进入21世纪以来,多边贸易规则谈判进展缓慢,美国和欧盟主导的双边、诸边和区域贸易协定(统称为优惠贸易协定,Preferential Trade Agreements,PTAs)谈判进程加速,已经在不断形成有别于多边贸易规则的、自由化程度更高的国际贸易新规则。我国成为世界货物贸易的第一大国,参与甚至引领国际贸易新规则的制定成为理论工作者和实践工作者一项重要任务,“一带一路”倡议也需要通过与相关国家签署双边、区域和诸边贸易协定,推动贸易自由化和便利化。

最先对特惠贸易协定研究的是亨里克·霍恩等学者,他们将欧盟和美国签署的28个PTAs的52个政策领域划分为“WTO+条款”(14个)和“WTO-X条款”(38个)。WTO+条款是以现有WTO纪律和承诺为基础,并进一步消除市场准入壁垒和歧视性措施的自由化条款;WTO-X条款包含在WTO层面并未达成一致的纪律和承诺。研究表明,欧盟和美国签署的PTAs均包含大量的WTO+和WTO-X条款,但是采取的具体策略不同。(后来称为HMS模型)。WTO发布的《世界贸易报告2011》进一步推进了上述研究,选取96个PTA作为样本,不仅包括欧盟和美国签署的协定,还包括东盟、南方共同市场、中国、印度等缔结的协定。研究表明,关税自由化这样传统的WTO+条款仍然大量存在,知识产权等更新的WTO+条款以及投资、竞争、资本流动等WTO-X条款同样大量存在。我们将363个自贸区协定中选出100个协定(从1948年1月到2016年6月),对协定进行沿着WTO+条款,WTO-X条款进行梳理和比较,形成目前特惠贸易协定中国际贸易新规则的全球演化趋势和基本特征。涉及WTO+最多的10个条款分别是:工业关税、农业关税、海关管理、反倾销、反补贴、出口税、TBT、GATS、TRIPS、国家援助;涉及WTO-X最多的10个条款分别是:竞争政策、知识产权、投资、资本流动、环境法律、农业、研究和技术、区域合作、教育培训、能源等。同样,与WTO+涉及条款内容几乎都具有法律效力相比,大多数PTAs涉及的WTO-X的条款中只有竞争政策、知识产权、投资、资本流动等4个条款具有法律效力。

表1　100个代表性PTA协定中WTO+、WTO-X条款的变化

(续表)

注:2011年之前的代表性PTA根据WTO(2011)报告中选取(88个),2012年之后的代表性PTA根据WTO官网最新网站公布的PTA列表中选取。

在这种国际贸易投资新规则演变过程中,美国模式和欧盟模式本身存在很大差异,美国主导的特惠贸易协定主要包括投资条款、资本流动条款、知识产权条款以及与信息通信技术发展有关的电子商务条款,欧盟主导的竞争政策是国际贸易新规则的具体表现。因此,尽管最近以来WTO-X条款涉及领域在不断扩大,但这主要是欧盟主导的特惠贸易协定发展的结果,同时许多欧盟签署的贸易协定中的WTO-X条款并没有法律约束力。不过,最近签署的TPP协定反映了美国在WTO-X领域诉求的拓展,从原来较局限的条款拓展到了多个领域,且均具有法律约束力,这一点与欧式自贸协定明显不同。

目前,我国已签署14个自由贸易协定,从这些协定的文本框架看,从早期仅覆盖于关税削减和原产地规则等少数几个WTO+条款领域,逐步扩展到涵盖货物的国民待遇和市场准入、原产地规则、SPS、TBT、海关管理和贸易便利化、贸易救济等较为广泛的WTO+条款,最新签署的中—韩、中—澳自贸协定覆盖的WTO+条款已经达到6个,与TPP关于WTO+条款的框架非常相似,仅比TPP协定相差一个政府采购条款。从WTO+条款的内容深度上看,虽然我国签署的自贸协定的条款内容表述没有TPP协定中描述的细致,但是从WTO+条款内容本身的深度来看,两者差距相对不太明显。

我国已签署自贸协定与欧美主导的特惠贸易协定在文本的主要差距来源于WTO-X条款领域。从覆盖广度看,我国2005年之前签署的自贸协定没有涉及任何WTO-X条款,到2005年签署的中国—智利自贸协定才首次出现环境和劳工政策两个WTO-X条款,之后签署的自贸协定中关于WTO-X条款的出现频率也没有明显增加的趋势,直到2015年签署的中—韩自贸协定中才出现电子商务、金融、电信、知识产权等新的条款,WTO-X条款的数量为8个。

从WTO-X条款的内容深度看,我国已签署自贸协定与美式特惠贸易协定差距更为明显,主要体现在是否具有法律约束力上。以中—韩自贸协定(目前是我国参与自贸协定中水平最高的)为例,投资和跨境服务条款中,都是采用正面清单的管理模式,而美式特惠贸易协定采用负面清单模式(从1993年北美自由贸易协定开始)。从竞争政策、环境、知识产权等其他WTO-X条款看,中—韩自贸协定的条款基本没有法律约束力,而美式特惠贸易协定的对应条款均有法律约束力和可执行性。

接下来我们以我国参与的自贸区协定与TPP协定进行比较,看我国在自贸区协定领域的差距。表3对中国参与自贸协定中的WTO-X条款与TPP对应条款的内容差距和主要分歧进行了比较。TPP中涉及的13个WTO-X条款中,我国在其参与的自贸协定中已覆盖了10个,仅有监管一致性、透明度和反腐败、国有企业和指定垄断等3个条款没有涉及。当然,已覆盖的10个条款的深度与TPP相比尚有较大的差距。

从文本角度看,近期可以纳入谈判的WTO-X条款中,除监管一致性、透明度和反腐败这3个条款涉及国内监管制度不能纳入谈判范围之外,其他的条款都可以纳入谈判范围,进一步提高规则深度和法律约束力,可以通过设置保留措施、例外条款等方式参与谈判。

表3　中国参与的自贸协定与TPP在WTO-X条款领域的比较

注:其中打“√”表示可以纳入谈判的条款,打“o”表示近期不宜纳入谈判的条款。

下面我们从货物、服务、投资、电信、金融、电子商务、国有企业等核心领域分析TPP协定与我国现有自贸区协定在承诺或减让领域的差距。

第一,在货物贸易关税减让承诺方面,最近中国签署的自贸协定与TPP相比存在较大差距。根据TPP的附件承诺,美国、澳大利亚、加拿大、文莱和智利5国90%以上的关税都将在TPP生效一年内削减至零(新加坡现有关税已经基本都为零);日本、马来西亚、秘鲁等3国的零关税比重也将达到80%以上。墨西哥和越南的比重最小,也将分别达到76.99%和64.22%。这样的关税削减力度,将首先带来贸易转移和区域内的贸易集聚。

相比之下,在中国最近签署的协定中,关税削减的力度明显较弱。以中—韩自贸协定为例,根据中国—韩国自贸协定附件的韩方和中方减税承诺,韩方在5年内零关税的HS税号仅为60.3%左右,中国在5年内零关税的HS税号仅为41.7%,低于TPP中承诺最低的成员方越南在1年内实现零关税产品的比重。

表4　中国—韩国自贸协定中韩方削减关税计划

注:根据中国—韩国自贸协定文本附件2-A韩方关税减让表整理,统计HS10位税则号数量。
其中“0”表示协定生效之日起免除关税(包括原来就是零关税的);“5”表示生效之日起5年内等比减让,该类货物应自第5年1月1日起免除;“10”表示生效之日起10年内等比减让,该类货物应自第10年1月1日起免除;“15”表示生效之日起15年内等比减让,该类货物应自第15年1月1日起免除;“20”表示生效之日起20年内等比减让,该类货物应自第20年1月1日起免除;“10-A”表示在第1至8年保持基准税率,自第9年1月1日起2年内等比削减,该类货物应自第10年1月1日起免除;“E”表示保持基准税率;“其他”减税模式包括:PR-10、PR-15、PR-20、PR-30、PR-35、PR-50、PR-8等。

在其他贸易自由化和贸易便利化领域,TPP协定是基于供应链贸易角度进行规则设计,所以从总体框架上反映了从市场准入到货物销售、再制造、维修、服务等多个环节的贸易自由化和便利化;从具体内容上看,涉及美国跨国公司核心利益(或竞争优势)的产品规定得非常细致,例如现代生物技术产品贸易、药品、医疗设备等都有详细的贸易便利化制度安排;此外,监管一致性也在TPP的货物贸易便利化领域得到体现,协调和审议程序或机制(第25.4条);核心良好监管实践的实施(第25.5条)中的理念也同样出现于贸易便利化条款中。(www.daowen.com)

表5　TPP协定中的货物贸易自由化和贸易便利化制度安排

(续表)

注:①就本条而言,修理或改变不包括下列操作或加工:(a)消灭货物的基本特性或生成一新的或商业上不同的货物;或(b)将半制成品转变为制成品。②价值可忽略的商业样品指商业或贸易样品,其装运时单独或整体价值不超过1美元或其他缔约方等值货币,或经标注、破坏、打孔或其他处理致使其除作为商业样品外不再适合销售或使用。③每一缔约方应允许下列货物临时免税入境,无论其原产地:(a)专业设备,对于根据进口缔约方法律有资格临时入境的人员开展业务、贸易或专业活动而言所必需的,包括新闻媒体或电视设备、软件和广播及电影设备等;(b)用于展览或演示的货物;(c)商业样品、广告影片和录音;以及(d)为体育目的准许入境货物。④再制造货物指归入协调制度第84章至第90章或9 402品目的货物,不含归入8 418、8 509、8 510、8 516和8 703品目或841 451、845 011、845 012、850 811和851 711子目的货物,该货物全部或部分由回收材料组成且:(a)具有与全新货物相似的使用寿命或相同或相似的性能;且(b)具有适用于全新产品的工厂保证书相似的工厂保证书。⑤除非本协定另有规定,否则任何缔约方不得对进口另一缔约方的任何货物或向另一缔约方领土出口或为出口而销售任何货物采取或维持任何禁止或限制措施,除非符合《1994年关税与贸易总协定》第11条及其解释性注释;为此,《1994年关税与贸易总协定》第11条及其解释性注释经必要修改后纳入本协定成为本协定一部分。⑥就本条而言,低水平混杂的发生指植物或植物产品,属于药物或医药产品的植物或植物产品除外,在运输过程中出现的非故意的转基因作物成分的低水平混杂,该转基因作物成分至少在一个国家已批准使用,但在进口国未获批准,且如已批准食用,食品安全性评估是以国际食品法典委员会《重组DNA植物食品安全性评估导则》为基础。

第二,跨境服务贸易领域。TPP协定沿用了美式自贸区协定方法,即将WTO中的跨境交付、境外消费和自然人流动纳入到跨境服务贸易领域,并用附件方式列出具体减让表。同时,将金融服务和电信服务作为单独章节。

TPP协定附件一是关于跨境服务贸易和国际投资的减让表,我们对其进行了梳理,见表6。表中说明:第一,关于减让表的长度,已经很短,最短的只有4项,最长的也只有41项,平均只有18项不符措施。但需要注意的是,因为减让表不是按照标准的产业分类列表的,因而有些成员列出到具体的业务,有些适用所有产业,所以不能说日本的减让表比越南长,就意味着日本的开放度比越南低。第二,从减让表中涉及的义务看,除了传统的国民待遇外,还包括当地存在、高级管理人员和董事会、业绩要求、市场准入等多方面的不符措施。最多的是国民待遇,共13项,其次是当地存在,共12项,这种减让方式,一方面暗含着国家安全的因素,因此体现在负面列表中基本集中在进出口贸易中的报关人员限制,运输服务和电信服务中的管理人员限制等;另一方面暗含着跨境交付方面的行业限制,即需要通过投资方式,而不允许提供跨境信息和数据传输方式,但随着信息与通信技术的发展,这些业务都可以实现通过在线提供,比如在教育培训、健康等领域。第三,TPP协定中各成员方在跨境服务贸易方面的差异性还是很大的,美国、澳大利亚和新西兰跨境服务贸易中的开放度相对最高。值得注意的是,越南在跨境服务贸易中的开放度也相当高,特别是我国认为相当敏感的领域,例如电信服务、视听服务、教育服务和健康服务、运输服务等。

我国目前已签署的自贸区协定中,在跨境服务贸易领域都还是沿用GATS正面清单的方式,在跨境服务贸易的三种方式中,主要是跨境交付,因而我们比较了中国入世、中韩、中澳和中瑞自贸区在跨境交付领域的承诺,从比较中我们可以看出,第一,无论是中国入世承诺,还是最新签署的区域贸易协定,基本承诺大体一致。即教育和健康等领域不承诺开放,专业服务、通信服务、建筑及相关的工程服务、配送服务、金融服务、观光旅游相关服务、娱乐、文化和体育服务以及运输服务承诺部分开放。这些协定的基本承诺见表7。

表7　中国入世和主要区域贸易协定中的跨境交付承诺汇总

(续表)

资料来源:根据中国入世议定书和相关区域贸易协定文本整理而成。

在市场准入领域,无任何限制的占35%—38%之间,有限制的部门占42%左右,不承诺的占20%左右。与中韩、中澳和中瑞自贸区3个自贸区中的中方承诺(90%以上)与中国入世承诺中跨境交付的减让一致(具体见附件作者整理的跨境交付承诺表)。在通信服务、教育服务、环境服务、金融服务、观光旅游相关服务和运输服务方面是完全一致的,而在专业服务和配送服务方面只是比较小的变化。第二,中国入世承诺中的跨境交付,除了出于国家安全和核心价值观等考虑的因素外,几乎所有在技术上可行的跨境交付部门都允许市场准入,并给予国民待遇。在当时数字技术不发达的条件下,许多部门当时看来不能进行跨境交付的服务贸易方式,现在都可以进行跨境交付了,例如法律服务和健康服务,目前许多法律服务中的相关服务可以通过跨境交付方式实现。许多服务部门可能会涉及敏感领域,因此在承诺开放跨境交付方式时,附加了一些条件,比如中瑞自贸区协定的瑞方承诺中要求有些部门以分支机构的存在为前提。第三,区域贸易协定中跨境交付的差异性。在中澳自贸区协定中,澳方的承诺采用了负面清单方式,这是中国至今为止签署的第一个采用负面清单方式的自贸区协定。从负面清单看,涉及不符措施的有通信服务、研发服务、娱乐文化和体育服务、金融服务、教育服务和博彩业,相对正面清单,澳大利亚在跨境服务中的开放度是相当高的。

总体而言,中国自贸区协定与TPP协定在跨境服务贸易开放度方面的差距是,第一,TPP协定负面列表包括了所有服务贸易领域,其不符措施是相当有限的,而我国目前的自贸区协定即使在世界贸易组织服务部门正面承诺的12大类中还有两大部门没有开放。第二,TPP协定负面列表以具体国内法律为依据,所以不符措施都有对应的描述部分,而我国正面清单只是列出没有限制、有限制和限制三大类,因而没有与限制相对应的描述部分。第三,TPP协定涉及不符措施的义务是多方面的,其依据是国家安全等,而我国自贸区协定中的限制措施义务基本局限在市场准入或国民待遇。

第三,在国际投资领域。TPP协定在国际投资领域以美国BIT文本为基础,美国BIT范本从一开始就包含四大基本条款:(1)最低待遇标准条款,确定外资在东道国享有的公平公正待遇和国民待遇、最惠国待遇等;(2)征收补偿条款,对东道国征收外资的行为设定若干条件,并要求提供及时、充分和有效的补偿;(3)资金自由转移条款,保证与投资有关的资金自由和没有迟延地汇进或汇出东道国;(4)争端解决条款,保证外国投资者可以将其与东道国的投资争端诉诸中立的国际仲裁机构。此外,美国BIT范本常见的条款还有:禁止业绩要求条款、高管和董事会条款、透明度条款等。从1982BIT范本到2012BIT范本,美国的BIT规则发生了重大变化,过去是将投资保护和促进作为首要目的,现在越来越强调投资自由化的重要作用。美国2012BIT范本在透明度、环境保护、劳工标准、国有企业等方面增加了新的规定,不仅为美国对外投资提供充分的保障和高标准的保护,也旨在消除影响投资流动的人为障碍或贸易壁垒。这反映出美国大力推动投资自由化进程中的高标准规则的动向。

TPP协定在国际投资领域的减让表的基本原则与跨境服务贸易基本一致的,也体现2012BIT范本的基本理念,即投资自由化及对国内投资规则的硬约束。但在具体减让表中,各成员方之间的差异性也是很大的,越南的减让表不仅长,而且涉及大量的股权控制方式,法律位阶相对比较低,在全部35项不符措施中,涉及行政措施的达到21项,21项涉及股权比例限制,因而其投资自由化程度相对是比较低的。

我国自贸区协定中部分采用负面清单的只有在《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》中出现,2015年11月27日,中国商务部与中国香港特别行政区政府正式签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》服务贸易协议,其中对商业存在模式的服务贸易采用负面清单管理模式(保留限制性措施),通过“服务贸易协议”附件一的表1进行表述;对跨境服务开放措施仍然沿用正面清单管理模式,通过“服务贸易协议”附件一的表2进行表述;同时对电信服务开放措施进行单列,该部门下不管是商业存在还是跨境服务方式,都采用正面清单管理模式,通过“服务贸易协议”附件一的表3进行表述;此外,还对文化领域服务开放措施进行单列,该部门下不管是商业存在还是跨境服务方式,都采用正面清单管理模式,通过“服务贸易协议”附件一的表4进行表述。

表9　CEPA服务贸易协议中的开放模式^[1]

注:根据《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》服务贸易协议正本及附件内容整理。

从商业存在的负面清单看,基本上属于两个方面的规定:一是资质认定,包括从业人员的资格认定和法人的资质认证;二是相关政府部门的许可,前者的涉及面很广,后者还存在着许多行政许可限制问题。这样与TPP协定减让表的描述是完全不同的,因而严格意义上看不是真正意义上的减让表。