公私合作参与：承诺与实践

第九章 公私合作参与：承诺与实践

琳内·B. 萨加林

来自全球各地不同背景的政府官员、政策分析者、从业者和院校，对利用公私合作来解决压力日益增加的公共政策问题表示强烈支持。这种支持通常是为政策改变或盛行政策体系的改革所发出的口号，例如“进步的合作伙伴”、“基础设施的新结构”、“经济现代化的工具”、“帮助强调城市环境危机”或“应对投资挑战”，都是典型的公私合作口号。公私合作的真实含义通常是模糊不清的，它用了修辞的策略来延伸政策战略的政治要求。公私合作的标志可以意味不同的东西：非正式的合作、正式的有组织的联盟，以及合同性的商业创业，不同于通常意义上的具有完全对等风险与回报的“合伙”。无论在实践中是哪一种制度形式比较流行，公私合作的方法都将关注点从部门间常见的对抗关系，转为强调和解决由利益顺序构建起来的互补关系的问题。

公私合作关系（PPP）的理念在理论和实践上都模糊了传统意义上所认为的合适的公共角色和行为与私人角色和行为的区别。放宽这些区别，已经促成了有创意的解决恼人的城市问题的方式，然而随着公私合作政策向更多公共产品及服务领域发展，政策制定者和分析者对传统公共部门价值的丢失也越来越不安，且这种价值似乎在通过亲密合作而实现互利中被丢弃。规划者对公私合作关系与规划世界中已发表的准则、已有的方法、制定规章的工具之间的联系或缺乏联系有所担忧。对传统的公私合作特点的模糊使公共机构的价值受到挑战，而其特点的丢失使政策的核心问题浮出水面：新的公私合作模式下有哪些参与准则？谁设立了这些准则？并且是为了怎样的效果？是经济上的、政治上的，还是规划范围的？这些恼人的问题在公私合作关系的三十年后仍困扰着相关专家。

在这一章我讨论到公私合作关系的承诺与实践之间所存在的很麻烦的缺口。公私合作模式调用了一个强大的公共利益清单：合作优势、智谋、财政实用主义、风险分担、市场主导的效率、生产率提升、设计创新和公共事业治理。然而，策略有效性的证明在表现方面并不广泛，并且已有的证明显示出一个混合的记录（Daniels & Trebilcock，1996；Boarse，2000；Public Citizen，2003；HM Treasury，2003；Flinders，2005；Siemiatycki，2006；Koppenjan，2005；Murray，2006；Cambridge Systematics，2006；U.S. Department of Transportation，Federal Highway Administration［USFHWA］，2007a，2007b）。^[20]此外，这些证明的单薄也极少能抵消越来越紧迫的公私合作关系治理的问题。这些问题在政策记录卡的治理方面是让人不安的。尽管这种政策担忧在公私合作模型上几乎是独一无二的，来自合作部门关系的政治修辞和被提升的表现期待，凸显了责任问题，并放大了采用公私合作模型作为治理改革工具的政治危机。

在几十年的实践过程中，与专家顾问合作的公共行政人员已经实施了治理公私合作进程特别部分的新的程序。作为规划实践的一个特殊领域，当今的公私合作关系要比我在20世纪80年代中期开始研究这项活动时更完善。然而，有选择的进程和程序依然达不到公共治理最佳实践的基准。这种不足在财政和治理问责制领域是最明显的。缺少治理，就会暴露政府在技术和财政危机之上的政治危机。换句话说，强有力的治理控制和程序的缺乏，为公私合作方法提出了更高的要求，因而不必要地增加了政策成功的障碍。

我早期关于城市建筑的文章（Sagalyn，1990，2001）强调了这种问责制因素。然而，当今美国公私合作关系的政治环境实质上已经不同了。因为当代公私合作方法的目标——飞机场、收费公路、桥梁与隧道、市政基础设备和环境项目——直接触及了与复杂的城市再开发项目相比更多的日常生活。仅此原因，更新的公私合作举措就更明显，并且其预计的成本和收益对于所有选民（公民整体、民间团体、利益团体、当选官员和政策社群）也更容易理解。除此之外，通过大幅增加对专业化信息的获取和扩大公民参与机会，互联网已经从根本上重塑了我们从当选官员问责而竭力争取的途径，并且戏剧化地加速了期望反应的时机。

为了形成我的论述，我首先描述了引起公私合作策略的力量和其日益扩大的实践范围。在这个部分，我也讨论了随附于公私合作项目复杂性的挑战和它们是怎样刺激治理问题的。公私合作安排对设计和谈判在法律上是很困难的，而且当选官员转移到公私合作政策的雄心勃勃的政策目标也增加了更多的复杂性。此外，政府作为合作者的状态也特别地增强了对契约的复杂要求。这些情况极大地限定了公私合作的运用，也强调了特殊的成功的先决条件：公共参与者需要制度上和政策上的技巧，以及技术知识来有效地治理这个领域。尽管公私合作策略通过利用市场力量和分解公共与私有活动范围之间正式的和已有的区别而有更强生产率承诺的把握，这种效率期望的获得对公私合作项目中的政策性任务和监管约束都是有价值的。为了保证政治成功，需要参与的规则为这个有价值的城市策略提供最佳的实践路线图，这些规则同样也在本章的第二个部分有所讨论。治理协议、能力建设、对性能的比较研究形成了我的结论的基础，即公私合作战略的理论家和实践家都应该强调一个建立公私合作政策绩效的日程。

实践中的公私合作关系

全球的公职人员都已经接纳了公私合作关系的理念，以响应三个强有力的调动积极性的境况：在美国，它作为房地产战略来重新开发正在衰退的城市中心，改造海滨区，以及复兴平民区（在英国被称为“更新”的方法）；在发展中国家，它作为解决日益增加的基础设施和因迅速现代化而增加的城市服务问题的财政方案；而在加拿大、英国和其他欧洲国家，它作为将责任从中央向地方政府的移交方式。对公私合作安排日益增长的政策偏好，标志着经济力量及不断变化的政治范式的广泛的全球趋同。对公共部分来说，公私合作象征着对更高的城市服务提供效率的追求，以及私人资本的资源丰富的动员，因为世界范围内的政府都面临着日益增长的源自有限预算（或资金匮乏）和对税收不断提高的选民敏感性的财政紧缩。对私人部分来说，公私合作关系代表着已有的和正在涌现的全球范围的城市市场中投资机会的潜在富饶。

基于范式的逻辑，公私合作关系的倡导者通过联盟、协作和合作关系为公共和私人部门提出令人信服的论据。他们将这些安排作为处理日益增强的城市化需求和经济发展的批判性需要的创新和睿智的方式而抛出。引用经济和制度力量的结合，基础设施政策专家特别强调了公私合作关系的核心角色，即满足日益增加的新的大规模投资的需要，以及同样迫切的翻新现有系统的需要。国家政府和国际捐赠组织渴望提高生产率和刺激经济增长，公私合作关系代表一种扩大其发展投资的范围和同时利用先进技术经验的有效方法。

公私合作解决方案的世界性势头已经从广泛而多样的联合中涌现，这种联合视战略为治理改革的工具和实际的财政需求。这些政策改革者认为，复杂的城市问题和较好质量的城市服务不再由政府干预的传统形式来异常解决。多面手的方式方法是需要的，包括从国家中心到当地政府机构转移权力的新的制度安排，和通过使私人市场以合作或与公共机构竞争的方式参与到实现城市服务的方式彻底改造政府的地域化模式（Osborne & Gaebler，1993；Moore & Pierre，1998；Engberg，2002）。如世界银行、亚洲开发银行、日本国际协力银行和美洲开发银行这类国际基金组织，已经加入了公私合作关系倡导的寻求促进和扩大全世界基础设施需求的发展的“大篷车”（USFHWA，2007a）。最近，欧盟也把公私合作关系视为“互补的实施工具”，以将公私合作关系的使用与其经济发展和竞争力的提案结合起来（European Commission［EC］，2003，2004；Newman & Verpraet，1999；Elander 2002；Grimsey & Lewis，2004）。通过这样做，欧盟委员会就建立在许多已经实施项目的经合组织国家的经验之上。英国于1992年开始的私人融资计划（PFI）是最出名的，其他拥有重要公私合作项目的国家包括芬兰、德国、希腊、意大利、荷兰、葡萄牙（IMF，2004）。在美国，交通部通过其地面运输治理旨在通过鼓励国家和当地交通机构考虑公私合作方法的“可选择使用”来促进城市交通项目，并且已经提供了支持这种情况的实质性材料（USFHWA，2007b：4—2）。美国在交通运输方面的公私合作关系的广泛范围在图9.1里是很明显的。一些杰出的政治家已经将公私合作关系纳入执政党的广泛的“现代化”议程中，当工党的托尼·布莱尔在1997年成为英国首相时就是这样做的（Flinders，2005）。

机会与实验

除了交付过程中对城市服务提高效率的追求，以及用于为基础设施投资而动员可替代的私人资本的财政压力之外，公私合作安排的势头代表了私人市场专业人士——开发人员、施工治理公司，以及基础设施的财团和投资银行家、律师和专业顾问公司——在全球城市市场下新的经济机会中意识提升的回应。这种相对新兴的现象有两个不同但相辅相成的力量。在旨在把私人投资资本吸引到城市社区和商业区的几十年的公共部门激励之后，美国变化的人口模式正在将私募股权投资引入之前资本缺乏的城市市场——被新标记为“新兴市场”。人口统计学专家预计，在全球范围内快速增加的人口和经济机会的前景前所未有地吸引着人们拥向城市，这将会产生一个20世纪的“城市巨人症”，因为发展中国家创造了迅速增长而达到前所未有数量的100万到500万人口的城市（Montgomery，2007）。

实践的全球趋同反映了在公私合作战略中内在的特殊的政治柔韧性。在某些国家，公私合作关系已经成为一种实验创新（荷兰、西班牙、芬兰）；在另外一些国家，它是一种意识形态力量（英国、加拿大、澳大利亚）；还有一些国家，它是历史上混合企业的变体（美国、法国、新加坡）。公务员们已经把公私合作模型运用到日益扩大的城市服务需求中，尽管一些服务，如监狱，仍存在着争议（Grimsey & Lewis，2004；Verkuil，2007）。在城市服务设施领域，公私合作项目包括废水和污水处理厂、发电厂、管道、电信基础设施、公用高速公路、收费公路、收费桥、隧道、道路升级与维护、铁路、轻轨系统、机场设施、海港、经济适用房、学生公寓、校园建筑、政府办公楼、消防和警察局、医院和其他医疗服务设施、公益住房、监狱和安全培训中心、停车站、博物馆、娱乐和旅游等项目（详见表9.1的公私合作项目说明清单）。在城市更新领域，市中心发展的创新现如今包括滨水区的转换、历史保护、棕地开发、社区商业中心的振兴、社区发展贷款、军事基地转换。无论是城市更新、交通和环境基础设施还是经济发展，公私合作模型及其各种变体都已经成为美国市政府和欧洲及亚洲越来越多的政府的政策选择。例如，在1985年到2004年间，超过两亿美元的世界范围的公私合作基建项目已被计划和资助，其中的53%在2004年均已完成（USFHWA，2007a：2—2）。

开放的特性、灵活的形式和项目特定商业条款的客户化，以及公私合作所伴随的危机和责任，使公私合作模型有极高的自适性（Sagalyn，2006，2007）。所有权和金融的精确机制、城市货物及劳务的生产和递送都可以被重新安排，以产生不同的公共和私人责任的分配，这也是公务人员在英国、北美、欧洲和亚洲于过去的三十年里所经历的。他们的经历促进了制度形式更广的范围，在表9.2中有列出。纯粹的私有化——其中，政府通过把所有权向私人公司转化而完全脱离出来，接管资产并承担服务交付的责任——与合同外包的许多形式都不同，这在法律和财政上与合资企业也不同。合同外包的形式是指采购的方式，而且他们通常把公私合作关系的本质限制为合同里特定的部分。相比之下，合资企业或开发协议的公私合作关系通常用于再生和经济发展项目，其中通常牵涉的相互承诺要大于开发协议的传输。在实践中，这些协议隐含了不能参与的部分，即处理若发生不可预期的危害项目的危机时的相互承诺，这也意味着为了保证项目的成功实行，重新协商协议可能是必要的（Frieden & Sagalyn，1989；Bovaird，2004；Sagalyn，2001）。除了具体制度格式的细节，所有的公私合作协议都有同种属性：公共的和私人的合作者之间协商分配风险、责任和控制。这在理论和实践中都是公私合作商业关系的核心，以至于它塑造了合作关系的潜力（van Ham & Koppenjan，2002）。

注释：*DDA，处置与发展协议。其他缩写参考表9.2。

**项目开始时间一般指公共部门规划开始的日期。部分不能从网上获取到开始时间的案例，开始时间则代表私人供应商被选取的日期。

注释：

外包或合同外包（Outsourcing or contracting out）：公共部门用来维护一项功能的所有权或政策调控（例如生产率调整），但与私人运营商合作签订协议，以达成在合约所定的一段时间内通过某种类型的采购流程来履行其功能的目的。

采购流程（Procurement process）：公共部门在合约所定的一段时间内决选一项服务的权利与责任，包括分配、运营、统筹资金、绩效的协议。

特许经营（Franchise）：私营公司在合约所定的一段时间内在特定领域获得经营许可或提供服务许可的协议。

特许经营权（Concession）：私营公司在合约所定的一段时间内因特定目的（提供水和电）被授予土地或房产的法律协议以获得服务回报，在此之后将基础设施还给公共机构。

经济开发区（Business Improvement District）：关于城市中商业开创领域的协议。其中所有的业主或商人受支配于额外的被用来在这个区域内资助服务和改进的税收评估，以及用来支付投标业务的行政成本（Briffault，2000：368）。

社区发展银行（Community development bank）：由政府和私营部门基金共同资助的贷款企业（小型商业银行，译者注），设立是为了充分利用私人资本来获得贷款、担保、风险投资、赠款和弱势社区内的小型企业的技术支持。以美国政府在1995年建立的洛杉矶社区发展银行为例，这个银行就从美国住房和城市发展部获得了435亿美元的资金，并从当地商业银行获得了21亿美元的资金（Rubin and Stankiewicz，2002）。

再开发伙伴关系（Redevelopment partnership）：通常涉及公共部门合作投资的基于项目的协议。公共投资可能涉及各种各样的直接和非直接财政支持，以及政策救济、官僚催缴和其他形式的项目协助。

合资企业（Joint venture）：公共和私营结构共同承担提供服务的设施开发（以及可能的运营和维护）的协议。

合同外包的不同协议代表着首字母缩写的大杂烩（参见图9.2中的“项目交付方法”）。政府官员可以从中选择许多专家认为是官僚低效和昂贵的公共部门采购模型的替代品。这些替代品捆绑着以不同方式或以我所说的“潜在组合”方式，在法律与合同规模上传递城市商品和服务——所有权、金融、建设、经营和维护。这些组合在图9.3中生动地描绘为一个连续集合——百分之百公共部分对百分之百私人部分——对提供城市服务、城市和社区重建，以及促进经济发展的角色的组合。

对于基础设施项目，其交付方法因三个核心因素而不同：捆绑的服务（私营部门控制服务交付的程度和由公共机构保留的策略控制程度），私人部门的财务承诺（投资风险），以及公共部门分担金融风险的能力与意愿（公共风险承担）。无论公务人员选择哪种形式，服务提供都从单向机构转向公私合作生产和决策，也正是这种制度转变挑战了公共部门机构的结构和价值（Engberg，2002）。政治上的重点也转变了：“重要的是什么在起作用。”前英国首相托尼·布莱尔的这句话经常被引用（《金融时报》，1998，转引自Newman & Verpraet，1994：489）。^[21]简短来说，公私合作策略的采用意味着政治体制改革。

图9.3：公私合作职责集合

对合同外包进行归纳是意义不大的，因为在世界范围内（以及在联邦制政府体系中，如美国）采购法律和程序的区别很微小。然而不只是私企本身的参与，捆绑才是用来区分公私合作基础设施合同安排的。捆绑将传统意义上不连续的设计、融资、建造、运营和维护的采购过程合在一起。由于私营公司有财务动因来考虑，可能在一定时间，即他们的服务合同期间，产生更高生产率和成本效益的方法，所以捆绑通过纵向整合部分或全部的功能，为更高的经济效益创造了潜能（Daniels & Trebilcock，1996）。捆绑也可以向之前从这个过程中排除的一系列经济活动开放竞争（Grimsey & Lewis，2004）。

实施挑战

理论上，基于市场的公私合作关系逻辑承诺交付设计和管理创新以及经济效益。实践上，公共机构的建筑需要执行这些多个目标仍是复杂的。实施障碍的清单可能是令人畏缩的。合作关系的案例表明，选择有意愿和能力基于公共利益运营的特许权获得者、服务供应商或房地产开发商的必要过程和程序给现有的公共专家提出了挑战。此外，完成这些项目必要的合同安排和合资协议是非常难设计和商议的。因此，公共人员必须在政治上熟练处理公共和私人领域的多个赞助者，以及在技术上精通提供基础设施服务或重建/更新项目到底需要什么细节。

特定项目情况的细节和公共目标的野心也是很重要的。政治文化改变和塑造了合同的体制脉络。成本回收或利润，特别的程序化公共利益，或其他政策性任务的利率设置限制，可能造成经济效益上的潜在损失并减少私人投资价值（Daniels & Trebilcock，1996）。由于投标人范围通过高水平性能或技术专长，或公共提案申请过程（RFP）需要的法规限制缩小了，因而造成的较低竞争水平就会造成公私合作项目复杂的经济问题。投标人很可能会把风险溢价附加在一系列可能的情况中：合同价格保证的要求，潜在的因延迟而做的合同惩罚，以及对反复无常的政府行动的担心。当公私合作项目由大量且数量在增加的独立公共机构执行时，政策协调的不体系化也会呈现出其他的政策问题（Flinders，2005）。另外，当中央政府主导时，例如澳大利亚的机场私有化，这个过程可能会“隔离”国家审查的相邻的经济开发和当地规划过程（Freestone，Williams & Bowden，2006）。正如几乎所有基于案例经验的评论者所指出的，公私合作关系会蒙蔽责任。

政府分遣队是私有化语言学上的虚构。也就是说，在公私合作项目的分析中非常明显的政策现实并不令人意外。公私合作范式中角色的重新分配，造成了合法权益、经济利益及金融风险的复杂组合，而这些也使得公私合作方法的理论承诺复杂（并妥协）。在公私合作协议中为公共实体创建或有负债是不寻常的；毕竟实现复杂的重建或基础设施项目伴随着巨大的金融风险。这些风险包括预计使用不足、市场需求下降、成本超支、授权失败，因发展需求而带来的成本计划的变动，不成熟的资产流失或租赁终止，公共赞助的竞争，以及低于预期的剩余价值。由于政府行为创造私人部门的资产价值和嵌入的经济权利——长期收费为基础的收益流，特别的开发激励，以及从相邻房地产开发捕捉价值的机会——公私合作协议容易招致“过多”潜在交易的政治风险，即使行政官员遵循行政治理的最佳实践。

从细节上对公私合作关系进行研究的研究者提出了有说服力的证据，来说明合同外包可能牵涉政府支持的投资、监管制约和持续的津贴，或者涉及其他包含持续监控治理的公共政策。丹尼尔斯和特雷比尔科克（1996）评论了三个备受瞩目的加拿大基础设施项目：大多伦多地区北部的407号高速公路收费公路，横跨诺森伯兰海峡的爱德华王子岛跨海大桥，以及皮尔森国际机场的重建（分两期，第一期为一号航站楼和二号航站楼，第二期为三号航站楼）。尽管描述了政府经济效益来自私人部门效率和风险承担，但他们发现每个项目在项目融资或长期补助金上都包含政府的显著作用。通过公私合作关系开发项目的决定，并未消除敏感的公共政策、通行权和土地征用权问题，尤其是垄断定价问题。更确切地说，回应那些政策问题的需求，使得与为开发者/操作者提供可靠保证的需求变得紧张，那些开发者认为“企业的特许价值”不会事后由政府直接操作而降低（出处同上：388）。

和许多政府的投资一样，公私合作关系面临一套固定的政治风险列表。首先，无法形成合作关系和无法完成项目的问题对任何政府官员来说都可能是困扰。范德汉姆和科彭扬在他们对荷兰九个运输工程的分析中逐个分析了其形成风险。他们发现，成功并非是既定事实，而更像是发生在要求合作伙伴积极参与的决策过程中。

复杂性是第二个因素（Sagalyn，2007）。无论是由财政实用主义还是体制改革驱使，公私合作策略在政策野心和财务可行性方面都要求苛刻。重建（再生）和基础设施项目的产物在技术规范上也是复杂的。例如，随着基础设施捆绑，招投标的私人合作伙伴通常形成联盟（“虚拟企业”），因为“所涉及的功能是高度专业化的，且需要部署超出单个企业能力的、有互补的专业知识和资源的相当不同的机构”，除非一个公司是垂直一体化的（Daniels & Trebilcock，1996：390）。对重建项目来说，国家与地方政府企业定期合作以促进融资，引领强大的经济激励，或加快审批资格（Sagalyn，2001）。整体进入一个受制于商业条款和条件的合同协议、特许权或特许经营协议、长期续约权或配置与开发协议支配特定项目的组织网络。

协调关系是第三个因素。这种关系的每一面都主要由多种部分组成，公共和私营企业自身常常代表着基建部门的合作。负责治理公私合作项目谈判的公职官员面临着很大的障碍，即保障政府人员之间的协议不止一个而是一系列连锁的协议，细节到每一个参与者在实施公私合作项目时的权利和义务。公私合作项目受到许多其他政治危机的威胁，包括股东阻力、积极公民和社区的反对、合同的错误定价、过于慷慨的经济激励措施，以及可能导致偏袒和腐败的来自政府官员的干涉。所有这些都可能生成诉讼（当然也有项目延迟），且可能导致项目失败——即使项目已经赢得了司法挑战。因为公私合作关系代表了一种范式转换，针对公私合作的政策危机——最主要的有恢复公共收购或买断的财务失败——是能够诱导政治压力和阻力的潜在不利因素。这就是与传统治理规范一致的和被设计为强调特殊的公私合作问题的过程与进程（表9.3详述）可以帮助公私合作策略免于被过早放弃的地方。

走向约定规则

公私合作运动背后的理论和修辞，为这些项目设立了高性能的障碍。倡导者们把这个策略推进为一个多维工具：一个提供更多合算的城市服务，刺激技术创新和复杂的物理基础设施项目设计创新，转移公共资本投资非常重大的危机到私人所有权，减少使项目通过审批系统的官僚主义障碍，以及加快实施城市建设、重建或经济发展的大规模公共倡议的时间。这些公私合作的论点代表了，当政府的直接行动既需要一个新的政治乐观的幌子，又需要资本融资的深层根源的时候，改革城市治理满载的承诺。

然而，有限的雄心勃勃却又复杂的公私合作伙伴项目详细的案例研究（大多为实体基础设施），一致揭示了结果远少于理论和修辞说法。例如，在风险转移和成本效益上，绩效结果到目前为止呈现的是苍白无力的故事线。对于大部分已出版的研究中的案例，学者认为，政府或以长期公共补助金的形式，或以收购的形式，或是整个项目由政府支持融资，或是政府为合同取消提供财政补偿，来分担主要财务风险。

我们从个案研究中学到契约的实际利益，并非自动从公私合作的基础设施项目的捆绑形式中产生。相比起来，这与前期开发者选择、设计和发展中，技术上更不具体、程序上更不流畅的公私合作再开发项目并没有太大区别。在每种项目里，公共部门都是这样的角色，他们不得不获得或者很快习得复杂的体制技能，以及用来执行议程设定、合同调节和复杂公私合作项目的政策监督的政治才干。这是公共部门的责任，政府官员不能正式委托私人部门和专家执政。政治治理的授权意味着处理对透明度的需求、机密性的困境，以及与大范围股东进行协商的政策。基于亚洲公私合作关系基建项目的经验，库玛拉斯瓦米和莫里斯（2002）发现政治技巧的首要性是很必要的。

在公共和私营之间界限模糊的情况下，我们应该怎样定义每种部门合适的角色呢？或者说，在没有清晰的规范下，我们应该如何定义私人部门合适的作用范围、合理的金融水平和亲身实践的承诺？当公职人员在这种模糊环境下没有清晰的操作蓝图时，我们应该如何思考公私协议的“约定规则”呢？（图9.4）

对于回答这些问题，我们并非始于空白。公职人员可以利用一些被广泛运用的治理框架中的行政协议。其中包括由法规设立的并通过正规化进程以及专业机构治理的规制方案（例如，土地使用和环境控制的规制方案），附属与资金来源于其他层级政府或补助基金会的纲领性原则和进程（例如整体拨款基金或经济发展项目），以及通过额外信任和影响力建立的非正式咨询法规（例如在有力的利益和社区团体中审查）。公共行政的最佳实践法规已经在过去几十年中由几个方面体现：政治传统、程序公平概念和公开对话的融合；经常使得媒体介入，以强调在自由辩论中什么缺失了、什么还不是透明决策的政策争论；以及有趣却又棘手的公共利益的概念。无论这个概念看似多么含糊不明，“公共利益”反映了一个根本的公共与私有的区别：我们不能期许追求利润的私有部门毫无动机地在公共利益上有所行为，但我们可以期待公职人员超越他们的个人利益而行事。

关于公私合作企业应该加入怎样的行业规范的完整讨论，不在本章叙述范围之内。然而，被普遍接受的最佳公共实践的规范一般包括治理责任、程序公平（包括行政条文和来自政府权力的司法上诉的决定）、利益冲突的禁止、透明性和披露准则、公民和业主的权益保护、股东的参与性，以及在特定领域下用来调节市场导向结果的社会公平。

公私合作进程中市场导向基准的引入，会挑战已发布的政策法规，也必定引发政治争论。公共部门有盈利野心吗？公共利益有何用呢？以2005年美国芝加哥第一个私有化的收费高速公路为例，私有利益以18.3亿美元的价钱买断芝加哥高速公路九十九年的经营租赁权。不久之后，印第安纳州以38.5亿美元出手了157英里的东西向高速公路。在评估这些交易的金融影响时，更大的公共利益在哪里呢？在（像芝加哥那样）其中一小部分为社区改善基金流出的用来弥补预算缺口和建立储备的收益中，还是在（像印第安纳州那样）为了广泛的公共利益，百分之百资助与州内收费高速公路县的特定交通项目的收益中呢？

在公私合作协议中起核心作用的风险分担十分强调机密性，尤其是当商业术语和协议条件被讨论协商的时候。苦心设计的复杂协议的细节需要满足隐私权。重建项目交易私下协商的问题自我从一开始写关于问责的两难困境的时候就没有变化（Sagalyn，1990）。对于基础设施项目来说，嵌入在机密的合作协议中的问责难题造成了包括所有权在内的特别的和挑战智力的问题。例如，吉尔（Ghere，2001：444）让我们思考，就大规模市政供水运营或者州立监狱设施的情况而言，这种所有权意味着什么：

第一，合作关系可能包含已有的固定资产的售卖（如净水厂），或者可能为私营伙伴提供资助并拥有新的设施。第二，一个论量计酬的伙伴关系可能将资金链转入私营企业中。在这类协议里，私营合伙企业可以被看作“拥有”顾客基础而且也确实可能运用利率设置权利。第三，控制运营——包括公共雇员劳动力的设想——也可能组成资产创造的形式。第四，在某种情况下（例如在公园系统、收费高速公路或监狱）合作关系可能使房地产交易归于私营企业。

不难理解，在市场状况下牟利的私营企业想要保护其有竞争力的地位。由于表现稳定，私营企业将有能力涉足投标和协商某些类型的机密性协议，这类协议限制专有技术、商业、财务或合法信息的分享。尽管这种限制可能不会涵盖一个长期协议的每个阶段，但投标者会以尽可能长的时间为目标，而且一定会强调与项目敏感期相关的特定时期，包括规划和合同谈判。

以温哥华的RAV项目为例，西米亚迪基（Siemiatycki，2006）解释道，“保密屏障”可能使城市治理者避免与市政当局分享关于供应商联合体的有争议的挖填施工法的信息，“即便规划的某部分可能有不利的成分”，因为这种信息是专利投标的一部分。“要求用来维护公私合作关系交付形式完整性的保密程度，”他写道，“使人质疑RAV项目的治理结构是否威胁到了行政部门的受托责任，或者是否为有责任决定是否通过项目的当选官员提供了必要的问责。”（出处同上：148）^[22]严格的机密性协议也可能隐藏这些项目的完全成本，并且有可能使评价从私有化合同所得的实际效率高低的任务变得困难。

但和公私合作协议其他方面一样，实践中程序上的变化塑造了治理内涵（Briffault，2001）。没必要保持完全机密。公职官员可以发表清晰的标准来确定什么样的信息必须是机密的（Siemiatycki，2006，2007）。机密性也不需要与合同期限相关联。如果机密性的规模与时机受限，那么可以在公私合作过程中建立更多的透明性。例如，2003年，在得克萨斯州通过综合开发协议（CDAs）授权公私合作伙伴关系的进程中，直到最后一个与中标人签订合同，投标人提交的信息才公开。更确切地说，得州的交通部可以因为使用了投标书中的知识产权而为失败的投标者提供适度的补偿（最多100万美元）（Durbin Associates，2005，引自Ortiz & Buxbaum，2007：19）。

在几十年间，政府官员及其咨询顾问为了选择私人开发商、经营商家、检查和评价对RFP的响应、记录交易以及开公众听证会，正式化了发展的过程和进程。一些官员制作了公私合作项目的经营审计，甚至财务审计。然而，公私合作交易的进程是特殊的，而且它们不太可能和公共审查常规程序一样常见、一样易懂或者一样透明。除此之外，由于私人部门参与了公共产品和服务的供给，这些公私合作企业特别产生了复杂的经济问题，我们只有很少的最佳实践先例。机密性问题就是一个恰当的例证。大型基础设施项目里机密性与透明性之间的紧张局势并非受限于公私合作项目，也不可能通过恢复传统的项目交付模式而被解决。这样的情况也可以类推到公私合作策略相关的更广的政策问题上。

走向政策绩效的议程

美国、欧洲以及亚洲的公私合作行为的经验带来了常见治理问题，且不论运行的结果如何。公私合作伙伴关系代表了对公共部门机构结构和价值的政治挑战。它们包括与传统的政府采购模式相比更为困难的契约问题。并且，由于协议（隐性而非显性）包含风险分担，公私合作伙伴关系十分强调机密性，而机密性又强调了披露和立法机构的角色。因为政策战略利用私人资本，公私合作伙伴关系则偏向基于市场的投资，其次（如果发生的话）才强调社会公平的问题。

另一方面，公私合作关系的强有力案例使其得到了广泛的支持，因为概念上令人信服的论据不容易消失，尤其是在财政压力的环境下，更容易在不久的将来占主导地位。公私合作伙伴关系刺激了在全球范围内城市基础建设和规划项目中的加速应用。基于案例的结果选择性地表达了相当高的效率和创新。通过它们保证城市服务供给的能力和通过私人投资刺激经济生产力的能力，公私合作伙伴关系已经成为政策制定者的工具箱中一种强有力的和必要的工具。它们最大的承诺在于未来，因为公共和私人主体的合作需要理顺复杂的风险分担协议的问题，而且政策分析员需要挖掘在实践中提高效率的经验。

利益相关者如何回应公私合作关系的治理问题，毫无疑问取决于文化传统和不同国家公私合作行为的政策环境，但公私合作伙伴关系的政策绩效议程里最中心的任务是全球化的：治理协议、公职人员的能力建设，以及有竞争力的研究结果。

参考文献