多地参与政治。如休伊特·德·阿尔坎塔拉（1998）所建议的，治理是处理后来被看作阻碍发展和有效利用发展援助的政治体制和互动（如腐败、问责制和领导能力）的健康方式。善治的理念提供了处理这个微妙问题的技术方法，避免直接提及政治互动的一种方式。这个概念帮助它们逃脱先前被推动的极端依赖自由市场理念的理论上和实践上的死胡同（出处同上：106）。[32]
当然，善治的讨论捕获到了国际发展组织中极大的利益；它们都采取或支持对这个问题的研究，而且它们都具有表明这个概念之于发展的重要性的主要出版物。例如，在2002年至2007年间，世界银行为有关公共部门治理和法律规则的项目提供了227亿美元，而联合国开发计划署于2004年和2007年间，在民主治理倡议上花了51.8亿美元（世界银行，2007；UNDP，2008：12）。虽然有些资金毫无疑问重新用于长时间的计划和项目，但在对过去来说似乎过于政治性的新举措可能在善治的框架下被建立。
普及：提供广阔的涵盖性
探索增长与发展来源的large——N的研究，对于在研究人员和从业者之间提高善治理念的价值和知名度也非常重要。由于这个概念会使人对学术文献产生兴趣，越来越多的研究人员问道，“善治和发展之间的关系是什么？”从20世纪90年代开始，并在21世纪加速，研究人员使用复杂的计量经济学来衡量和评估影响发展的治理的各种条件。他们研究了腐败如何限制增长，独立的中央银行如何致力于宏观经济的稳定，产权如何刺激经济增长，以及议会机构怎样比总统更有利于政治稳定。这些和各种其他研究一致指出了善治和重要的目标（如增长、减少贫困、援助有效性、高效的官僚机构，以及更高的外国和私人投资）之间意义非凡的关系（世界银行，未标注日期）。
一些研究也利用计量经济学分析来解决因果关系。例如，丹尼尔·考夫曼和其他研究人员证明了发展和治理之间的关系不仅仅是相关性（Kaufmann & Kraay，2002）。正如世界银行在四十项研究的回顾中所总结的，通过高人均收入衡量，有“压倒性的证据表明，善治是成功发展的关键。人均收入是贫困率、婴儿死亡率和文盲的一个强有力的预测，这表明善治改善穷人的福祉”（世界银行，1999：1）。于是，善治的理念越来越多地成为一种不仅可以评估政府在发展中的作用和安全地侵犯国内政治雷区的方式，它也成为一种发展的典型品质及其必要条件。善治定义的规范成分被以经验为主地证明为不仅有利于发展，也是发展的必要。[33]尽管定义不同，围绕如何衡量善治也有相当大的争议，但这些情况都没有限制其对发展本质属性的承诺。
以类似的方式，善治理念作为一个总括的概念来描述各种各样的好东西是有用的。因此，例如，人权界用相当大的力量和理性声称，善治的国家尊重人权。环保主义者认为，善治意味着环境和可持续性开发实践的有效治理。赋予妇女权利、森林的社区治理、选择性的平权行动、土地使用规划、为穷人提供法律援助、反腐败措施，以及各种其他情况都变得与善治联系起来。一旦产生了善治是发展的基础的信念——甚至是先决条件——那么倡导者把自己的主张列入善治的特点中肯定是有利的。在某种程度上，国际开发机构、基金会和其他组织增加了对善治活动的资助，成为善治运动一部分的吸引力有所增长。
因此，善治的概念证明其广泛性足以接受多方面的原因。所有这些原因无疑是好的，是值得支持和承诺的。然而，通过把善治作为发展的前提，每一项公益事业都被转化成为刺激经济增长和政治稳定的举措的必要组成部分。随着越来越多的先决条件被加入议程中，发展变得越来越艰巨。这是一个危险的情况。危险的不是宣传或各种团体提倡的好东西。危险是指使发展议程超负荷，夸大了大多数国家什么“必须做”的能力，并使善治成为发展的先决条件（而不是结果或辅助程序）。
研究、实践和倡导：创建一个弹性议程
由此，善治的议程得以扩张。几年前，我回顾了从1997年（在这一年中出版物充分认可国家的“复兴”是一个发展的积极贡献者）至2002年的年度《世界发展报告》，想要努力理解治理是如何在往往为已经被应用的发展思想及行动定下基调和议程的出版物中被使用的。结果是有启发性的理念膨胀的过程（Grindle，2004）。从1997年与这个概念相关的45个不同的问题看出，到2002年，《世界发展报告》建议了116种发展中国家需要拥有的善治特性的方式。这个概念被用来指代特定的政策、法律、制度和发展战略。需要投入善治的一系列事情顺利地进行着。
研究、发展实践和倡导从而结合起来，以创造对善治重要性更强烈的共识。作为一个弹性的概念，并且是直观的概念，它是很难以抵挡的。在学术研究中，我们有统计证明，善治是发展的关键。在发展实践中，我们有许多不好的做法和制约发展潜力的薄弱机构的证据。在倡导中，我们有众多的组织——国际和国内的——有它们“自己”的问题的需求——无论是环境、人权还是公平交易。性别平等或其他都被包括在发展议程中。所有这些来源都有成为善治核心的好的论点，而且有逻辑地解释了为什么国家需要它。每个方面中，概念都更成为发展的必须。尽管如此，鉴于理念的扩大和普及，提出一些关于善治在发展中的关键问题是有用的，促使研究人员、从业人员和倡导者后退一步，从现实上和历史上评估其承诺。
因解释太多而寄予过高期望？
好的理念在发展过程中往往被赋予比它们实际上更高的重要性。它们甚至可能会在发展中被随便对待，因此需要设定一项议程，国家必须在发展前完成的未必合理或未必在历史上有效特定事情。理念在发展中的作用甚至可以揭示某种倾向，认为发展中国家是试验解决复杂的和历史性约束问题的一张白纸。这些动态助长了长期议程和浑浊思维。最后，把善治与发展混为一谈的倡导者提出这样的建议：“发展的方向就是成为发达国家。”（Andrews，2008：9）如果我们回到与善治有关的研究和实践中，我们可以看到，概念通胀以某些方式导致了浑浊思维，可能不恰当的模式的演变，以及长期和弹性议程的现实意义。
有关发展的含混思考
Large——N项目的跨国家分析都非常一致表明，善治是发展的重要组成部分；正如我们所见，一些研究表明善治是先于发展，和发展是有因果关系的。这类研究的进行是为了搜索因不同国家而不同的且体现了其中特定变量重要性的规律和模式。例如，在治理的研究中，研究人员可以评估机构的“货真价实”，如可靠的产权或在不同国家做出经济增长贡献的独立的中央银行，或全国性政治稳定中竞争性选举的作用。
不可避免地，由于模式除了在平庸的层面以外都是不普遍的，一些国家可能在因变量上表现很好，例如经济发展，却在自变量上表现较差，例如产权或低腐败，即使大部分国家符合预测的关系。典型来讲，研究人员忽略这些异常值并专注于符合回归直线情况的解释性价值。然而，重要的见解和问题可以通过观察异常值而生成，不单单解释为什么这些特殊情况下是异常值，而且就这些被研究的关系提出问题（Osborne & Overbay，2004）。那么，深入研究特定国家的经验，可以阐明条件、关系和因Large——N研究而变得含糊的过程。
例如，对于任何多样的善治的合理措施而言，中国和越南有可能表现不佳。[34]然而，就中国过去三十年的情况来说，这些国家已经对持续的高增长率和减少贫困积累了非常令人印象深刻的记录。它们也都是非常大的国家——中国是世界上最大的国家——它们的表现很可能不该忽视了什么对善治来说是重要方面的问题。如果中国和其他国家可以以有意义的却不同时展现明确的善治的方式发展，难道研究人员不应该认为这种情况与治理和发展之间的理论关系同等重要吗？
一种类似的警示随着对孟加拉国（一个有时被认为几乎没有国家政府，且在透明国际清廉指数中排在最低排名的十四个国家中间）的关注而出现。尽管如此，这个国家取得了连续数年都超过5%的增长率，比自这个国家获得独立以来的其他时间都更长的显著增长的历史（World Bank，未标注日期）。秘鲁、巴拿马、坦桑尼亚、阿尔及利亚、印度也可能成为表现不可预料的异常值，因为治理和经济增长的不同指标假定的关系没有一个可以是值得模仿的治理的标准指标。同样，先进工业国家常常在它们有任何接近善治的方法之前都显著地发展着（Chang，2002）。
民主和善治之间的关系在实践中也是复杂的。例如许多拉美国家拥有民主制度却表现出很高的腐败率、较低水平的透明度和善治的其他方面的糟糕表现。有些东亚国家已经证明了可以在较少的民主下进行善治。
善治也不能与良好的公共绩效始终如一地相关。例如，美国在大多数治理措施中都表现很好。其宏观经济治理相对较好，政府行为在大多数情况下是相当透明的，并且它的政府向公民负责。然而，对2005年的卡特里娜飓风的回应，不仅显示了从地方到州到国家层面的深刻的领导失败，也显然是治理的巨大失败。用来保护公民的系统并没有奏效，本应在不同级别政府之间分配权力和责任的机构没有工作，而且建立起来以应对突发事件的组织根本不能胜任这项任务。这些系统、机构和组织辜负了穷人、少数族裔和被边缘化群体的事实，只是强调了本被认为遇到了善治挑战的政治体系的治理失败。相比之下，就能够应付意料之外的要求而言，巴基斯坦政府迅速而有效地相对回应了也是在2005年发生的大地震，尽管巴基斯坦政府在治理方面整体排名较低。这些异常值表明，当研究人员把善治与发展的能力、民主的存在，或政府执行一贯良好的实际能力混为一谈的时候，他们可能过于简单化了非常复杂的关系。
在这里，我的观点不是说计量经济学是错误的，公式是错误指定的，或概念的落实和测量较差（虽然这可能是这种情况）。我宁愿建议这些特例可以迫使我们问，“这其中的关系到底有多重要？”或“可以在什么条件下有这种关系以及什么时候不能？”如果一个国家像中国这样可以在极差的治理情况下持续增长三十年——且肯定不像政治民主那样——似乎评估经济增长和善治之间的关系是否始终如一是有用的。既然美国可以表现出治理的大规模失败，这表明这个想法可能比想象的更不稳定。重要的国家在异常值大的地方更应该多关注它们的经验对在研究中发现的总体模式有什么用。在与增长和治理有关文献的批判中，库尔茨和施兰克（Kurtz & Schrank，2007）通过总结“增长与治理之间多次断言的联系在于极其不稳定的经验主义基础”，表明了含混思想的结果。
标本及其复本
由于研究和实践表明善治对于发展来说至关重要，因此为达成一定成就的制度蓝图变得普遍起来。而后，便有了标本和为了达成良好议会民主制和有效制衡系统的“最佳实践”。有关如何监管环境危害以及股票和债券市场的蓝图，有关司法机构、税务机构和联邦制的蓝图，这样的例子不胜枚举。
然而，如果机构的结构和功能与它们产生和发展的环境是紧密联系的，那么寻找制度蓝图和实践就可能会产生误导。大量的研究人员对特定国家或地区进行了深入分析，并认为说，不同的发展道路可以归功于独特的经验，特定的国际环境，经济和政治精英之间或精英与大众之间关系的历史发展，或其他特定的经验。这些研究人员认为，关于政府忽视了国家和地区命运如何的广泛的一般化，是由特定的国际的、制度的、政策的，甚至领导经验塑造的（Hewko，2002）。如果的确是这种情况——正如文献着重路径依赖的建议——那么机构可能不会容易地或成功地从一个背景转移到另一个。
蓝图和标本也可能基于可疑的假设。例如，马特·安德鲁斯密切地关注经常被推荐的治理的“北欧模式”，并指出，瑞典、丹麦和挪威的政府以不同的方式组织起来，而且涉及一系列的游戏规则和制度关系（Andrews，2008）。既然如此，提出哪种模式的治理实际上是隐含在北欧情况下的疑问是很合适的。
同样，蓝图和最佳实践忽视了一种可能性，那就是机构是否像预期的那样运行可能会受到时间和背景的影响。一个很好的例子是在俄罗斯一个独立的中央银行在苏联解体后的发展。很少有经济学家对这样的观点——独立的中央银行对宏观经济的稳定和经济的善治非常重要——产生争议，但在俄罗斯，独立被割让了一段时间，那时中央银行被党务工作的保守派控制，而保守派对以经济改革者认为必要的方式规范银行活动并不是特别感兴趣（Johnson，1999）。很可能，许多经历过严重经济危机的总统或国家的财政部长，为了更有效和快速应对危机，都祈愿中央银行不那么独立。总体来说，独立性对良好的经济治理的重要性是合理的，但它不一定是普遍的，或与特定历史条件有关。
类似的特点可能就活动的历史顺序而言是愚蠢的。例如，有些研究人员将在引入民主之前就被专业化的和那些在竞争激烈的党派政治背景下出台的公务员系统的改革做了对比。在第一种情况下，公务员精英迅速到位；在后一种情况下，政府的立场长期是为他们的追随者和改革者提供就业机会的政客和要一个专业化公务员制度的政客之间的争论。系统的引入和发展可以是完全不同的，这取决于它们与其他重大历史变革的关系。
长议程的实际负担
善治的议程在20世纪90年代的十年间有所拓展。因此，在21世纪初期，可以有这样的主张：
取得善治要求公共部门几乎所有方面的改进——从为经济和政治互动设置游戏规则的机构，到确定公共问题中的优先权和分配资源回应它们的决策结构，到治理行政系统和提供商品及服务于公民的组织，到为政府官僚机构提供人员的人力资源机制，官员和公民在政治和官僚舞台的联系……不出意料，善治的倡导引出了一大堆什么需要做，什么时候需要做，以及需要如何做的问题。（Grindle，2004：525—526）
当然，问题在于解决，尤其是在脆弱的、疲软的或失败的国家里大量治理赤字的挑战。任何一个参观发展中国家的游客，更不用说一个在组织治理、法律制度、经济发展、基础设施或其他领域的专家，都可以找到大量的证据证明这并不管用。政府工作方式的不足——总体来说，从机场的移民和海关官员的行为，到首都城市里坑坑洼洼的道路，到公民的明显的贫困，到公共服务的短缺，到农村地区基础设施建设的缺乏，再到对妇女儿童及穷人的剥削——通常比较明显。很明显，有很多需要修缮的地方，但这个观察并不远到建议如何解决任何有缺陷的问题。有这么多要做的，那么应优先考虑什么呢？需要解决的事情里有这么多需求，那么应把稀缺的金融、人力和组织资源集中在哪一点呢？
同时，大部分有关应被解决的问题的时机和序列是未知的。例如，在极少关注被视为有善治历史经验的国家的善治议程中，它们很少有这些问题，那么它们怎样变得更好呢？优先级、顺序、时机对所有机构都是同等重要的吗？它们相互独立发展吗？发展为善治需要多长时间？然而，即使没有很好地应对这些问题，“修复”恶劣政治的实际工作也已经得到迅猛发展，远远超过有关治理机构如何随着时间的推移而发展和治理创新结果的知识。在短期内，发展中国家的政府已成为生成善治的各种努力的“实验室”，许多都受到了过度关注。
阿查里雅、迪利马和摩尔（Acharya，de Lima & Moore，2006）使用1999年到2001年间的以及53个双边和多边发展援助组织的名单中的数据，发现这些机构平均向107个国家提供了援助；受援国平均处理26个捐助者；40个国家被30个或更多的捐助者处理。此外，他们还发现，在80%的捐助者和接受者之间的个人资金转移中，不到1%的捐助者的援助总额预算危在旦夕。他们引用越南作为一个相当典型的例子：“2002年，25个官方的双边捐助者，19个官方的多边捐助者，以及约350个国际非政府组织在越南经营。他们共同开展了超过8000个项目，约每9000人中就有一个项目。”（出处同上：2）据推测，每个项目及资金的每次转移都意味着一系列通信、会计、文书，以及时间和精力等投入的交易成本。尽管大多数发展援助被用到治理以外的项目中，数据本身表明，要处理大量捐助者和遥遥无期的议程的发展中国家的政府负担很重。不管是什么原因造成这样的捐助过载，但个别国家在特定问题领域或部门取得积极成果的能力都可能被削弱。
薄弱的正式治理机构是（有时与概念密不可分的）贫穷和发展中国家的象征。国家越贫穷，更有可能的是，负责作出公共决策、分配资源及保护公民的机构越薄弱或不存在。因此，在实践中善治议程的一个重要问题是，在最坏的立场回应这些问题的国家的负担的长度。主宰这样的政府的精英并不总是有意改善治理，因为这可以很容易地限制他们的权力，以及获得租金和资源的途径。即使是善意的政府确信有必要改善治理，在哪里集中资源和做什么都是难以捉摸的。但指定一个最终目标的议程——以如上面所指出的各种方式定义良好的性能——并不能说明如何到达那里。所有治理缺陷都应该马上解决吗？如果不是，哪些是最重要的？哪些在逻辑上先于其他？
当善治被认为是发展的必要条件时，这一点尤其重要。按这个推理，一个非常重要的事情——没有特定时间线的情况下——需要在一个国家可以保证其经济增长，以及公民被公平对待之前就完成。致力于作为发展的必要条件的善治议程，意味着资源和精力集中在实现这一非常困难的目标上，并且我们可能会问，资源和精力是否更能被关注在发展的其他方面。争论并不在于善治是否重要，而更在于善治可能对经济增长、减贫和民主并不是必需的或必要的。有学者认为，事实上，善治甚至可以是发展的结果（Chang，2002）。同样，中国在过去三十年的例子也很有启发性。十有八九，大多数中国公民将受益于更好的治理，但很显然，经济增长、外国投资和减少贫困并不取决于这种进步。
对有关善治议程的关注得到外延的地方，有学者称，许多发展援助削弱了发展中国家的治理能力——议程被强制实行，改革思想的必要数量具有压倒性，公职人员的时间和精力分给许多捐助活动，而且外国专家承担起了治理政策、规划和项目的任务（Brautigam，2002）。发展援助机构不得不在一定程度上通过更加强调所有权和发展中国家政府和公民的参与来承认这种批评。然而，这些活动在实践中的工作方式，发展援助机构的影响力往往仍然势不可当，并且所有权和参与权可能是由别人发起和追求的变化的粉饰。发展中国家政府发现很难争辩有关承诺资金的理念的实用性和合理性，或解决有更多进行研究和分析的资源却不愿意或者没有能力做的捐赠者的优先级。
作为一种对治理议程的通胀的解药，几年前，我建议用“足够好的治理”的理念来质疑议程的长度及其本质信息。我指出，足够好的治理意味着，
并不是所有治理缺陷都需要或可以立刻解决，机构和能力建设是时间的产物；并且治理成果也可以逆转。足够好的治理意味着，对经济和政治发展的目标有贡献的干预需要被质疑、被优先化的，以及需要与每个国家的条件相关。他们需要从历史证据、序列和时机的观点进行评估，并且应该就其对特定诸如减贫和民主等目标的贡献而谨慎挑选。足够好的治理引导人们考虑对政治和经济发展出现而言，必要的治理所需的最小条件。（Grindle，2004：525）[35]
怀疑论是理念膨胀的解药吗？
发展理论和实践之间有着紧密的联系。贯穿整个第二次世界大战后社会科学的历史，理论被发展实践者采纳和实施，而实践促使了对生成推进发展的理论的新兴趣，也解释了之前从理论到实践的应用失败。研究者和实践者会认识到，由学者讨论的和被从业者在现实世界实施的事情之间更一般的对应和交互的轨迹。理念有其重要性。
确实，理念在“现实世界”的作用——以及随后生成在新的理念中被采纳的见解的实践的观察——可能在面临着发展挑战的国家比在发达国家更有活力、更重要。在这些国家，正式的经济和政治治理机构比起已经发达的国家来说，往往较少是根深蒂固的，更多是不固定和多变的，因此，新的想法、新的做事方法的应用和采纳，至少在正式制度层面会面临更少的障碍。此外，许多发展中国家的经济和政治体系，容易出现各种危机和不稳定；经济和政治危机常常为创新开拓机会，但是以在商业和既有政治条件下更加困难的方式。于是，发展中国家以重要的方式为一个接一个的新理念提供“实验”。它们还在验证不符合预期的，或当他们抵制政治上不切实际的理念时改变这些理念时发挥作用。
这是一个要小心有吸引力的理念的很好的理由，尤其是那些有大量承诺的理念。在此种情况下，怀疑论可能在阻止发展议程——如善治——的不必要膨胀是特别有用的。事实上，要遏制理念扩张，将以下箴言记在心间是很有用的：
●发展——无论是经济上或政治上的——是一个长期和复杂的过程；研究还远未理解“变得越来越发达”的时机和复杂性。
●对历史经验的探索可以为阐明时机和复杂性的问题贡献更多。
●当像治理这样的概念采取强有力的规范性内容（善治）时，其重要性和影响可能反之又加入概念的膨胀中来，对研究者、实践者和倡导者都具有吸引力。
的确，善治理念的历史表明，怀疑是阐明为什么发展是这么一个艰难的过程，以及为什么它往往就是这么难以捉摸的好的求知工具。善治很重要，但和其他好的理念一样，它不是灵丹妙药。
参考文献
