海洋环境资源案件的审前程序研究
——结合2016年的几部司法解释展开
梅宏[67]
【摘要】建立海洋环境资源案件的审前程序既是法院优化配置审判资源、提高审前工作效率的现实需要，也是海洋环境资源案件要求程序法“绿化”的当出之途。联系立案登记制对配套机制的要求和法官员额制为优化司法资源配置所做的改革，针对海事法院受理的各类海洋环境资源案件的特点，阐明审前程序的规范化、制度化有利于提高审前程序的工作效率，促进案件识别的准确化，且有利于防止海洋生态风险、海洋生态损害的扩大。司法现状要求我国完善海洋环境资源案件审前程序的制度。
【关键词】审前程序 海洋环境资源案件 海事法院 海洋生态环境保护案件
为加强海洋环境司法保护，最高人民法院在2016年陆续公布了四个司法解释，敦促海事法院及有关人民法院积极行使国家海洋司法管辖权，充分发挥海洋环境司法保护职能。2016年2月，最高人民法院〔2016〕4号司法解释扩大了海事审判受理案件范围，将“海洋及通海可航水域开发利用与环境保护相关纠纷案件”单列为一大类案件（具体包括污染海洋环境、破坏海洋生态责任纠纷案件等15项），突出了海事法院规范海洋及通海可航水域开发利用秩序和环境保护的职能。同年6月公布的最高人民法院〔2016〕12号司法解释明文列举各种“海洋生态环境保护案件”“涉及海洋等资源开发利用的权属、合同和侵权纠纷案件”，要求各级人民法院充分发挥审判职能作用，为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障。2016年8月，最高人民法院公布〔2016〕16号、〔2016〕17号司法解释，对发生在我国管辖海域内或者发生在我国管辖海域外但对我国管辖海域造成污染或污染威胁的海洋污染损害案件明确了管辖法院及诉讼请求。同年9月，最高人民法院〔2016〕21号司法解释要求进一步遵循司法规律推进案件繁简分流，优化司法资源配置。
上述司法解释使得过去以受理海上贸易航运相关商事纠纷为主的海事法院面临纷至沓来的海洋环境资源案件，而国内各海事法院“案多人少”、谙熟环境法的专家型法官尤其少的情况使得这类新型案件在实际受案后遇到案件类型化不明确、庭前工作准备不足、合理的“繁简分流”难以实现、庭审过程任务繁重、诉讼效率低下等问题，不利于及时有效地保护海洋环境、规范海洋资源开发利用秩序。当前，立案登记制急需配套的程序疏导机制，为优化司法资源配置而进行的法官员额制改革也要求法院建立、完善各类型案件特别是海洋环境资源案件的审前程序。笔者在调研了青岛、大连等地法院海事审判庭的业务状况后，更深切地认识到，建立海洋环境资源案件的审前程序既是法院优化配置审判资源、提高审前工作效率的现实需要，也是海洋环境资源案件要求程序法“绿化”的当出之途。
一、审前程序及其独立价值
所谓审前程序，是指法院受理原告起诉后到开庭审理前，法院与当事人依法进行的一系列活动的程序。以民事诉讼为例，审前程序为顺利完成开庭审理及其后续程序奠定基础，亦具有终结诉讼的独立价值。这一程序的双重功能，决定了审前程序具有独立程序的价值，而不应归属或依附于某一程序；特别是其单独终结诉讼的功能远远超出“审理前准备”[68]“民事诉讼准备程序”[69]的范畴。民事案件具有多样性、复杂性，很大一部分案件在庭审开始之前经过法院和当事人的努力已告终结，并不会进入庭审阶段，若概称“庭前准备程序”，既不严谨也与事实不符。实现庭审功能优化是审前程序有效运行的一种必然结果，而非其指导性目的，否则便无法解释那些仅通过审前程序便得出结果的案件。“准备”二字所体现的工具性价值与审前程序案结事了的实体性价值之矛盾显而易见，故本文将民事诉讼中的审前阶段称为“民事诉讼审前程序”。
我国法院受理刑事诉讼，在案件开庭审理前，法院通常会安排公诉人、被告人及其律师完成开庭审理前的诸项工作。行政诉讼中，鉴于其社会影响通常较大，法院通常也会重视审前工作。然而，面对繁多的民事案件，审前程序在司法实践中的缺失或形同虚设比较普遍，由此导致的问题愈益深重。
具体而言，多数案件在立案之后，仅仅完成诸如文书送达、证据和财产保全、案件排期等基础性工作，继而在确定开庭时间之后便无下文。应当由审前程序建构的立案与庭审之间的桥梁未得实现，造成“立、审”脱节，“强调开庭的实体审理而忽略庭前准备程序潜在功能”。[70]实践中，“一步到庭”便是“立、审”脱节的极端表现。由于手头案件积压太多，法官常常拖到开庭前才开始查看案卷材料，所归纳的争议焦点具有很大的职权性和主观性，证据固定和争点整理缺失，“一步到庭”完全忽视了审前程序的存在，使得原本应当由审前程序承担的任务不得不转嫁到庭审中去，从而掣肘了庭审功能的有效发挥。实施立案登记制以来，我国各级法院收案量大大增加，尤其是民事一审案件收案量骤增，案多人少的矛盾日益突出。实践中，受当事人诉状、立案时提交证据、案件性质以及立案人员法律素质等因素的影响，法院在立案阶段难以科学地判断案件的繁简。多数情况下立案过程中简单地将多数案件划入简易程序的审理范围，而“简易不简”[71]的问题十分突出。受实体正义价值取向的影响，我国民事诉讼活动中，当事人可以随时提出证据，证据交换过程被无限延长，当事人的任意诉讼行为在某种程度上得到了不应有的“鼓励”，其危害表现在滥用诉讼权利，造成“诉讼突袭”，“不仅破坏了诉讼稳定性，浪费了诉讼资源”，[72]也严重影响了诉讼效率的提高。
鉴于审前程序的独立价值未引起包括海事法院海事审判庭在内的国内法院民商事审判庭的高度重视，有必要从法理层面予以论述。
（一）审前程序的功能独立
长期以来，我国占主导地位的法学理论对于法律程序的价值问题基本坚持了程序工具主义的观点，即将法律程序仅仅视为实施实体法的手段或工具。[73]现代民事诉讼以实现程序公正为价值目标，程序并非仅仅具有工具价值，由于实体结果的正当性预测难度很大，即使是完全依照法律规定处理亦难免有对结果正当性的非议，故而求助于程序来实现“看得见”的正义标准更为简易，且成本更低。在审前阶段，如果没有当事人对证据收集提供和固定的参与，没有当事人意见的发表，直接由法官对案卷材料查阅而确定争议焦点，就难以早日实现有效审理，更谈不上促成当事人庭前和解。从更深层次上讲，审前程序功能所反映的是对当事人程序参与权的尊重。如果没有合理建构独立的审前程序，当事人在审前可以实现的权利就在无形之中被剥夺了。因此，从保障诉讼权利、提升司法信任度的角度来讲，审前程序的独立价值应当被重视。
（二）审前程序具有自足性
独立性是民事诉讼审前程序价值的一种外在性要求，是相对于民事诉讼中其他程序（诸如立案、审理、执行等）来说的，而自足性是针对民事诉讼目的和民事诉讼任务实现所涉及的概念。如果审前程序契合民事诉讼目的且具备实现民事诉讼目的和任务的功能，则必然具有调动程序功能的资源和要素，其独立性也就具备了坚实的基础。相反，如果审前程序实现民事诉讼目的和任务需要借助程序外的资源和要素，那么其独立地位是无法得到保障的，甚至是“其他程序的附属，必然受制于其他程序”。[74]从程序设计的角度看，独立完整的审前程序完全符合程序结构部件程序原则、对立面、信息与证据、对话、结果的确定性等要求。[75]
（三）审前程序具有稳定性
民事诉讼活动中诚实信用原则已成为指引民事诉讼全过程包括各方参与者在内的基本原则。尽管诚实信用原则作为基本原则具有高度概括性，并不全是具体规定民事诉讼法律关系主体如何实施某一具体诉讼行为的操作性规范，[76]但诚实信用原则实为支撑程序稳定性的根基，对每一个诉讼程序都具有规范作用。程序必然有稳定的、确定的规范，通俗地说，每一步该做什么、进行什么样的诉讼活动都需要透明化，需要有法律条文的明确规定。从建构我国民事诉讼审前程序的角度看，审前程序中诉答、证据交换、庭前会议以及审前调解与和解等内容，固化为基本的架构，只要稍作细节上的完善，即可为程序稳定性的中心。
（四）审前程序具有正当性
一般认为，审前程序阶段不能形成终局裁判，审前程序的正当性常常因“替代部分庭审功能”而被怀疑，但其终结诉讼的能力并非体现于此，而是通过审前程序的一系列活动，使诉讼双方形成对裁判结果最大程度的预见，从而实现与庭审之后最为接近法律状态的正当性追求，实现审前调解、和解结案。立案登记制改革背景之下，通过审前程序，实现立案后大量案件中间环节的化解才是改革的应有之义，程序选择也在一系列审前活动之后由当事人合理做出，这是审前程序正当性的实现途径。
二、海洋环境资源案件的专业性、复杂性决定了审前程序尤为必要
最高人民法院〔2016〕12号司法解释列举的“海洋生态环境保护案件”包括人为造成海洋生态环境严重破坏的犯罪案件、各种行政案件和因海洋污染和生态破坏引发的侵权纠纷案件，此外，还包括近年法学界热议的海洋生态损害国家索赔案件。这些涉及生态、环境因素的海事案件，法律性质各异，法律依据不尽完备，案件受理后所要经历的司法程序也不乏特殊之处。其中，海洋环境侵权案件的复杂性强，争议突出，需要做好开庭前的案件识别工作。具体而言，广义上的海洋环境侵权案件既包括因海洋污染事故致使自然人、法人和其他组织的财产权、人身权遭受侵害的传统民事侵权案件，如蓬莱19-3油田相继发生两起溢油事故后受害渔民及其渔民协会提起的损害赔偿之诉，也包括因海洋污染事故致使不特定公众的环境利益遭受侵害进而由适格主体提起的环境民事公益诉讼，如2015年6月，中国生物多样性保护与绿色发展基金会向青岛海事法院提起公益诉讼，请求法院判令康菲石油与中海油将渤海湾的生态环境恢复到事故发生前的状态，还包括海洋环境监督管理部门代表国家对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区的责任者提起的海洋生态损害国家索赔诉讼。由同一起海上溢油事故发生的三类诉讼，各自的诉讼请求、事实认定、法律依据均不相同，不可混淆或模糊；先后受理案件的法院对其受理的案件性质及其与在先已提起的相关诉讼的关系，应当在开庭审理之前准确界分，做好相关诉讼的证据采认，协调环境公共利益和个体利益的冲突，力求实现当事人权利救济和生态保护的有机统一。
联系2015年12月3日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）可知，“涉及海洋生态环境损害赔偿的”情形较一般生态环境损害赔偿请求更为复杂，这不仅因为海水的流动性、海洋环境的特殊性决定了海洋生态损害具有迁延性、立体交叉性、持续性等特点，也因为我国的海洋环境管理监督机制不同于陆上环境管理监督体制，从而使得该《试点方案》在“除外规定”中列明：“涉及海洋生态环境损害赔偿的，适用海洋环境保护法等法律规定。”事实上，《海洋环境保护法》中也只有第90条第2款有所规定，该条款对海洋生态损害求偿的规定是：“由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。问题是，海洋生态损害的求偿主体是否只有代表国家的海洋环境监督管理部门？在涉事企业与海洋行政主管机关达成赔偿协议之后，面对中国生物多样性保护与绿色发展基金会提起的海洋环境公益诉讼，青岛海事法院是否应该受案并开庭审理？如何确定这一诉讼请求的法律性质，特别是如何协调、对接这一环境公益诉讼与海洋生态损害国家索赔之间的关系？是否允许不同的环保公益组织在发现新证据时就其他环保公益组织败诉的生态损害求偿案件，继续通过环境民事公益诉讼机制保护环境公共利益？这些问题，学术界尚在研讨，[77]立法层面尚未作出明确规定，对于受案法院而言，更是需要通过审前程序的会商，细致分析受理案件的性质、特点及其与相关案件的联系，而审前程序应当有规范化安排，还应当有期限，以免案件“立、审”脱节，久无开庭通告。实践中，有的受案法院立案之后，考虑到案件社会影响大，尚未开展审前程序的各项工作，甚至尚未收到被告答辩状时就过早地召开新闻发布会，除了产生新闻效应，对于案件的实质推进未必有利，对于当事人（特别是被告）的合法权益甚至会造成侵害。而审前程序的规范化，既是海事法院办理海洋环境资源案件的现实需要，也是审前各项工作法制化的有效保障。
三、司法改革背景下我国应当建立、完善审前程序
改革是制度进步的必然选择。当前我国在推行立案登记制的基础上，正在推进以法官员额制为主导的司法改革，二者皆与民事诉讼审前程序具有密不可分的联系，司法改革也对民事诉讼审前程序的建构提出了新要求。
（一）立案登记制与审前程序的关系
立案登记制推行以来，大量案件在立案登记之后并非都要进入庭审阶段，有的应予驳回起诉。由于立案阶段已经结束，审理程序尚未开始，“立、审”空窗期若无高效利用必然造成司法资源的浪费，也无法实现分流化解所立案件、为审理减压的目的。立案登记制改革客观上需要审前程序独立、高效运行，因为通过审前程序的诉答、证据交换、庭前会议，所立案件的性质确定、应否作诉讼处理、案件繁简分流、证据固定、焦点归纳甚至是调解和解结案等工作皆可在审前程序完成，庭审压力由此得以缓解。《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》中“健全配套机制”第2项规定：“建立完善庭前准备程序。完善繁简分流、先行调解机制。探索建立庭前准备程序，召集庭前会议，明确诉辩意见，归纳争议焦点，固定相关证据，促进纠纷通过调解、和解等方式高效解决”，由此阐明立案登记制与审前程序的内在关系。
（二）法官员额制与民事诉讼审前程序
现代民事司法需要更强的专业化和职业化队伍，以此实现司法公正与效率在平衡中不断进步。“一个国家最为合理的司法现状应该是‘少而精’的司法队伍和‘去行政化’的司法结构。”[78]“去行政化”司法改革要求之一即为构筑多层次的法官队伍，其最重要、最核心的举措即为法官员额制改革。法官员额制以量才委用为核心，结合法院司法从业人员的专业知识水平、专业化水准、司法技术能力等要素，对司法从业人员队伍按照科学比例划分为专职法官、司法辅助人员、行政管理人员三类，即遴选专业知识素养和审判实务水平最高的部分法官促使其“审判职业化”，设置具备一定专业素养但经验尚不丰富、水平有待提升的司法辅助人员，分流出不具备专业知识但熟悉法院管理模式的行政管理人员。法官员额制促使法官走向“精英化”之路，努力实现以法官为中心，以审判为重心。
法官员额制改革意味着民事诉讼职业化、专业化程度在不断提升，也意味着比例有限的办案法官将承担越来越多的审理工作。对于当前人民法院“案多人少”的问题，通过改革，完善程序机制，优化资源配置，建立完善民事诉讼审前程序势在必行。通过建构审前程序可以完成案件分流，且能够将很多争议不大、案情简单的案件通过调解、和解等方式终结于审前程序阶段。若没有独立的民事诉讼审前程序，所有立案登记后案件全部进入庭审阶段，那么就会变“案多人少”的矛盾为“案积如山人更少”的灾难，更难言司法公正和效率的提高了。相较于审理程序而言，审前程序多为程序性规定，且有审理程序作为后盾，故审前程序可以由司法辅助人员主持。我国推行法官员额制改革以后，将过去的以庭室为单位转变为以审判团队为单位，突出审判团队制，主审法官在团队中居于核心地位，既是办案者又是管理者，司法辅助人员在审判团队中受员额制法官的指导，担任审前程序的主持者，不仅可以缓解法官人数不足的压力，还可以通过审前程序对案件的处理锻炼本领，为将来走向审判岗位独立办案培养能力。
（三）完善海洋环境资源案件的审前程序是全面预防海洋生态损害的要求
结合海洋环境资源案件而言，海事法院及有关高级人民法院在办理这类新型案件时，面临不少疑难新问题，如原告主体资格及其起诉顺位的认定、诉前和解、诉前证据保全、先予执行、诉前申请海事强制令等。这些程序问题的及时解决，关系到海洋生态保护、海洋环境污染治理以及海洋资源合理利用的实效。2014年修订后的《环境保护法》第5条明文宣示了“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”。《海洋环境保护法》第17条、第18条也对各类海洋环境污染事故的应急处理作出规定。海水的流动性决定了海洋污染的易扩散性，专业性突出、历时较长的海洋环境损害司法救济虽然有威慑力却是“远水解不了近渴”，加之海洋环境治理的广域性、复杂性，更使海洋环境资源案件的终审判决难以发挥“后发效应”。于此情形下，海洋环境资源案件的审前程序不仅决定诉讼进程，还对防止海洋生态损害扩大具有重要意义。申言之，海洋环境资源案件的审前程序既是法院依法合理支持专业技术力量通过申请诉前证据保全而及时开展海洋环境保护与保全业务的“应急”阶段，也是法院敦促原被告双方谈判、协议的关键时期。如果原被告双方能够达成海洋生态损害赔偿协议，息讼止纷，敦促责任者按照协议规定的方式、程序和期限履行赔偿责任，为海洋生态修复投入赔付资金，这将有助于从根本上实现海洋环境保护的目标。重大海洋生态损害国家索赔案件备受社会各界关注，越是这类突发的大案、要案，受案法院越应重视审前程序。基于这类案件新且复杂、送达难度大、证据难以提取等特点，受案法院应当通过“细而准”的审前准备工作，着力克服证据交换难等现实困难，力求实现审前调解与和解后撤诉的处理，以缓解庭审压力；对于不能调处部分，通过审前准备，固定证据，归纳焦点，为下一步庭审与裁判打好基础。
（四）我国立法和司法解释正在不断完善审前程序的规定
从2012年全面修订的《民事诉讼法》，到2015年最高人民法院出台《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》中新增第223条至第226条，我国有关民事诉讼审前程序的规定在不断修改、完善。2016年9月13日公布的最高人民法院《关于进一步推进案件繁简分流，优化司法资源配置的若干意见》（最高人民法院〔2016〕21号司法解释）中对“完善送达程序与送达方式”“发挥庭前会议功能”等审前工作作出了细致规定。
四、审前程序的运作流程——以海事法院审理海洋环境资源案件为例
结合当前的立案登记制和法官员额制改革，下面以海事法院为例，对一审海洋环境资源案件审前程序的基本运作流程加以探讨。
海事法院对海洋环境资源案件登记立案后，法院根据法律规定，在立案环节对案件甄别分流。对于繁简程度难以及时准确判断的案件，立案、审判及审判管理部门可及时会商沟通，确保简单案件由人民法庭、速裁团队及时审理，系列性、群体性或关联性案件原则上由同一审判组织审理。
立案环节案件分流之后，审前程序即开始。
首先，审查原告提出的起诉是否属于海事法院受理范围，有无管辖权异议。我国《海事诉讼特别程序法》《民事诉讼法》及其司法解释，特别是最高人民法院〔2016〕2号、〔2016〕4号司法解释与〔2016〕16号、〔2016〕17号司法解释，是当前海事法院确定司法管辖权的重要依据。当事人提起的民商事诉讼、行政诉讼包含前述司法解释规定的海事纠纷的，由海事法院受理。
然后，进入文书送达及诉讼保全、先予执行阶段。按照法律规定，利害关系人可以申请诉前保全和诉讼中的保全，当事人没有提出申请的，人民法院在必要时可以依职权裁定采取诉讼中财产保全措施。人民法院接受申请后，对情况紧急的，必须在48小时内作出裁定；裁定采取保全措施的，应当立即开始执行。因情况紧急需要先予执行的，人民法院可以责令申请人提供担保，申请人不提供担保的，驳回申请。当事人对财产保全或者先予执行的裁定不服的，可以申请复议一次。复议期间不停止裁定的执行。法院作出的诉中保全裁定和先予执行裁定可与司法文书一并送达当事人。由于海洋污染治理、生态恢复需要大量资金，为保障海洋环境污染应急处置、海洋监测工作的顺利开展，法院在受理海洋环境资源案件之后，更为重视当事人提出的财产保全、先予执行以及海事请求保全等申请。办案人员在依法送达文书时，书面告知当事人权利义务，按照送达确定的时间进行诉讼答辩。此阶段若出现当事人不按期答辩或者拒不答辩的现象，法院可以视具体情况裁定有关当事人答辩失权。案件经双方当事人诉答之后，办案人员一般可以发现双方当事人的各自诉求和明显的争议焦点，为审前程序要进行的案件分流奠定基础。根据当事人诉答情况，审前程序主持人员（多为司法辅助人员）对海洋环境资源案件的类别进行初步界定划分：
一是事实清楚且双方争议不大的海洋环境侵权纠纷，分流至具有审判资格的审前法官进行审前调解，调解达成协议或促成和解撤诉后即可出具司法文书结案；调解达不成协议的则排期开庭（极少数特殊案件另行组织进行证据交换或庭前会议，固定证据、明确争点后再行排期开庭）。
二是证据较多、疑难复杂案件以及当事人众多的案件，分流后由审前程序主持人员指导当事人组织证据交换或主持召开庭前会议，通过细致的审前工作，使双方当事人明白诉讼输赢概率，在审前程序主持人员引导下达成调解或和解后撤诉，出具法律文书结案；调解不成的则根据证据交换、庭前会议情况确定案件繁简，进行排期开庭。在此阶段，有可能适用答辩失权、证据交换、庭前会议、审前调解等制度，对此我国现行《民事诉讼法》及其司法解释以及最高人民法院〔2016〕14号解释有所规定，但仍需进一步完善。
三是对于无法审前调解或无须审前准备的案件（如公告送达案件），则直接排期开庭。
在审前程序的操作过程中，司法人员诉讼理念的调整处于至关重要的位置。“一步到庭”衍生出庭审不可逾越的观念，审判权在一些审判人员思想上等同于裁决权，这样的诉讼理念显然不适应司法改革的要求。另外，也要谨防再出现追求审前结案而虚置庭审的老问题。有鉴于此，审前程序中的司法工作人员应当确立以“集约型司法”为核心的诉讼理念，既要能够科学、有效地行使立案调查权、诉讼指挥权、主持调解权等权利，又要具有全局性的目光，将审前程序作为海事诉讼中的重要环节考量，切实发挥审前程序基础性准备和终结诉讼的双重功效。
审前程序在海事法院海洋环境资源案件审判程序中的流程及其节点，可通过下图一目了然。
海事法院海洋环境资源案件审判流程图(https://www.daowen.com)
五、海洋环境资源案件审前程序的制度构建及其立法建议
当前我国《民事诉讼法》仍将“审理前准备”规定在第一审普通程序中，未将“审前程序”单独规定为一章，造成民事诉讼审前程序缺失。《海事诉讼特别程序法》对“海事请求保全”“海事强制令”“海事证据保全”“海事担保”等海事诉讼特别程序以及“管辖”和“送达”作出规定后，在“审判程序”中针对审理船舶碰撞案件的审前程序规定：“原告在起诉时、被告在答辩时，应当如实填写《海事事故调查表》”“当事人应当在开庭审理前完成举证”。
污染海洋环境、破坏海洋生态责任纠纷案件等新增加的案件类型被纳入海事法院受理的“海洋及通海可航水域开发利用与环境保护相关纠纷案件”中，旨在凸显海事法院保护海洋生态的职能。不过，海事法院不仅要受理海洋环境资源案件，还应当创新程序法律制度，以期顺应生态文明建设下法律绿化的趋势，保障法院为推进生态文明建设与绿色发展提供优质司法服务。
下面结合近期公布的几部司法解释，从制度建设层面提出具体建议，推动建立海洋环境资源案件审前程序。
（一）明确海洋生态环境保护案件的类型，完善诉讼主体资格审查机制
综合最高人民法院〔2016〕4号司法解释，海洋生态环境保护案件包括以下案件类型：
65.污染海洋环境、破坏海洋生态责任纠纷案件；
66.污染通海可航水域环境、破坏通海可航水域生态责任纠纷案件；
67.海洋或者通海可航水域开发利用、工程建设引起的其他侵权责任纠纷及相邻关系纠纷案件。
此外，最高人民法院〔2016〕12号司法解释在规定“依法审理海洋生态环境保护案件”时，特别强调“妥善审理海洋环境监督管理部门代表国家对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区等造成重大损失行为提起的诉讼，防治海洋环境污染，保护海洋生物多样性”。这一类型的案件在我国《海洋环境保护法》第90条第2款中已有规定，学界通常称之为“海洋生态损害国家索赔案件”。
最高人民法院〔2016〕4号司法解释中第65项和第66项案件是海洋领域的环境保护案件，其法律性质、特点不同于海事侵权纠纷案件，也不同于海洋生态损害国家索赔案件，属于典型的海洋生态环境保护案件。
首先，海洋生态环境保护案件与海事侵权纠纷案件是“海事法院受理案件范围”中两类相互独立的案件类型。最高人民法院〔2016〕4号司法解释新增的第65项和第66项案件不属于“海事侵权纠纷案件”，其着眼点是通过司法为恢复海洋环境、挽救海洋生态确定责任人、责任范围、责任金额，这种责任是由可归责的违法行为人对海洋生态环境承担的责任，有别于侵权人对特定民事主体承担的侵权责任。追究环境责任的主体并非特定受害人，环境侵害的后果一旦发生，该环境及其生态系统中所有人无一幸免，理论上人人都是受害者，但不同国家的法律无论是否规定公民诉讼制度，都会对维护环境公益的诉讼予以法律规范，以利于司法程序更有效地启动和运行。我国《民事诉讼法》《环境保护法》及相关司法解释规定公益诉讼的起诉主体是“法律规定的机关和有关组织”，具体到海洋环境公益司法救济领域，由于我国《海洋环境保护法》中未明确规定“海洋环境公益诉讼”，故适用一般法的规定，符合《环境保护法》第58条的社会组织可以依法提起海洋环境公益诉讼。但是，相比居民生活环境周围发生的环境污染、生态破坏事件，“适格的”社会组织在准备提起海洋环境公益诉讼时面临更多的难题：涉海洋环境案件取证难，很多专业问题和争议事项需要有关方面的评估鉴定等。相应地，海事法院在决定受理原告起诉后，不仅需要对原告的起诉主体资格、诉求的公益性、依据最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第8条应予提交的“初步证明材料”予以审查，还需要针对污染海洋及通海可航水域的环境、破坏海洋及通海可航水域的生态而出现的责任纠纷，通过审前工作判断责任人有无可能接受审前调解或与原告谈判和解从而尽早确定其是否承担环境责任，为决定审前程序可否终结案件，或者为海洋环境公益诉讼的开庭审理做好审前准备。
其次，因海洋污染和生态破坏引发的侵权纠纷、相邻关系纠纷案件属于海事法院海事审判庭受案范围中的“传统案件”，特定的被侵权人就其因被告行为所致海洋污染或生态破坏而遭受的财产损失、人身损失向被告提起侵权之诉，即便原告人数多或以团体诉讼的形式提出，但是法院在审查原告的起诉主体资格时有明确的法律依据，即《民事诉讼法》第119条第1项，“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，原告的诉讼请求也是为其自身的利益受损提起民事司法救济。最高人民法院〔2016〕4号司法解释中的第67项案件“海洋或者通海可航水域开发利用、工程建设引起的其他侵权责任纠纷及相邻关系纠纷案件”，即为因海洋污染和生态破坏引发的侵权纠纷案件及（或）相邻关系纠纷案件。这类诉讼将通过判决行为人停止侵权、恢复原状或调整相邻关系而防止海上或近海作业对海洋造成或继续造成污染损害。换言之，这类案件不同于最高人民法院〔2016〕4号司法解释中列举的“海事侵权纠纷案件”仅以救济私益为目的，其将通过解决有关侵权责任纠纷及相邻关系纠纷而实现保护海洋环境的终极目的，故将其归入海洋生态环境保护案件。不妨比较一下，列在“海事侵权纠纷案件”之下的第4项案件“船舶排放、泄漏、倾倒油类、污水或者其他有害物质，造成水域污染或者他船、货物及其他财产损失的损害责任纠纷案件”，若是仅考虑救济特定受害人的损害责任，则该项案件仅从海商法角度考虑司法救济即可，无涉海洋环境保护法，故不属于海事法院受案范围中“与环境保护相关纠纷案件”。
再次，海洋生态环境保护案件是原告主体基于维护环境公益的目标而提起的诉讼，其诉讼类型可分为海洋生态损害国家索赔之诉和海洋环境公益诉讼。最高人民法院〔2016〕4号司法解释虽未明文规定海洋生态损害国家索赔之诉，但国内海事法院早已依据《海洋环境保护法》第90条第2款受理过此类诉讼，如天津海事法院2002年12月即已受理由天津市海洋局、天津市渔政渔港监督管理处代表国家提起的“塔斯曼海”轮船舶碰撞海洋油污损害赔偿系列案件。最高人民法院〔2016〕12号司法解释将海洋生态损害国家索赔之诉明确列为海洋生态环境保护案件。联系到理论界对海洋生态损害国家索赔之诉属于维护国家所有权的诉讼还是公益性质的诉讼尚存歧见，海事法院在处理此类案件时不必拘泥于案件的性质界定，重点考虑诉讼目的，即以诉讼请求的目的为“防治海洋环境污染，保护海洋生物多样性”来判断国家索赔是否具有海洋生态环境保护案件的性质、特点，进而通过审前法官、专家、当事人、利害关系人的会商机制来协调就同一起海上污染事故或生态损害事件而先后提起的诸项诉讼之间的关系[79]。法院以诉讼目的是否为海洋生态环境保护来识别案件的性质、特点，尤其应当重视环境案件的审前程序。正如厦门海事法院受理首例海洋环境公益诉讼案的副院长张希舟法官对媒体所言：“涉海洋环境污染案件是要案，等不得、拖不得……选择诉前调解有利于争取在短时间内解决污染源的问题。”[80]如果经过审前程序，法院认为海洋生态环境保护案件确有开庭审理的必要，应当通过“细而准”的审前准备工作，着力克服送达难、证据交换难、争议事项的评估鉴定难等现实问题，缓解庭审压力，避免审判时限过长；对于不能调解的案件，通过审前准备，固定证据，归纳焦点，为公正、高效的庭审与裁判夯实基础。
总之，对于海事法院受理的海洋生态环境保护案件应持广义理解，其中既包括典型的环境公益诉讼，也包括停止环境侵害、赔偿私益损害的侵权诉讼，还包括被一些学者认为的、有关行政机关依据海域国家所有权提起的海洋生态损害求偿之诉。此外，最高人民法院〔2016〕4号司法解释第110条规定，当事人提起的民商事诉讼、行政诉讼包含本规定所涉海事纠纷的，由海事法院受理。可见，扩大受案范围之后的海事法院受理各种类型的民商事案件、海事行政案件[81]，包括与海洋环境保护有直接或间接联系的各种案件，[82]这些案件或因突发性海上污染事故引起巨大社会反响而备受关注，或因牵涉关联案件而不容忽视。随着受案数量、受案类型增加，特别是一些大案、新案向海事审判资源带来挑战，海事法院在没有新增审判庭或由海事审判庭分出海洋环境保护审判庭的情况下，为做好案件的识别工作，建议推广专业化审判。在充分考虑法官办案能力、经验及特长等因素的基础上，根据海洋生态环境保护案件的不同类型确定审理类型化案件的专业审判组织；推进办案标准化建设，建立专司海洋环境保护案件的审判团队和重大疑难新案件的会商机制，以利于开展各项审前工作（管辖权审查、诉讼主体资格审查、审前调解、庭前会议等），促进海洋生态环境保护案件及时得到处理，避免案件受理后久拖不审，反遭诟病。
（二）完善特邀调解制度，促进专业性较强的海洋资源能源开发利用案件获得有效解决
与海洋生态环境保护案件相似，海洋资源能源开发利用案件的专业性突出，且涉及的领域更广。依据最高人民法院〔2016〕4号司法解释，海洋及通海可航水域的资源、能源开发利用案件包括如下12项案件：
53.海洋、通海可航水域能源和矿产资源勘探、开发、输送纠纷案件；
54.海水淡化和综合利用纠纷案件；
55.海洋、通海可航水域工程建设（含水下疏浚、围海造地、电缆或者管道敷设以及码头、船坞、钻井平台、人工岛、隧道、大桥等建设）纠纷案件；
56.海岸带开发利用相关纠纷案件；
57.海洋科学考察相关纠纷案件；
58.海洋、通海可航水域渔业经营（含捕捞、养殖等）合同纠纷案件；
59.海洋开发利用设备设施融资租赁合同纠纷案件；
60.海洋开发利用设备设施抵押、质押等担保合同纠纷案件；
61.以海洋开发利用设备设施设定担保的借款合同纠纷案件，但当事人仅就借款合同纠纷起诉的案件除外；
62.为担保海洋及通海可航水域工程建设、海洋开发利用等海上生产经营相关债权实现而发生的担保、独立保函、信用证等纠纷案件；
63.海域使用权纠纷（含承包、转让、抵押等合同纠纷及相关侵权纠纷）案件，但因申请海域使用权引起的确权纠纷案件除外；
64.与上述第53项至63项规定的合同或者行为相关的居间、委托合同纠纷案件。
仅就法律性质而言，上述海洋及通海可航水域的资源、能源开发利用的权属、合同和侵权纠纷案件属于民商事纠纷引发的案件，需要适用民商法及相关行政法律、法规。其特别之处是，由于案件内容涉及自然科学的专业领域，不乏超出法官业务知识范围的争点、证据、鉴定报告，故法官有必要在立案前委派或者立案后委托海洋领域的专家依法进行特邀调解工作，促进海洋及通海可航水域的资源、能源开发利用案件获得有效解决。
所谓特邀调解，按最高人民法院〔2016〕14号司法解释第1条规定，是指人民法院吸纳符合条件的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等调解组织或者个人成为特邀调解组织或者特邀调解员，接受人民法院立案前委派或者立案后委托依法进行调解，促使当事人在平等协商基础上达成调解协议、解决纠纷的一种调解活动。海事法院在受理专业性较强的海洋资源能源开发利用案件之后，有必要在审前程序特邀专家参与司法调解工作，帮助法官更深入地理解涉案的有关海洋科学问题，通过“外脑”为及早解决纠纷寻求帮助。对于当事人来说，诉讼不是目的，解决纠纷和确定海洋资源、能源开发利用的秩序才是真正的需要。审前程序有助于提高司法审理的效率，甚至促成当事人直接达成和解协议。鉴于海岸带开发利用相关纠纷案件、海洋科学考察相关纠纷案件等海洋资源、能源开发利用案件的当事人往往是国有单位、大型企业，也不乏行政管理部门参与诉讼，故审前调解、和解对于当事人定分止争、提高业务工作效率大有裨益。
（三）建立答辩失权制度
我国《民事诉讼法》规定“被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理”，这项内容意味着我国在“答辩失权”问题上仍停留在法学理论探讨阶段。笔者认为，作为民事诉讼审前程序重要组成部分之一的诉答阶段，如果缺少规范确定的答辩过程而仅有起诉内容，那么诉答阶段的权利义务关系将失衡。
答辩失权，顾名思义，意味着权利或权利引申利益的否定性评价。实际上，将答辩失权称之为“不答辩失权”更为准确。情形有二：被告有意不答辩，或因欠缺法律知识而对自身的答辩义务无知。若无有效规制，上述问题只会越来越严重。目前来看，答辩失权制度缺失的危害有三个方面：其一，背离新民诉法所确定的“诚实信用原则”；其二，缺少被告答辩，很难及时进行证据交换、案件分流、庭前会议等程序，诉讼进程被拖延；其三，不利于审前程序的完善及其功能的发挥。
民事诉讼诚实信用原则已成为具有广泛指引性的“帝王”原则，而协同主义诉讼观念更利于保证各诉讼参与主体的权利，实现共同利益最大化。答辩失权制度的设计正是在协同主义诉讼观念的指引下构建的制度。答辩失权的构成要件主要有：第一，要有法院依法进行的规范程序，不得出现不规范的送达等情况。第二，答辩期间届满。就目前来讲，现行《民事诉讼法》规定了“15日”的答辩期间，只有经过此期间才具备答辩失权的时间条件。第三，造成了严重的诉讼迟延。此种诉讼迟延以影响了确定的开庭审理期为标准。第四，被告可归责性。此项要件需要法官依具体情况综合判断。[83]针对当下民事诉讼不答辩泛滥的情况，本文建议，修改《民事诉讼法》中“被告不答辩不影响人民法院审理”的规定，借鉴答辩失权的做法，明确规定答辩失权及其后果。
（四）完善审前证据交换制度
证据交换是指当事人相互之间就其准备在法庭上适用的证据彼此互换，从而互通有无、公平诉讼的制度。[84]自最高人民法院〔2001〕33号司法解释（最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》）中确定证据交换制度起，我国证据交换制度正在逐步完善，但对于开展证据交换的标准只限制在“证据较多或疑难复杂的案件”上，且由法院依职权进行，除此之外的一般案件则由当事人申请经法院决定，这里体现了一种双重标准。这种双重标准在立法意义上蕴含着也昭示着某种至深的矛盾和犹豫，反映了我国现阶段民事诉讼中证据交换制度职权主义色彩浓重，往往容易造就法官对证据交换的任意性。[85]由于证据交换对当事人而言更多属于一种诉讼权利，若过重的职权主义支配势必会侵害当事人的程序性权利。因此，审前证据交换应当被确立为一项制度，且需把握适度灵活性。
1.证据交换次序机制
证据交换次序不仅关乎当事人之间交换证据的先后，更深层次地反映了当事人之间诉讼权利和诉讼义务的来回转换，而且在证据交换过程中，诚实信用原则应当始终贯彻。决定证据交换次序的是证据交换类型，主要包括当事人主导型与法院主导型。当事人主导型证据交换的次序由当事人双方完全掌控，次序问题自然归属其间。而法院主导型证据交换的次序涉及证据交换的主持者，根据最高人民法院〔2001〕33号司法解释的规定，证据交换需要“审判人员”的主持，其次序的确定由“审判人员”确定，但是这种次序并非“审判人员”的恣意，而是应当综合考量，平衡效率与公正、当事人之间的诉讼权利义务关系、保证证据交换效益等问题。笔者认为，当前条件下，证据交换次序应当以法院主导型证据交换为主。
2.建立强制证据出示机制
在民事诉讼审前程序中，证据的发现、提出、交换是一项重要内容，而审前程序是一项必须讲求效率和效益的程序，当下奉行的证据随时提出主义背离了这一追求，主要表现在当事人审前阶段不提出或隐藏关键证据，而待开庭阶段将其作为新证据提出造成“突袭”，这些做法严重影响了审前程序的时效价值。最高人民法院〔2001〕33号司法解释中有关证据失权的规定因脱离国情实际而形同虚设，于此情形下，建立强制证据出示机制可以防止证据突袭。
强制证据出示机制的启动主要有两种：一是法院从诉讼效率和诉讼公正角度，依职权强制应当提交证据而不提交的当事人出示证据；二是法院按照已经出示证据当事人之请求，依职权要求另一方当事人出示证据。在强制出示证据机制的设计上，应当注重根据证据失权制度做好惩罚性结果的运用及其尺度把握。证据失权制度事关民事诉讼审前程序能否真正独立。
3.证据交换的方式和次数控制
在设计证据交换制度过程中，应当赋予当事人在证据交换阶段更多的诉讼权利，并引入更为丰富多样的证据交换手段。可以在证据交换阶段发放“证据交换提示书”告知权利义务，并在法院审判人员的主持下签订“当事人诚信交换证据承诺书”以保证证据交换的效果。在证据交换次数上，笔者认为，进行硬性规定并不妥当，一次证据交换难以达到充分沟通信息的，可适当增加组织次数，但出现新证据即组织交换，又势必造成司法资源的紧张，降低诉讼效率，增加诉讼成本，也不方便当事人诉讼。因此，应当逐步推行由律师指导当事人双方进行证据交换，法院只参与最后一次证据交换，证据交换以庭审开始前一段固定期间为限，明确规定证据交换结束时间即可。
（五）完善庭前会议制度
最高人民法院〔2015〕5号司法解释（最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》）第225条增加了民事诉讼庭前会议的规定，主要内容包括：明确诉讼请求和答辩意见；审查处理当事人增加、变更诉讼请求的申请和提出的反诉，以及第三人提出的与本案有关的诉讼请求；收集、固定、保全证据；组织交换证据；归纳争议焦点；进行调解。最高人民法院〔2016〕21号司法解释（最高人民法院《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》）进一步提到“发挥庭前会议功能”。
不过，在司法实践中，若在庭前会议中进行以上全部活动，势必会使庭前会议无法找准重心。因此，庭前会议应当有一个确定的中心——整理归纳争议焦点，然后进行尚未完成却对庭审开展至关重要的活动。
1.发挥庭前会议功能
庭前会议应当以争点整理归纳为中心。民事争点整理程序，是指为实现民事案件集中审理的目标，在审前程序或开庭审理程序中法院和当事人一起按照一定的顺序和方式所进行的明确和固定诉讼标的、案件事实、证据上和法理上争点的一系列活动。[86]庭前会议应围绕争点整理归纳展开一系列活动，虽然有法院进行主持，但是其规范程度是无法与庭审过程相提并论的，因而庭前会议功能定位上主要是围绕对当事人程序权利的尊重和维护展开。庭前会议是审前程序与审理程序的衔接点，庭前会议由法官或者受法官指导的法官助理主持召开，解决核对当事人身份、组织交换证据目录、启动非法证据排除等相关程序性事项，通过对审前诉答、证据交换、争点整理等内容进行科学总结，形成过渡性材料，为优质高效的审理程序打下坚实基础。此外，最高人民法院〔2016〕21号司法解释中提出，对于适宜调解的案件，积极通过庭前会议促成当事人和解或者达成调解协议。对于庭前会议已确认的无争议事实和证据，在庭审中作出说明后，可以简化庭审举证和质证；对于有争议的事实和证据，征求当事人意见后归纳争议焦点。
2.庭前会议的运作方法
庭前会议的运作方法与审前程序模式密切相关，在职权主义模式下的审前程序要求庭前会议由法院负责召集并进行主持；而当事人主义模式则是由当事人双方在协商一致的情况下，完全由当事人负责运行。合作主义诉讼模式逐渐成为主流的背景之下，庭前会议的运作机制由当事人之间协商进行，但是法院可提供适当的庭前会议场所，适时、适度地行使释明权，从而为庭前会议提供专业化指导。庭前会议争点整理的方法主要有书面型争点整理方法，即通过起诉状、答辩状以及证据副本等文件发现争点；会议型争点整理方法，即在法官主持下召开会议的方式进行争点整理。[87]本文主张，采取合作主义模式下的庭前会议运作方法，并以会议型争点整理方式为主，但应当坚持效益原则和法院适度控制原则。
（六）完善审前调解制度
民事诉讼审前程序的重要功能之一是通过对简易纠纷的审前调解，或在证据交换、归纳争点的基础上促使当事人和解，以促进案件的快速解决。修订后的《民事诉讼法》及其司法解释均对审前调解和径行调解作出了粗线条的规定，为完善审前调解制度提供了参考。最高人民法院〔2016〕14号司法解释也专门规定了法院特邀调解。
1.审前调解的功能
审前调解具有引导当事人在自愿基础上形成合意的功能，因此其具有终结诉讼的能力，其排除了审前程序功能单一化的问题，更有利于为审前程序的独立性提供支撑。调解原则在我国民事诉讼中运用广泛，诉前调解、庭审中调解、庭审结束后调解在司法实践中都有运用，审前调解自然不应缺席。从功利主义立场出发，相较于完善整个诉讼机制而言，加强审前调解无疑具有“短―平―快”的改革优势。[88]
2.审前调解的控制
审前调解应当遵循调解的基本原则，即自愿合法原则，既要有当事人主动申请法院调解解决纠纷的程序意义上的自愿，又有当事人自愿协商达成调解协议的实体意义上的自愿；既要严格按照民事诉讼法所规定程序进行的程序意义上的合法，又要达成合意符合法律规定的实体意义上的合法。针对我国当前存在的审前程序模式，结合司法改革中司法人员分类管理的规定，笔者认为，应当由具有审判资格的司法辅助人员完成审前调解工作任务。审前程序要有严格的期间限制，其效率价值应当被尊重，故而审前调解的延续不宜过长，召集当事人调解的次数以不超过3次为宜。另外，审前调解可以与证据交换、庭前会议结合进行，以达到节约时间、提高审前程序整体效能的目的。
3.海事法院可以在审前程序中特邀调解
海事法院为更好地解决海洋环境资源案件，可以吸纳符合条件的海洋、海事专业或环境专业调解组织或个人成为特邀调解组织或者特邀调解员，接受海事法院立案前委派或者立案后委托依法进行调解，促使当事人在平等协商的基础上达成调解协议、解决纠纷。此外，还应当发挥律师在审前程序的作用，积极推动律师参与海事案件调解工作，发挥预防与化解海事纠纷的作用，促进海事纠纷的诉前分流。
（七）完善我国海洋环境资源案件审前程序的立法建议
审前程序的立法须符合民事诉讼活动的基本规律，优化移植国外的先进经验和做法，找出符合我国基本国情和司法现状的道路。
首先，应将民事诉讼审前程序在《民事诉讼法》中单独安排，使其摆脱依附于第一审普通程序而独立成章。根据现行法的规定，在目前已有的民事诉讼审前程序相关法律和司法解释规定的基础之上，借鉴先进司法理念和成熟做法，对审前程序的时间节点、参与主体、程序结果等方面进行立法完善，对其中的“一建立、三完善”（即建立答辩失权制度，完善证据交换制度、庭前会议制度和审前调解制度）进行科学的规范设计。结合立案登记制对配套机制的要求和法官员额制对司法人员分类管理的规定，进一步完善审前程序流程和审前法官主体职责，科学调配和高效运用审判资源，推进审判辅助事务集中管理。根据审判实际需要，在诉讼服务中心或者审判业务等部门安排专门的审判辅助人员，集中负责送达、排期开庭、保全、鉴定评估、文书上网等审判辅助事务。
其次，修改我国《海事诉讼特别程序法》时，应当结合海事案件的特点，规定海事诉讼的审前程序，对海事案件的管辖审查、诉答、送达、保全、证据交换、庭前会议、繁简分流、审前调解、排期等一系列审前程序内容予以明确规定。针对海洋环境资源案件的特殊性，可以为海洋环境资源案件特别规定诉讼主体资格审查机制、特邀调解机制，以利于发挥审前程序为庭审及裁判打好基础和终结诉讼的双重功效，确保海事审判工作的高效、有序发展。
六、结语
审前程序不仅发挥着为庭审进行准备等程序性功能，更具有简捷、高效、终结诉讼的功能，在整个司法诉讼活动中发挥着不可替代的作用。审前程序具有区别于其他程序的独立价值，且其独立价值在实行立案登记制和法官员额制改革过程中越发凸显。为促进海事法院案件审理质量和结案效率的提高，我国《民事诉讼法》应考虑建立、完善民事诉讼审前程序。《海事诉讼特别程序法》则针对海事法院受理的各类海洋环境资源案件的特点，使海洋环境资源案件的审前程序规范化、制度化。这不但有利于提高审前程序的工作效率，促进案件识别的准确化，而且有利于防止海洋生态风险、海洋生态损害的扩大。