第八章 城市发展
穆罕默德·A. 卡迪尔
城市语境下的发展
本章实质上是一个关于城市发展在20世纪，特别是第二次世界大战后逐步形成的一些理念的历史调查。哪些城市发展的理念引导了来自第一和第三世界的不同时期的城市规划者和开发者？城市发展的概念和模式如何在这两种世界交互？这些理念从何而来，又是如何随着时间的推移演进？本章将对这些问题进行探索。
城市发展是人类居所有组织发展和重建的过程。他以两种方式发生。第一种，项目级别中发生，新的或更新的活动在特定场地的发展。特定场地规模是指设计规划规制、环境影响评价等领域。第二种，城市或区域级别中发生。这种空间结构通过区域性政策和项目以及特定场地发展的积累效果被重组。城市或区域规模是指被不同地称为一般、综合、社区或总体规划的范围。这样的区域性规划曾经被命名为“发展构成”（洛杉矶市，2007）。
尽管场地级和区域级的发展在建筑形式、公共事业、设施、服务这些方面都是明显可见的，但这些物理表达反映了一个社区的社会经济目标。例如，在分区制章程中，发展被特定定义为“地段上新建筑物或其他构造物的建设，其他地段上对已存建筑的重新安置或一个大片土地的新使用用途”（纽约市城市规划委员会，2007）。然而，土地改进和物理环境的变化都总是为了满足人类活动和目的。因此，城市语境下发展的更广泛含义超出了建造的过程，延伸到为这些人类活动提供服务的功能和目的。
因此，我在本章主要关注城市发展的广泛规模，即框出一般人类居所和特定城市发展框架的理念和模型。发生于场地尺度，通过分区或其他规制的发展控制不是我们在此关注的。然而，有助于实施的区域型目标和政策会被关注。
随着大部分世界人口生活在城市和城镇，社会发展取决于城市系统的效率与公平。基础设施、住房、工商业、交通和社区服务的提供，已经成为发展理念不可或缺的一部分（世界银行，2000）。因此，城市发展是被嵌入国家发展中的。
关于城市发展的理念与发展模式一同兴起。他们成长于相同意识形态的沃土。城市发展的理念是如何演进的？要回答这个问题，我们必须追踪连续性阶段中城市发展理念的发展。
关于城市发展的图绘理念
城市发展的理念和愿景像接替的波浪一样涌现，它们的进化模式并非线性的。然而有一个这些理念随时间发展的列表。表格8.1列出了城市作为一个整体或其中某一部分可以如何变得更宜居、更高效有序或更美丽的愿景。这些意向和观念出现在连续的时间段并响应其各自时间段的城市挑战。此外，每个时期的政治记叙也塑造了这些理念。
关于表8.1需要有几点声明：第一，这些时间段最好被理解为联系成链而非离散的时间跨度；第二，这些按时段列出的理念不一定随着时段终止，但以某种形式在随后的时期生效；第三，大多数理念的起源不能固定在同一个时间点，因此它们被分配到它们开始获益的时期。有了这些告诫，表8.1就可以作为城市发展理念的演进图来阅读了。
城市发展论述的三个阶段
城市发展的现代理念可以被划为三个历史时期，每个时期都代表着一种独特的范例。每个时期也都对应着主要是盎格鲁—撒克逊式的西方社会政治意识形态的不同阶段。
第一个阶段从12世纪早期延续到第二次世界大战结束。这个阶段为现代城市规划奠定了基础，同时建立了这样一种观点——城市是一个集体性实体，所以其必须是在公众指导下有秩序地、高效地发展。第二个阶段从20世纪50年代开始，一直持续到20世纪70年代中期。这个阶段见证了公众角色在城市发展中的扩展，见证了城市发展概念从对秩序、效率或实体空间的美的考虑，转变为把实现公共福利和社会正义作为发展目标。第三阶段从20世纪70年代中期开始，一直延续到现在。这个阶段反映了里根—撒切尔时代的保守派思想。这种思想一方面减弱了国家的角色，一方面通过把环保和节能加入城市发展目标扩大了城市发展议程。接下来，我们会讨论是什么力量塑造了这些阶段以及它们的最初理念。
表8.1：城市发展理念和政策
续表
表8.1展示了实践理念和出现在不同阶段的整体愿景。这个表格也将第一世界（主要是盎格鲁—撒克逊式的）的城市发展指导理念和在第三世界（主要是英语国家）流行的理念进行区分。在初步介绍后，让我们进入每个阶段的考察。
阶段一：现代城市视角的出现
第一世界
在第一世界，现代城市发展理念的出现是应对传染病、贫穷和工业城市的拥挤。例如城市供水和排水系统、消防和建筑规范、控制土地使用的基本分区等公共卫生措施奠定了城市功能理念的基础。与这些理念平行存在的还有城市美化和花园城市的观念，它们将便捷、美丽的质量与便利设施和秩序结合起来构成城市发展的目标（Hall，1988）。我们也不应忘记勒·柯布西耶的清除“垂死的”工业城市并建立辐射城市（1933）——摩天大楼处在开放空间的公园，外围是高架桥（Hoged，1998；Hall，1988）。
然而，第二次世界大战前所奠定的现代城市发展观念，直到今天还持续影响着城市规划，也使城市规划制度化为一种公共活动。这些观点是怎样在第三世界传播的呢？让我们现在来探讨这个问题。
第三世界
在第三世界，第二次世界大战前是殖民主义的时代。当然，许多第三世界国家有文可考的历史和有关城市的理念都可以追溯到古代。这些观念并非都灭绝了，它们依然通过历经磨炼的社区建设传统在施以影响。既然主要关注点是现代甚至当代，我将直接跳讲到20世纪。
20世纪的前半段是殖民主义时期。亚洲或北美洲的本土城市由种姓、宗族或职业行会的住所组织起来，周围有几何分布的宫殿，常居住在河边的高地。拥挤的集市和狭窄的居住区街道聚在作为焦点的主要的庙宇或清真寺旁边。
殖民统治者把欧洲卫生的概念、种族优越感以及空间挪用到本土的城市蓝图中。其造成的结果就是所谓的拥有二元城市结构的殖民城市，在其中，本土城市之外的空间——一个低密度平房区，有拱廊的市场，办公区，宽阔马路旁排布的公园等——为了殖民地的建立而得以发展（King，1990；Abu-Lughod，1980）。在首都和其他大型城市，陆军基地、所谓的兵营以欧洲的习语作为第三世界殖民城市的组成部分而得以建设。毋庸置疑，这些理念大部分都是为了服务于殖民利益，并且受限于第三世界城市的“欧洲的”部分。
殖民城市是关于城市发展、资本主义经济，以及阶级分层的西方观念的宣传通道（King，1990）。有些当时的新技术和城市发展意识形态几乎在介绍给欧洲城市的同时被介绍给殖民城市。例如，卡拉奇在1885年有一个将商业中心和海港连接起来的电车轨道；孟买在1850年就有用来规范建造活动的建筑立法，以及城镇改善信托（the Town Improvement Trust）计划发展方案；拉各斯在1863年有一项城镇发展条例。甚至帕特里克·格迪斯——城镇发展之父，从1914年起，在印度也花费了几年时间来宣传他为本土城市提出的“保守手术”的方法。关键在于，有些在欧洲刚刚出现的城市规划理念和实践与在殖民城市的出现没有时间间隔。
总而言之，在第一世界，战前时期出现了一些规范化的城市发展的例子也见证了规划理念的形成。在第三世界，这个时期让前工业化城市分解为现代的和传统的城镇，导致了发展各类的愿景。然而，尽管城市发展的现代习语还不能被大部分城市居民所知，却也在殖民城市被挑选的部分十分明显可得。跳出这段时期，两个主题奠定了现代城市发展的基础。公共投资和集体行动促发了城市发展的框架，有序平衡的发展变成了城市成长的典范。
阶段二：城市论述的社会生产
第一世界
第二阶段从第二次世界大战结束开始，持续到70年代中期。在这个阶段，城市规划从以建筑和工程为基础的实践逐步发展成社会科学驱动的政策规范。[15]经济学、地理、政治和社会学转变了我们思考城市的方式。这些规范引入了一种经验主义的和人道主义的展望，其中生活体验的权重比想象的城市秩序这种浮夸的观点更大了。城市发展成为一种推销经济适用房，改善交通设施，以及使种族贫民区一体化的战略，而非否定诸如城市美化运动或广亩城市（Frank Lloyd Wright）概念的愿景。
公共福利的观念开始影响城市发展的特征。国家为陷入苦日子的穷人承担提供基本需要的责任，包括住房和社会服务。在美国，1949年的楼市法案制定了“为每个美国家庭提供得体的家和舒适居住环境”的目标。战后重建，冷战的政治必要性和为人道社会建立资本主义替代品，以及建立小康社会基础设施的需要，是产生社会福利主义观的关键点。
表8.1列出了第二阶段主要的城市发展项目。第二阶段是城市发展和规划理念的高产时期。这些理念包括从住房融资政策和公民参与的城市规划，到新城镇项目和区域高速公路发展。一个典型的案例就是，将住宅产业彻底改变并为城市郊区化奠定根基的抵押贷款保险和次级抵押贷款市场日趋成熟和扩大。类似的，在20世纪50年代，本意是为了美国退伍军人而建立的公共住宅项目延展到了穷人和福利享受者。在英国，由工党在战后时期建造的议会住房成为福利国家的标志。这些社会经济措施激发了欧洲和北美洲的城市爆发。
第二阶段的理念可以被并入三种政策主题：（1）旧城的现代化，（2）城市扩张和大都市的容量，（3）城市发展进程的民主化。
旧城的现代化
欧洲和北美的战后城市是拥挤的，并遍布着贫民窟，尤其是在城中心。意在重建贫民窟，更新中心商业区，而将旧城带入当前时代的城市更新计划（1954年在美国，1955年在英国）是大胆的创新。中心城市的大部分片区都被清除了，并卖给商业开发者以建造多层的办公楼和公寓建筑。新兴的城市形象是精神上的柯布西耶式的（Hall，1988：226）。
城市更新的故事并不令人安心。这是个社会灾难，它从外表上枯萎而实际充满活力的社区里根除了大量的穷人，尤其是黑人。许多住在市区的贫困居民经历了高速公路和“城市推土机”（Anderson，1964）的城市更新项目。美国1964—1967年著名的暴动点燃了城市发展理念的名副其实的革命。
为了促进社区和住房的保护和复原，城市更新被修订。约翰逊总统的样板城市计划（1965）强调了城市发展不断转换的视角。这个计划旨在通过保护和增加住房，改善商业，提供健康、福利、教育服务，连同当地主要机构的同步进步来提升社区质量，从而消除城市贫困。所有要达成的目标都不是来自市政厅的命令，而是来自居民的参与。计划将社会政策措施与物理发展结合起来，虽然并未完全实现它的承诺，但从城市发展理念的角度来看，是非常重要的。它强调了城市发展概念的变化，它开始被看作既是物理重构的问题，也是社会经济发展的政策。
20世纪70年代后期公共计划的脱落导致了公众为基建项目和社区发展而建立的公私合作（在下一个章节会进一步探讨）。20世纪80年代的私有化信托将这种主动权转变为社区中产化的过程。这个时期对应了简·雅各布斯的宜居社区和作为城市构建街区的有生机的街道的理念（Jacobs，1962）。雅各布斯表明，只要关注社区，城市就被关注了。这是城市发展的自下而上的观点，来源于对全面城市更新的应对。
城市扩张和大都市的容量
人口增长和人们对拥有自己的家并想要居住在绿色环境中的欲望，促进了郊区的发展，也促发了城市向乡村的无计划扩张。这样的状态锻造了城市发展的新风格。随着为车辆而建设了宽阔的马路，商业活动被“打包”进恒温的购物中心，以及沿着处在花园式环境中的蜿蜒街道线性排列的独立式或半独立式住宅，工作场所和零售商店分开，城郊成为城市发展的模板。这些新的现实带来了大都市有序成长和容量问题的挑战。
在第一世界，许多关于城市外围发展的理念都在第二阶段有所表达（参见表8.1）。英国率先在伦敦周围的新市镇进行种植以阻止都市大爆炸。美国尝试用私有的新城镇来阻消城市无计划的扩张，例如在弗吉尼亚州的雷斯顿、马里兰州的哥伦比亚，以及加利福尼亚州的尔湾大牧场。但这些尝试太少了，以至于没有带来多少改变。大都市外围自治新城镇的格调，依然是这个时期所能表现的另一种城市发展理念。
区域城市作为发展走廊的憧憬，与交替着公共空间的公路和铁路沿线联系起来，在20世纪60年代晚期和20世纪70年代早期开始广泛传播。区域规划是为华盛顿特区、巴尔的摩、哥本哈根、渥太华，以及其他大都市的区域准备的。正如加里·哈克在第二章指出的一样，在城市周边设置绿化带的理念在伦敦、渥太华和多伦多等其他很多地区都有尝试。[16]然而在美国，这类愿景被20世纪50年代中期的州际高速公路项目抢占了。美国州际高速公路将城市交叉相连，使城市开拓延展并锻造了汽车化城市的典范。
城市发展过程的民主化
针对城市更新的普遍的躁动反对行为的结果之一是对决策和城市发展的再次考虑。精英和专家受到怀疑，公民被赋予参与当地发展决定的权利。保罗·戴维多夫在1965年的一篇具有重大影响的文章中提出了作为城市决策的可供选择的模式，即“倡导式规划”（Davidoff，1965）。这个模式通过促进公民参与的实践来重组城市发展理念和社区决策结果的过程。基于《斯凯芬顿报告》所说的，“公民应该知道他们可以影响社区的形态这一点非常重要”，英国遵从其国家强制性的公共参与（引自Rydin，2000：185）。
城市论述开始更多地注重发展的进程，减少关于未来最终状态和大规划的讨论。在规划论述中，进程而非实质成为城市理论形成的关注重心。这个主题深深吸引了规划专业学者，他们已经总结了各种公民驱动规划进程的理论，例如交往式规划（Friedmann，1973）、沟通式规划（Inneds，1995），以及在本书第十二章和第十三章会讨论到的协作式规划（Healey，1997）。
城市发展已经从形态环境规划进化到提高生活质量的策略。社区建设通过社会政策、住房治理、公共交通、娱乐契机和福利服务成为受人喜欢的城市发展理念。社会规划和当地经济发展改进了战略上的城市形象。这是城市概念里一个非常关键的转变。
环境保护和能源节约在20世纪70年代中期出现在社会议程上。城市项目的环境影响评定，开始被并入特定城市和地区发展的进程中。相同的，高能效发展的概念激发了一些兴趣，环境保护和能源节约的理念被应用于城市发展中。这是在20世纪90年代出现的可持续城市理念的先驱。
第三世界的第二阶段
第三世界因第二次世界大战的余波，迎来了革命性的时代。殖民帝国一个接一个垮台，而独立的民主国家在整个亚洲、非洲、拉丁美洲涌现。印度和巴基斯坦的独立（1947）是标志着开启第三世界独立民主国家时代的历史转折点。对于大多数国家来说，与独立相伴随的是殖民时期遗留的贫困、文盲和经济停滞。然而，独立点燃了人们对好生活的期待。这些情况为城市发展和其解决相关问题而生的理念的发展做了准备。
如上所诉，第三世界城市已经被分成两种不同的部分，即传统本土城市和现代殖民城市。独立之后，这两个部分开始在居民的社会阶级和行业关系上有所不同。一个城市的现代部分是被计划的（正式提议）和被基本服务装配的，而本土的部分则大多数是递增生长，几乎是房子挨着房子，街靠着街，严重缺少基础设施。城市的两个部分的发展理念来源不同，尽管在实践上它们相互影响。现代发展基于对西方理念的适应。本土城市的生长基于历史实践、宗教和文化规范的混合，以及经济和技术的当代指令。
在第二阶段，二元城市进一步在现代性、合法性和传统的不同等级的组成上有所分别。我在这里一方面暗指非正式部分，尤其是以寮屋形式的殖民的出现，另一方面指出现在现代部分的有规划的郊区。这两者之间有我所说的新本土社区（NIC），即中产阶级下层的住宅区一般按照当地的标准和清晰的未被发展当局认证的地契而正式规划（Qadeer，1983：181—184）。NIC的范围可以从印度德里的一些事实中观察得知，2000套开发的殖民房产就有1300套未被认证，尽管它们是多层建筑。问题是，城市形态的多样性在第三世界已经出现了。
表8.1列出了一系列在1950年至1975年间横扫第三世界的一些城市发展理念。第三世界城市理念的扩张是国际机构发展理念的产物的直接结果。从联合国、世界银行、美国国际开发署（USAID）及其他地方周期性地出现一波又一波发展理念并席卷第三世界国家。这些理念的扩散对第三世界国家在城市发展的论述上造成了重大影响。它们带着权威与力量的光环，正如它们的出现都带着国际援助。在某种意义上，发展理念的产物的过程，相比于第一世界，在第三世界里更系统和集中，因为国际机构已经承担起了第三世界的智囊团的角色。
因为空间限制，我在此并不能讨论到在第二阶段和列在表8.1中的所有有关第三世界的理念，但为了方便讨论，我设立了两个组，重点强调：（1）作为城市发展驱动力的住房问题；（2）失控的城市化。在下文对此会有更详细的讨论。
作为城市发展驱动力的住房问题
在新独立国家，人们因寻求安全和机会而聚集在城市。除了从郊区到城市的迁徙，许多国家不得不通过重新描绘政治界限来安顿难民。寮屋聚居地在许多城市涌现。因此，难民的重新安置、移民和正在扩张的中产阶级住房问题成为紧迫的问题。早期城市发展有条理的努力，由建立住宅区和新的聚落构成。这些努力包括20世纪50年代和60年代早期的规划和建设城郊、卫星城镇和新的首都（如昌迪加尔、巴西利亚和伊斯兰堡），以及为穷人和无居所的人提供住房聚居地等活动。城市发展可以通过土地发展和住宅建设项目得以显现。
到了20世纪70年代，第三世界的城市发展已经成为由市场和人们的非正式计划驱使的自主过程。有组织的知识体系、规划思想和国际理念极大地影响了城市中的正式片段。然而，哪怕是这些输入的理念都会有组织或无组织地经过当地实践而有所变化。例如，尽管规划的郊区中的土地使用意味着被隔离，但一旦被建设起来，学校、办公和诊所都会出现在居住区附近的平房里。
到20世纪60年代，为中产和上等阶级规划的郊区社区成为现代发展的特点。在未被规划的范围，被土地交易商和土地掠夺者组织起来的寮屋在城市递增性地扩张。
第三世界城市的寮屋已经成为城市发展的一大挑战。它们也被许多来自西方的学者、城市规划人员和政策指导者关注。第三世界城市被分割成正式与非正式部分的情况激发了一系列有关这些城市双重性的想法。最初被拉丁美洲学者定义的双重性概念被格尔茨（1963）、艾布拉姆斯（1964）和国际劳工组织（1972）延展运用到城市中。然而，第三世界城市的实际情况要比所提出的双重性模型复杂多了。它是从物质上、社会上和文化上分段的社区。
寮屋升级或寮屋治理成为20世纪80年代最受欢迎的解决方式，并继而成为第三世界城市安排郊区移民的首要方式。被称为“授权方法”的寮屋治理，也吸引了用市场解决方案处理城市问题的支持者，他们开始在20世纪80年代和90年代凸显出来。这个情况也减少了公众对于安顿贫穷移民者的责任。
控制和引导城市增长
另一个在第二阶段突出的主题是，第三世界城市在城市大小和密度上快速增长。第三世界城市的人口增长促使第一世界担心“都市大爆炸”。到20世纪70年代，第三世界的主要城市在大小和增长率上与欧洲和美国历史上的大城市都不同。怎样控制它们是所要考虑的。
控制城市发展的理念的提出，很大程度上是概括了在第一世界尝试过的策略。创建独立的边缘社区，或是可以起到移民“可接受区域”作用的卫星城市是很流行的理念。新孟买和卡拉奇就是这种发展的两个例子。在一个大的区域范围内（省级），通过工业和基础设施的发展加强次级城市（二级或三级城市）的理念，在20世纪70年代晚期广泛传播。到第三阶段，即20世纪80年代至90年代，这些理念合成为国际城市策略概念。这种概念在联合国开发计划署和世界银行的赞助下在第三世界传播开来。
总体规划
紧随苏联为国家发展制订五年计划的实践，许多第三世界国家将“住房和城市发展”囊括为国家级规划的一部分。因此，第三世界国家在20世纪50年代开始为住房和城市发展制订国家计划，在这一方面比第一世界超前一些。例如，印度从1951年开始有十个五年计划，住房和城市发展项目在每一个五年计划中都占了相当的比例。在其第三个五年计划中（1961—1966），城市化与经济发展就联系了起来。
这些国家城市发展项目的组成之一是，为指导个别城市有序发展而准备的总体规划。当地的规划者把总体规划的理念作为控制和引导城市增长的工具。这也吸引了第三世界的规划者将总体规划作为规划发展和公共控制的工具。
然而，总体规划一般来讲是无效的工具。它主要采取了为预计的土地使用、密度、设施、公共机构描绘的蓝图形式和城市中已建片段和未发展片段的影响因子的形式。它概括着城市成长的路径以及一些项目土地需求。总的来说，一个常见的总体规划被证明是城市未来发展的静态图像，其最原始的用途已变成确定未来土地发展区域。一些系统的策略或政策很少被用于总体规划愿景的实施中。然而，它对未来发展的土地的定义让私宅的开发者派上了用场。
这种城市发展的规划观点的普遍程度由在印度的一些事实体现出来。至1995年，879个城市总体规划被认可，而其他的319个在准备过程中的不同阶段（Bhargava，2001：169）。印度不是唯一一个采取总体规划的国家，第三世界的诸如尼日利亚（Braimah，1993）等其他国家也遵循着相似的路径。
在我总结城市发展理念第二个历史阶段的讨论前，简略地回顾一下国际机构在第三世界形成这些概念和政策的角色。除了资助一些咨询任务和水利及污水处理项目，城市发展直到20世纪60年代晚期才进入援助机构的议程。[17]世界银行在1972年开始资助城市项目。城市发展被看作建立制度能力和资助基础设施以及“场地和服务”项目的任务。在1972年到1981年间，世界银行为62个项目提供了46亿美元资金（世界银行，1983：表1，第11—12页）。城市发展成为基础设施和土地发展的项目与程序开发的问题。
第三阶段：后工业城市叙述的构造，1975—2010
到20世纪70年代早期，城市发展的概念范围又开始改变了。1973年的石油危机和1975年的越南战争，标志着国际事务新阶段的开始。在第一世界，这些事件使国家陷入财政危机；在第三世界，它们引发了债务危机。左翼意识形态开始被质问，并且右翼的思想开始普及。
从1969年到1993年，除了吉米·卡特短暂的任期（1977—1981），共和党持续占据美国白宫。美国的里根总统（1981—1989）和英国的首相撒切尔夫人（1979—1990）努力取消福利国家和大力倡导自由市场，放松管制和私有化。城市发展的论述不可能不受影响。
在关于城市发展第三阶段的理念里，重点逐渐转移向市场导向和环境敏感的叙述的结合。诸如公共住房、城市更新、大城市容量及总体规划等20世纪60年代的项目的成果，没有达到它们本身的承诺。左翼和右翼都批判了城市方法。从右翼的角度，批判指向了城市设置操作上的大量利益，以及它们竞争需求上的递增的和边际的平衡。这样一种复杂的境况不能充分通过政府的要求和计划来治理，市场和政治交易在这个方面做得更好（Altshuler，1965；Banfield，1970）。右翼认为，基于市场的发展模式不仅有效且给予人们更多的选择和自由。
左翼的批判囊括了从精英统治到城市问题的马克思主义分析。马克思主义学者认为，城市危机是嵌入在资本主义城市的结构中的。对利益的追求使得国家介入解决商品生产的困难，以及通过住房和其他公共福利措施来确保劳动力的再生产（Harvey，1973；Massey & Megan，1982；Dear & Scott，1981）。[18]
考虑到20世纪60年代这样广泛的批判思想及实践，关于城市发展的一些新的叙述开始迎接尤其是第一世界的后工业城市的挑战。最有特点的是，这个时代愈渐向基于市场的城市问题解决方案靠拢，甚至成为了城市发展论述上的环境与能源节约理念及实践的第二个高潮。如表8.1所示，这两个理念的轨迹已经在第三阶段的城市叙述中交织，并合并在三个主题里。
第一世界城市：治理城市发展
在1975年至2010年间，城市发展开始就部门和项目进行构思。城市的整体构想开始让位于改善小一些的街区、当地经济或滨水区。20世纪70年代的口号便是“不要再有更多规划”。这个阶段没有提供任何与花园城市或新城镇可比的整体构想。相反，这种涌现的部门驱动的方法可以被描绘为城市治理主义。
城市治理主义改善了城市发展的物理发展和空间组织。治理者把物理空间看作有社会与经济活动印记的母板。在第三阶段，概念性的斗争已变成城市发展物理规划与政策方法的平衡。
以市场为驱动的城市发展的工具
意识形态向市场导向方法的转变，促生了一系列有关城市发展治理的概念与模型。到20世纪70年代后期，对城市发展费用的担忧引发了治理的合理化和私人开发商治理限制的减少。建立治理和税收比较少的经济开发区，成为吸引投资和建立城市经济基础的很流行的策略（Hall，1988：355—357）。为发展废弃地区的公私合作关系和大型项目在20世纪70年代和80年代获得了收益，可以由伦敦的达克兰港区和纽约的炮台公园城概括体现。
或许20世纪70年代引导城市发展最具创新性基于市场的工具是发展权的转让（TDR）。这种在美国发展起来的机制断绝了物理土地的发展潜力，而把它作为商品对待。英国数十年都在抢夺私人土地的发展权以使之掌握在大众手中，而美国的决策者把这种权利转为易销商品。总的来说，以市场为导向的城市发展在大西洋两岸都成为优势。
可持续城市
环境意识的提升和国际范围内对平衡发展的权利和保护环境的责任的普遍认识，导致了一系列有关可持续城市发展理念的出现。这些理念来自两种不同的浪潮。第一个浪潮出现在大约是联合国人类环境会议举办期间（1972），并且导致了主要城市项目的环境影响评估的制度化。在美国，影响评估被接受得很慢，但预计财政的影响和发展的服务需求与构建城市增长治理的策略结合了起来。一个城市发展的提议，不仅仅是由其与分区、规划法规的一致性而被评估，也由其是否强调一个社区的技术资金能力的需求而被评估。因此，一个提议对管辖权和成本收益平衡的影响成为可行发展的价值尺度。
第二个环境主义的浪潮发生在20世纪80年代，主要关注节能、精明增长、密集发展和绿色城市这些方面，并且在20世纪90年代并入可持续发展的概念（在第四章蒂莫西·比特利评价的概念）中。结果，环境与能源的可持续使用被融入有关城市发展的叙述和执行中。
可持续发展作为一个包含着城市规划基本理念的概念，即密集发展和城市容量，在第二章由加里·哈克详细讨论了。正如罗伯特·菲什曼在第三章所表明的，在20世纪90年代和21世纪向新城市主义运动转化的新传统城镇规划，旨在通过混合使用土地、建设密集街区以及保护土地和市郊绿地等措施，来容纳扩张和设计减少对车辆依赖的社区（Duany，2003）。新城市主义使简·雅各布斯的街区设计和结构化城市的理念得以复兴。城市发展是自下而上而非自上而下的。这也引发了关于项目尺度的讨论。
整体来说，第一世界的第三阶段是以城市发展论述的转化为特征的，即从结构化转向功能化，从物理的转向社会经济的，且在尺度上从广泛向项目尺寸转化。当然，这个论述中提到的元素可以追溯至第二阶段，但它们在第三阶段是更成熟的理论，有许多可以把一个时期和下一个时期连接起来的共同思想脉络。例如，紧凑城市或多功能社区的理念在20世纪50年代出现；而到20世纪80年代，它被重新诠释为经济和社会措施的结果，而不是最初物理布局的问题。结局并未彻底修订，但意义已经发生改变。
第三世界在第三阶段的城市发展论述
第三世界城市有多种叙述在同时影响着它们的发展，例如正式的非正式的、国际的和本土的。第三世界的城市叙述常常反映了西方的主流观点，第三世界非正式的城市片段很少碰触到这些叙述，并且这些非正式的城市片段差不多有55%用来做家园（在印度），或者居住了96%的城市人口（在塞拉利昂）。
世界银行在20世纪70年代早期开始资助城市基础设施的项目。其金融影响力给予了其在以政策决定为目标的国际机构中的卓越地位。在1978年，联合国人居署（UN-HABITAT），成为联合国的一个机构。国际机构和双边援助组织及西方高校和研究机构形成了第三世界城市发展的理念成果网。第三世界城市发展中国际参与的规模，可以从1980年到1991年间的一些事实体现。此间，世界银行和其附属机构以11.56亿美元的优惠条件（低利率和赠款）和56.75亿美元（1985年的定值美元）的非优惠条件（市场利率）进行了贷款（Satterthwaite，1993：表1，第4页）。
第三世界的政治和经济精英们频繁地从西方的“著名”城市图景得到灵感。第三世界的领导者表明他们想把城市变成巴黎或伦敦的意愿并不罕有。他们想象城市发展就是建设摩天大楼、立交桥和高速公路、购物中心的问题。迪拜或上海的围墙地产综合征与玻璃塔楼，就是这个叙述的生动表达。第三世界许多城市的精英也持续被影响着。[19]
这些多样的叙述已经促生了第三世界城市发展的各种理念和政策。从表8.1可以观察到，大部分理念都有西方的感觉。例如，有关国家保护战略问题的理念、中型城市、城市经济发展，以及混合用途的社区，都反映了相应的西方观念。西方概念的反映和第三世界理念的模型是第三世界知识依赖的象征，但这也是承认了城市问题是全球范围的。一个全球性的论述似乎已经在城市发展的范围涌现。这个阶段第三世界流行的理念可以被概括总结为以下五个主题。
对穷人自助建房的资助
寮屋和贫民窟迅速发展的问题，在20世纪70年代初吸引了太多概念性的精力在上面（Turner，1967）。通过提供“场地和服务”条款，从而为低收入户主提供住房机会的策略一度处在城市叙述的最前沿。相似的，通过提供服务和使用期保障让已有寮屋和贫民窟升级的做法博得了更多关注。这些模型是基于动员私人储蓄和自我帮助来诱导穷人装备他们自己的住房需求，同时政府规划了基本的土地和基础设施规定。这个方法被用来合理解决第三世界城市的住房需求，彼得·沃德在第十一章会详细论述。
这些理念在20世纪70年代传遍了第三世界，但到20世纪80年代中期，它们开始从城市论述中消失。国际化兴趣转向了其他主题。例如，世界银行优惠或非优惠条件的贷款，当时在1972年至1981年间，有12.5亿美元用在场地和服务条款和升级项目中（世界银行，1983：15），但在后来1980年至1989年间，以1985年美元计世界银行只贷款了5.7亿美元。
有批判认为，场地和服务策略是在生产贫民窟，但与此同时，自我帮助的方法刺激了许多社区行动来改善生活条件。土地入侵和非正式细分的不正常过程，已持续与低收入人群有规划的社区发展共存了（Badashah，1996）。
尽管关注着寮屋和贫民窟，但这两种发展形势都持续地在第三世界城市无计划的扩张。南非城市的贫民窟人口几乎以与总城市人口的比率一样在增长，各自是每年2.2%和2.89%。在撒哈拉以南地区的城市贫民窟人口的增长率几乎是城市人口增长率的两倍。
城市行动计划
在20世纪70年代，有关全市性规划的理念开始改变。英国市区发展结构纲领的模型对第三世界总体规划的尝试有一定的影响。这也符合在美国出现的新兴构思方法，即把整体规划作为政策文档而不是某个区域具体的发展蓝图。
在第三世界，福特基金会通过支持加尔各答（印度城市）大都市区的基本发展计划展示了这些理念（1966）。这是一项提供城市行动的部门投资计划和政策的社会、经济及物理发展战略。马德拉斯（1978）、马尼拉（1982）、卡拉奇（1976）和拉合尔（1981）以及其他城市跟随加尔各答的城市行动，在世界银行、联合国开发计划署或英国、美国的机构援助下为住房、交通、社区服务和土地使用的发展做规划。
这些运用通过将城市规划视为设置基础设施、交通、废物处理和土地使用目标的问题，通过发展投资标准以及提出为之实现而做的有组织的安排建立了新的风格。这个方法把城市重新构思为社会经济系统和机构网络——十足的第一世界理念。国际治理咨询公司加入准备城市发展计划的行为一点也不让人吃惊。
市场导向的城市政策
许多第三阶段的理念支持市场来引导第三世界的城市发展。由世界银行的“授权方案”引导，国际机构以依赖市场力量、提供服务的社区项目来完善它们的政策指示，这些政策也在公共政策框架内简化了法规，提升了大众参与，并把用公共投资来确保效率和公平作为目标（联合国人居署，1996：337—338）。授权方案把20世纪80年代城市项目实施中迅速产生的理念合在了一起。世界银行的策略把项目融资限制于负担能力、成本回收和增值三个元素，这些观点强调了城市典范的转变。城市发展现在可以被看作释放和引导专用资源的过程，而公共部分则起着刺激、监管和支持的作用。
尽管有这些新的策略，第三世界的城市危机还是一直未间断过。即使于20世纪80年代间，在供水、排水、电力和寮屋升级这些领域有了公共投资，许多国家和城市当局也未能为其增长的人口提供足够的住房和基础设施。
大型城市
到20世纪90年代，第三世界的大型城市已超过了西方的大城市。在1950年，纽约是唯一一个超过千万人口的大城市。到1985年，有包括加尔各答、孟买、墨西哥城和圣保罗在内的9个大型城市。到2005年，有25个大型城市，多数是第三世界的。这种第三世界城市的庞大导致对国家人口空间聚集的关注，继而是有关怎样优化城市发展和重新分配人口的政策观点。此外，第三世界外的规划者对第三世界大城市的内在结构开始感兴趣。
对大城市的担忧引起了对国家经济活动和人口空间分布的关注兴趣，反过来，这也引起了在许多国家关于国家城市与居住政策的一连串的提案。例如，哈利·理查森教授建议巴基斯坦、埃及、泰国、肯尼亚、秘鲁和印度尼西亚在20世纪90年代代表世界银行和美国国际开发署，因为这些国家准备了它们的国家城市战略。如许多研究所示，西方提议的战略假设当地和国家政府的能力不能承担现实。
相似的，将活动和人口吸引到远离大城市的“反向吸引”的理念，体现在“中间城市”战略中，并吸引了一些文献与政策顾问的关注。总的来说，大城市唤起了规划者的兴趣，而没有政策措施可以合理化大城市的发展。
在21世纪，全球化的进程几乎使大城市的论述消声了。全球市场力量限制了国家空间经济决策的规模，进而减少了影响城市增长和规模的可能性。没有人找到控制大城市发展的方法，除了注意大城市在发展壮大的同时也开始分散发展。
自下而上的城市发展
由当地针对根除了长期居民和商业的高速交通、贫民窟再开发或环境治理项目的抗议活动引起，有关城市发展的社区导向、低成本方法的理念在第三世界作为一种新的城市发展模式而涌现。国际的和国家的非政府营利组织和当地社区组织为之做出了贡献。巴西库里蒂巴的现状表明了，交通、废物处理和基础设施可以通过低成本技术和基于社区的行动有所改善。这个模式包含许多元素，包括快速公交系统、社区医疗和废物处理项目（例如卡拉奇市的奥兰吉镇）；运用当地材料进行房屋建造；与土地交易商合作发展低成本的住宅和建筑用地；以及促进小企业和环境友好的技术。在这种项目导向的方法中，全市的发展都来自城市系统相关元素的累积改进（Hasan，1999；Badshah，1996）。最典型的是，地方团体发起只关注一种问题的小项目，而随着它们的成功，这种努力就会延伸到其他的问题。即使这种方法缺乏一个系统的复杂模型，可选择和功能模式的出现也值得关注。其中的一些理念，例如库里蒂巴模型还上升到了第一世界。
解释和结论
城市规划中的发展理念在过去的六十年循着一条螺旋路径前进。它们从一个聚焦物理发展的近乎一维的概念演化成有关城市变化的多维概念。从简单向复杂的观点进化，从结构向功能进化，而且从设计向政策进化。这里提出的结论源自上述三个阶段理念的分析和最近使人居发展更具特征的模型。
在理念的进化中，或许最显著的变化在于城市结构的概念变化。城市已经被认为是物理空间很重要但不是定义因子的社会经济系统。这个观点也转化到了城市规划的实践中。然而事情的变化越多，它们越保持不变的谚语，也在城市发展论述中有一些共鸣。
城市发展仍然是就土地使用、交通、基础设施、住房、社区服务和环境的构想，尽管这些元素是如何组织的已经被大幅修正。例如，为穷人提供住房对城市规划来说一直是有兴趣的，但其实质已经成为土地政策、服务战略、抵押融资和社区组织的问题，而不仅仅是建设公共住房的问题。城市发展的目标在范围上几乎没有什么变化，但其为实现这样的目标而存在的工具已有了相当的进化。
这一章沿着两条平行的轨迹展开，检验了第一世界和第三世界在相同时期的发展理念。在第一世界，城市发展理念强调了战前公共福利理想而聚焦在公共住房、城市更新、基建工程、整体规划和分区法规的问题上。然而，对这些理念的应对则转换到了决策过程、社会规划、政策论述的焦点上。到20世纪70年代中期（第三阶段），右倾的意识形态在操纵规划，导致了市场导向的工具，它强调带有环境敏感性的城市管理策略。许多创新的想法，例如新城市主义、精明增长和当地经济发展成为这个时期的前沿观点。然而这些并不是全市性的、综合的观点，而是强调了特殊城市问题部分概念。
第三世界的城市发展理念有多轨迹发展的倾向，而并未显示出整齐的演化。第三世界分散的结构阻碍了一个紧密结合的城市发展论述的出现。然而，因为它们的殖民地遗产，第三世界城市受到西方规划发展理念的影响。独立之后，第三世界国家开始受到国际机构援助和建议的影响，因而发展观仍旧主要是来自国外。
周期性地，国际机构会出现一些在第三世界流行的思想和政策浪潮。在一种浪潮可以通过经验教训顺利发展之前，一个新的浪潮就会出现并淹没它。一个十年，是场地和服务及地契支配着城市叙述；下一个十年，又变成制度建设、地方治理和私有化在解决城市问题。这些周期性的思想浪潮已经取代了从国际经验学习的过程和当地知识的系统化。
城市发展叙述的根本在于公共福利、集体财产和社会互助的观点。有趣的是，向市场导向方法的转换通常被起作用的范围证明合理，即人类福利将会通过依赖市场措施而被更好地提供，而非依靠公共行动和干预措置。这些理论的倡导者并非在争论公共福利的目标，他们只是预想用更有效的方式实现公共福利。这是在撒切尔—里根时代第一次出现的新保守主义意识形态的推动力。
城市发展理念将来可能会经历另一个周期。它们的演化还没有并且现在也不太可能成为线性的。世界上的大部分人口已经生活在城市里，其中的多数都是在第三世界。第三世界城市尚有待于弄明白怎样提供基础的设施和服务，更不用说为正在扩张的年轻人口提供工作和住房。第三世界广阔的农村地区也正在达到要求城市服务和市政府的城市密度临界值（Qadeer，2004）。与第三世界城市挑战相伴随的是顽固的贫富差距问题，以及第一世界城市同样存在的基础设施不足的恶化。全球变暖是另一个需要及时回应的问题。综上，这些因素或许会带来有关全球城市发展公共投资的复兴，导致另一个城市叙述的转换。
参考文献
