物权视角下林权的定性与权利内容界定
方超立[108]
【摘要】随着林权制度改革的逐步推进，无论是在理论上还是实践上，“林权”这一新生权利词汇都引发了广泛的讨论与研究，但对其概念的认定和权利的定性尚未达成统一的理解，这不仅导致林权在概念上的混乱，而且影响林权在实践中的适用。本文希望通过对林权有关理论说法的梳理和分析，达到明晰林权性质及其权利内容界定的目的。
【关键词】林权 概念明晰 范畴界定
一、林权的基本概述
对林权的权利性质进行准确定性，对其权利内容进行完整界定是当前林权制度亟须解决的问题。依照传统民法的分类标准，林权这一新生权利并非与权利主体的人格、身份不可分离之权利，但具备经济利益，因此林权应当为传统民法意义上的财产权。而林权体现的是权利人对林地、林木等森林资源享有的支配和收益的权利，因此林权这一新生权利应当摄于“物权”之下，其权利性质的定性和权利内容的界定需参考“物权”以明晰。
（一）林权理论的分歧
当前，我国有关林权权利性质和内容的理论说法繁多，主要分为以下四类。
1.林权，又称森林所有权，是指森林法律关系的主体对森林、林木或者林地的占有、使用、收益和处分的权利。[109]该理论说法认为林权的权利性质为所有权，权利客体为森林、林木或者林地，在权利权能上包含了所有权占有、使用、收益和处分等全部权能。
2.林权是源于森林资源所有权的一种他物权形式，是森林资源非所有人依法取得的，自主开发森林资源并获取收益的民事权利。[110]该理论说法实质上在权利性质上将林权视为他物权，权利客体为森林资源，在权利权能上有别于所有权，并不具备所有权全部的权能。
3.林权是一种复合型的权利，可能是所有权或用益物权，其客体可以是森林、林木或者林地，其权能也包括占有、使用、收益和处分。[111]该理论说法将林权在权利性质上视为所有权和用益物权相结合的复合型权利，权利客体为森林、林木或者林地，在权利权能上包含所有权和用益物权的全部权能。
4.林权并非一种具体的物权类型，而是“涉林物权”的统称，包括森林资源所有权、林木所有权、林地所有权、林地承包经营权等具体物权形态，涉及物权体系中的所有权和用益物权两种类型。[112]该理论说法在权利性质上认为林权本身并非传统民法上具体形态物权，而是“涉林物权”的统称，是抽象的上位概念，其内涵既包括所有权也包括用益物权，权利客体为森林资源、林木或者林地，在权利权能上包含所有权和用益物权的全部权能。
（二）理论分歧的原因
林权的内容纷繁复杂，并非传统物权法意义上单纯的所有权或用益物权，因此导致其无法在传统物权法上找到准确的定位。除此之外，更为主要的原因在于林权是私法和公法的共同产物，林权在包含私权本质的同时还体现着公权属性，这是由森林资源的特殊属性所决定的。因为森林资源具有私权意义上的经济价值，所以林权得以体现私权的特征，但森林资源在生态方面的价值则很大程度上与公权相挂钩。因此，即使林权本质上仍属于私权，但却或多或少地超出了《物权法》的规范范畴，在受到《物权法》规范的同时，同样也受到《森林法》《农村土地承包法》以及其他相关法律的约束和限制，从而日益彰显公权色彩。[113]
（三）理论分歧的影响
对于林权无法做到准确定性的弊端显而易见，主要体现在立法规范、理论研究以及具体实践等方面。
在立法规范方面，因为林权在法律上无法做到准确定位，导致现行法律对于林权的规制存在着极大的混乱。《森林法》《物权法》以及《农村土地承包法》等众多法律虽然都对林权作了相关规范，但是各个法律对于林权的规范都相对片面并且存在着交叉重叠甚至冲突的情况。作为规范森林资源的主体法律，《森林法》对国家和集体对于森林资源所享有的所有权进行了原则性的规定，但是对林权的私权属性内容并未进行详实地规范，依旧存在着极大的欠缺。而林权的私权内容则与《物权法》息息相关，但是因为林权在传统物权法上无法准确地找到其自身定位，使得林权的公权属性日益彰显甚至膨胀而致使林权的经济价值过度让步于生态价值，这导致林权作为财产性权利无法得到切实的规范与保护。而《农村土地承包法》规范的范围则十分有限，仅能对森林资源中的土地部分进行规范，森林资源的其他组成部分无法从中找到规范的法律依据。因此，当前的法律体系对于林权的规范尚未形成一个完善的整体结构，无法有效规范和解决与林权相关的权利关系和冲突。
在理论研究方面，由于林权的法律问题主要来自林权改革的实践，导致相关的研究多以实践问题的分析与解决为目的，缺乏对林权具体制度建构的系统探讨和法理分析。多数的理论研究具有较强的针对性，通常仅就与林权相关的某一具体问题进行分析，没有在林权法律制度的整体框架下讨论这些问题的本质。[114]因此，如果不将林权放置到现有的权利体系之下进行规范性地讨论和研究，即使众说纷纭，依旧无法在理论上赋予林权准确的权利性质和权利内容，反而愈加导致林权概念的混乱。
在具体实践方面，林权因在现有权利体系中难以定位，将导致林权无法做到如所有权、用益物权、担保物权等传统物权一样，流畅地实现交付登记、转让和处分等物权行为，这不利于林权的权利内容和效力的实现。除此之外，当前林权制度在实践中最大的症结还在于无法正确地处理私权本质和公权属性的内在协调问题。因为森林资源生态公益的属性，公权力不可能不对林权作相应限制和干预，但是因为立法规范的缺失，导致公权力在实践中经常对林权进行过度地干预，侵犯林权私权部分的权利内容的现象时有发生，林权利益纠纷和矛盾呈现上升态势。
二、林权的法律关系明晰
明晰林权的权利性质和内容，关键在于对林权的法律关系进行完整地梳理。法律关系是指在法律规范调整社会关系的过程中所形成的人与人之间的权利和义务关系，由权利主体、权利客体、权利内容三大要素构成，林权法律关系不外如是。
（一）林权的权利客体明晰
由于当前不同理论学说对林权的权利性质的不同看法，导致其所应包括的权利客体同样存在不同意见。而林权权利客体的确定对于其权利性质的定性至关重要，因此准确界定林权权利客体的范围，是对林权的权利性质进行定性的前提。依据《宪法》第9条、《森林法》第3条以及《物权法》第48条等与林权密切相关的法律规定可以总结出，林权所指向的客体主要有：森林资源、森林、林地和林木（野生动植物资源已有相关法律调整，不加赘述）。明确上述客体的概念和内容对于界定林权的权利客体范围而言不可或缺。试分析如下：
1.林木。我国《森林法实施条例》第2条第3款规定：“林木，包括树木和竹子。”需要明确的是，林木应当做限缩解释，仅指附着于土地上的活立木，而不应该包括业经采伐的木材（性质上为动产）。作为不动产的林木，属于民法意义上的单一物，其自身具备独立性，可以成为林权的权利客体。但也有学者认为，林木与林地是统一的整体，林木作为林地的重要组成部分而不得分割，因此林木不应当作为独立物成为权利客体。笔者认为：“林木与林地适当分离更为符合我国的实际，在我国土地公有制的背景下，土地并不能为私人所有，如果林木的权利必须依附于林地之上，这将导致许多无地者无法取得林木的相关权利，这不仅违背了物权法‘物尽其用’的原则，也违背了制度创设的立法目的和价值追求。为了满足无地者利用土地种植林木并取得林木所有权的需求，就必须突破上述规则模式的限制，让林木从土地中分离出来，成为独立负担所有权的客体。”[115]
2.林地。我国《森林法实施条例》第2条第4款规定：“林地包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地，灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。”《森林法实施条例》对林地作了明确的界定并列举了具体的林地类型，与林木相同，林地作为单一物，自身具备独立性，且可以通过登记的方式具备特定性，能够作为林权的权利客体这一点毋庸置疑。但需要注意的是：在我国实行土地公有制的大背景下，林地作为权利客体是存在一定限制的，即林地不能成为私人所有权的权利客体，但是其可以成为国家所有权和集体所有权的承载客体。
3.森林。我国《森林法实施条例》第2条第1款规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。”同条第2款规定：“森林，包括乔木林和竹林”。由此条文可以看出，《森林法实施条例》中的森林概念应当解释为林木的集合体，而森林资源则是森林的上位概念。但《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”由《宪法》第9条中的表达可以看出，该条文中的森林应当解释为自然资源，在概念上与森林资源等同。由此可见，我国关于森林的概念，在不同立法中存在着混同的问题。森林这一法律术语在多数法律规范中经常作广义地解释而与森林资源这一法律术语同义，而森林作狭义解释时，被视为大量林木结合形成的集合体。同一概念在不同的法律规范中做不同解释导致了森林这一法律术语概念的混乱。
笔者认为，森林这一法律术语做自然资源的解释更为合适。其一，《宪法》乃根本大法，任何其他法律不得与《宪法》相抵触，在《宪法》将森林解释为自然资源的前提下，其他现行法律应当与《宪法》保持一致。其二，将森林视为林木的集合体会导致森林和林木概念的交叉重叠。针对林木所设置的相关物权规定可以类推适用到森林，这不仅导致研究范围的矛盾和交叉，而且架空了有关森林方面的法律规定。在法律上，将森林视为林木、土地、动植物所组成的有机生态整体，做广义解释更为适宜。我国的相关的立法应当对森林的概念予以统一解释，避免造成概念的混淆与误用。
4.森林资源。我国《森林法实施条例》第2条第1款规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。”由此可见，在我国的现行法律中，森林资源在外延上涵盖了森林、林木、林地，是三者的上位概念。[116]前文已经论述，森林与森林资源这两个术语在法律规定上存在着同义的情况，因此保留其一或两者做同义解释更有利于同一概念的法律术语在法律体系内的协调。而森林资源作为《物权法》意义上的集合物，根据“一物一权”原则，单一物及合成物在法律上为独立之物，得为单独所有权。而集合物系由数独立之物集合而成，其本身不能成为物权标的物，所有权仅得存在于各个独立物之上。[117]因此，森林资源作为集合物不应成为林权的客体，而森林所有权与森林资源所有权等错误说法的存在，本质原因在于混淆了所有权与所有制的关系，将法律的概念与政治上的概念混同。[118]物权法乃调整私权的根据，而森林作为一个生态整体，其公益性更为突出，因此由公法加以调整更为妥帖。
综上所述，森林资源（森林）作为具体的自然资源类型，在内容上涵盖了林地、林木以及依托林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。但并非森林资源的全部内容都得为林权的权利客体，仅作为单一物的林地与林木能够成为林权的权利客体，森林资源（森林）作为集合物不能成为林权的权利客体。(https://www.daowen.com)
（二）林权的权利内容界定
在确定林权的权利客体包括林木与林地之后，林权的权利内容应当是林木与林地相关权利的集合。林木与林地的相关权利由许多具体的权利组成，涵盖了所有权、用益物权以及担保物权等权利内容，梳理如下：
1.林地相关的权利内容
（1）林地所有权
我国实行土地公有制，土地只能属于国家所有或集体所有，林地也不例外，个人不能成为林地所有权的主体，故林地所有权的主体只能是国家和集体。[119]因此，林地所有权的内容为国家林地所有权与集体林地所有权两部分。
国家林地所有权是指国家对其所有的林地享有的占有、使用、收益、处分的权利。在内容上则包含两个层次，一方面依照《宪法》第9条的规定就森林资源整体确定的国家所有权，即宪法层面上的所有权，这也是所有制在法律上的体现，体现的是林权的公法特征；另一方面国家对林地该项具体的林权权利客体拥有所有权，这本质上体现了林权的私权属性。
集体林地所有权与国家林地所有权一样，包含两个层次的权利属性。集体林地所有权由集体经济组织行使，负责从事经营管理，享有占有、使用、收益和依法处分林地的权利。在具体实践中，集体林地所有权的权利主体一般包括三类：一是乡农民集体经济组织；二是自治村、行政村农民集体经济组织；三是村民小组。
（2）林地用益物权
在森林资源和土地归国家所有，个人不能成为林地的所有权人的限制下，片面强调公有制并不利于森林资源与土地的价值实现。因此，将林地的所有权与经营权适当分离，于所有权之外赋予经营人以用益物权是实现林地价值最为重要的途径。林地用益物权主要包括两块内容，即国有林地使用权和集体林地承包经营权。
国有林地使用权是指特定权利人对国家所有的林地，依法取得的占有、使用和收益的权利，在权利权能上并不包括处分的权能，是典型的用益物权。但是与传统的用益物权相比，国家林地使用权又存在着一定的区别。《民法通则》第80条第1款规定：“国家所有的土地，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利；使用单位有管理、保护、合理利用的义务。”由此可见，因为权利客体的特殊性，《民法通则》对国家林地使用权的权利主体范围作了相应的限制，仅全民所有制单位或集体所有制单位得为权利主体。
集体林地承包经营权作为林权的核心内容，是在集体林地上设立用益物权的主要方式。我国《物权法》第124条第2款规定：“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”集体林地承包经营以家庭承包为主，兼有以招标、拍卖、公开协商等承包方式，农户、农村经济组织以及其他单位和个人，可通过签订承包合同等方式依法取得集体林地承包经营权，成为集体林地承包经营权的权利主体。但就集体林地承包经营权所包含的权利内容，目前理论上尚存在争议，但就下列权利内容已经达成一定共识，包括：造林权、林木的采伐利用权、林业资源的采集权、流转权、森林景观的开发利用权。[120]
（3）林地担保物权
林地作为不动产，无法成为质权与留置权的权利客体，故而林地担保物权主要表现为抵押权形式。对于林地抵押权的规定主要以《森林资源资产抵押登记办法（试行）》为依据，其第3条对林地担保物权的权利客体作了具体规定：“可用于抵押的森林资源资产为商品林中的森林、林木和林地使用权。”由此可知，林地担保物权主要表现为商品林中的林地使用权。但《森林资源资产抵押登记办法（试行）》第9条就不得抵押的情形作了相应的规定，就集体林地而言，只有通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的林地承包经营权，在经过依法登记取得林权证并经发包方同意的情况下，才能抵押。而以家庭承包方式取得的林地承包经营权，法律明确禁止设定抵押。[121]
2.林木的权利内容
（1）林木所有权
在林权制度中，个人所有权仅体现在林木所有权这一项上，而对个人林木所有权一直富有争议。《森林法》第3条第2款规定，“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权”。由法律规定可以看出，林木所有权的主体为国家、集体与个人。但与此同时，《森林法》第3条第1款规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”因此，在森林资源国家与集体所有的情况下，作为森林资源内容的林木是否得以为个人所有饱含争议。
就个人林木所有权的问题，笔者持肯定看法。因为在林权改革持续推进的过程中，明确权利的归属主体，乃至明晰到具体个人，是林权改革的重要目标。就林木所有权而言，应当对林木的情况加以具体分析。作为森林资源成分的林木为国家与集体所有自不待言，但是作为森林资源成分的林木并不能包含全部的林木类型。《森林法》第27条第3款规定：“农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有。城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木，归个人所有。”上述法条中规定的两种林木类型尚未成为森林资源的构成部分，尚有个人林木所有权的适用空间。个人林木所有权本质上为私人所有权，但在我国，目前个人林木所有权受公权力干涉较大，存在诸多限制，不利于个人林木所有权的行使，从而影响私人对林木投资的积极性。故而，林木所有权方面正确区分私权和公权的界限之所在，是值得重视的地方。
（2）林木用益物权
林木的用益物权指的是对他人所有的林木依法享有的占有、使用和收益的权利。根据实践经验，林木的用益物权应指林木使用权，其权利主体可以为国家、集体或者私人，权利客体是他人所有的林木，内容是占有林木并加以使用、收益，如采果、采脂等。[122]但是，当前我国有关林木使用权的相关法律规定较少，比较具有代表性的是《森林法》第27条第1款规定：“国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，由营造单位经营并按照国家规定支配林木收益。”该条文表现出明显的用益目的，是林木使用权的体现。
（3）林木担保物权
与林地抵押权相同，就林木抵押权而言，其法律根据是我国《担保法》第42条以及《森林资源资产抵押登记办法（试行）》的规定：“可用于抵押的森林资源资产为商品林中的森林、林木和林地使用权。”但值得注意的是，《森林资源资产抵押登记办法（试行）》对林木资产做抵押时设定了一定的限制，即林地使用权须与林木使用权同时抵押，但不得改变林地的属性和用途。
（三）林权的权利性质定性
通过对林权法律关系的梳理，可以清楚地看到，林权其实是传统物权的一种特殊形式。林权可以表述为“森林资源物权”，是传统物权在森林资源这一自然资源领域的体现。其具有特定的权利主体、权利客体以及权利内容。因此，林权不是传统物权法意义上的单独权利，而是新型的物权种类。因为权利内容的多样，囊括了所有权、用益物权、担保物权等权利，作为一个权利束，林权表现出明显的复合性。林权的权利本质为私权，作为一般原则，《物权法》对林权具有规范作用，但林权自身具备的公权属性也决定了林权要受到公法的调整，诸如在林地所有权权利主体方面的限制等。
三、林权制度的设置建议
由前文论述已知：林权即“森林资源物权”，其内容为林木与林地的相关权利集合，主要包括林地所有权、林地用益物权，如林地承包经营权、林地担保物权；林木所有权、林木用益物权，如林木经营权、林木担保物权。就我国当前林权的具体权利内容以及林权制度的具体设置存在的争议和不足，提出如下建议：
（一）林地所有权
1.国家林地所有权
当前，国家林地所有权存在的最大问题在于国家林地所有权的权利主体的不明确，存在权利主体虚化的现象。国家作为抽象的政治概念，并不能直接行使国家林地所有权，在现实层面上，一般由中央政府代为行使国家林地所有权。但是，中央政府无法真正做到行使全国范围内国家林地所有权，故林地所在地的地方政府实际上行使了林地所有权。但是地方各级政府之间以及政府各部门之间的权能划分模糊，具体权利行使无人负责的现象比比皆是，这导致国家所有无法真正地实现全民所有。
就国家所有权主体虚化问题，笔者认为可以从比较法层面上借鉴他国设置。不论是实行林地私有制的日本、德国，还是奉行林地公有制的俄罗斯，所有权方面均规定有地方政府所有。我国可以结合国情实际加以参考，设置地方政府所有这一所有权形式。对于具有国家战略意义的森林资源，仍应当由国家所有。但是针对分散的、小块的森林资源的所有权完全可以下放到地方政府所有。地方政府成为所有权人，不仅可以极大地调动地方政府从事林业生产建设的积极性，减轻国家负担，还可以解决所有权主体虚化问题，真正实现森林资源价值。[123]
2.集体林地所有权
在集体林地所有权方面同样也存在着权利主体虚化的情况，集体作为一个术语，其内涵为何难以明确。实践中，集体一般包括三类：一是乡农民集体经济组织；二是自治村、行政村农民集体经济组织；三是村民小组。村民小组难以有效对外承担民事责任，成为真正的民事权利主体，自不必多言。而就自治村、行政村农民集体经济组织而言，因林地经常归属于多个村，这就导致权利划分存在重重矛盾。由于集体所有权的权利主体不明确，集体林地所有权的最终处分权往往由乡级政府行使，集体所有权的不完全倾向十分严重。[124]
随着集体林权制度改革的推进，集体林地经营权和林木所有权不断落实到农户，农民的经营主体地位不断得到保障，独立于集体林地所有权的用益物权：林地经营权成为集体林权制度的核心，这是集体林地所有权主体虚化的根本原因。在这样的大背景下，应当对集体经济组织的职能和权限进行重新界定，并将其作为当前的研究重点加以深入探讨。
（二）林地用益物权
林地承包经营权的法律依据为我国《物权法》第124条第2款：“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度”以及《农村土地承包法》第3条第2款：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”的规定。
在我国实行土地公有制，国家和集体保有林地所有权的情况下，林地所有权的权利主体并不适合参与到市场经济之中，为使林地能够物尽其用，基于特定利用目的，将林地所有权的占有、使用、收益的权能与所有权相分离，赋予林地实际利用者，使林地本身的价值能够最大程度的得以实现，这是林地用益物权产生的最重要的作用所在。在林地用益物权中，林地承包经营权是最具有代表性的，其也在当前的林权改革中发挥着无可替代的作用。因此，应当对林地承包经营权的权利内容加以具体翔实的规定，就林地承包经营权的抵押、续包、继承等问题，需要在《森林法》及其实施细则的后续修订中得到体现。
（三）林地担保物权
在林权的担保物权方面，我国虽处于起步阶段，仅规定了林地承包经营权的抵押权和林木抵押权这两项具体担保物权，且均为抵押权。但笔者认为，我国当前的重心仍然应当放在完善林地承包经营权的抵押权和林木抵押权这两项具体担保物权的工作上。这两项抵押权是林权担保物权部分的基础，在完善这两项抵押权的基础上由点及面才能真正建立起符合我国实际的林权担保物权制度。
我国应当加快建立配套措施和服务机构，打破流转限制，保障担保物权实现顺利流转。国务院办公厅《关于完善集体林权制度的意见》要求：加大金融支持力度，建立健全林权抵质押贷款制度，鼓励银行业金融机构积极推进林权抵押贷款业务。加大开发性、政策性贷款支持力度，完善林业贷款贴息政策。鼓励和引导市场主体对林权抵押贷款进行担保，并对出险的抵押林权进行收储。完善森林保险制度，建立健全森林保险费率调整机制，进一步完善大灾风险分散机制，扩大森林保险覆盖面，创新差别化的商品林保险产品。
四、结语
林权的概念明晰和范畴界定一直是一个非常复杂但亟待解决的问题，其对集体林权改革的顺利开展也具有重大的意义。本文通过对林权法律关系的梳理，对林权的权利性质在传统物权法视角下做了定位，也对当前林权制度设置提出了自身的看法和建议，经过不断的实践检验和价值判断，有关林权的理论学说会逐渐趋于统一并完善，从而有效促进林权改革的稳固推进。