我国环境影响评价制度有效性研究
谈珊[84]
【摘要】运用哈贝马斯的交往行为理论，分别对我国环评制度的真实性、正当性及真诚性三个维度进行审视和考察后，发现其制度设计和运行中强调科学忽视民主，强调结果而忽视过程，强调一致而忽视多元，归根结底在于我国环评制度过分强调主体性而忽视主体间性。据此，未来我国环境影响评价制度应当引入多元主体沟通机制，进行嵌入式的设计和改造，以期实现科学上的普遍认知，利益上的多元共识，民主上的商谈沟通，从而消弭其风险管理危机，达到环境影响评价规制环境风险的目的，发挥其制度的有效性。
【关键词】环境影响评价制度 制度有效性 交往行为 主体间性 公众参与
一、法学方法论研究的语用学转向
20世纪初，哲学的研究发生了一个根本转向，从本体的实在论和认识论转向了语言学领域内“话语”“会话”“商议”和“论辩”的探究，语言成了主要的研究对象。德国哲学家弗雷格的研究，被认为是当代西方语言哲学的理论起点，其后的维特根斯坦是这场哲学发展进程中的代表人物，他的后期思想着重于日常语言意义表达作用的探究，提出了一种称为“语言游戏”的分析范式，旨在考察语词和文句在“语言游戏”中的确切含义，以实现有效的意义沟通和话语互动。维特根斯坦的思想经过当代法哲学家哈贝马斯的弘扬光大，使法哲学和法学方法论的研究走向生活世界，着力于语言分析的新维度和新开展。
在言语行为活动之中，在多主体的交互行为活动之中，在多主体交往行为者所处的语境或“语言游戏”、生活世界之中，把握语言的意义及其有效沟通。换言之，语用学从符号使用者，即人的存在处境或行动情境、意图意向、价值目标出发，去把握言语行为的意义、价值和功能的，跨学科方法论的理论系统，从而为法律言语行为提供了新的“概念架构”。言语行为活动构成的“规范世界”决定着法律规范、法律制度的构成或形成[85]，立法、司法乃至执法以及法学家们的一切活动，都是法律的言语行为活动，由此我们可以说，法学在本质上就是一种语用学，一种面向交往世界或规范世界的“规范语用学”。“规范语用学”（以哈贝马斯为代表）的形成与出场正意味着法学研究的语用学转向。“规范语用学”将法律看作一种言语行为活动，它由事实世界进入规范世界，视法律实践活动为一种多主体（政府、公众、专家、企业等语言符号的交往者）参与的一种多主体的交往活动。语用学的目的、思维、研究进路、内容都满足法学发展的需求。[86]
显然，通过语用学方法来解读法律制度的有效性更加地科学和明晰，因为语用学“可以化解主观——客观、事实——价值之间的对立和矛盾，它借助世界和社会的可言说性，界定法律事实是一种语言流传物，从而将认识的视角聚集在主体间的共识形成过程中。对法律制度有效性的阐释自然转换成了制度主体将自己的经验或感知转换成对客体对象的语言性解释，其目的在于在不同主体间流传，求得其他主体的理解和共识，形成具有主体间性的认识。在语用学方法中，对案件事实的理解和解释，最终是通过一种动态理解的规则来实现的。显然，法律人透过语用思维与实践，就可最大限度地维护法律制度的有效性。
二、我国环境影响评价制度有效性的三维审视
（一）哈贝马斯的制度有效性意蕴
哈贝马斯认为，交往是通过语言进行的，语言即“服务于理解的沟通媒介”。语言是如何形成正常和成功的有效沟通，意即交往者的说话行动是否满足有效性的要求。只有通过参与者在相互提出的有效性声明的交互主体性的认可，理解才以协调行动的动机发生作用。所以任何说话者在交往过程中都要求必须满足有效性的要求。
那么，法律制度有效性的要求有哪些呢？根据哈贝马斯的“言语行为”理论，法律制度的有效性应该体现三维意蕴。
法律制度有效性的三维意蕴图
第一，该句子在其陈述的有效性上有赖于言语者的预先理解，这就是可领会性的要求。第二，该句子在其陈述的有效性上有赖于事实的存在，这就是真实性的要求。第三，该句子对意向的表达，其有效性依赖于说话者是否真的有此意向，这就是真诚性的要求。第四，该句子施行的有效性依赖于该语用行为是否与规范的情景条件相一致，这就是正当性的要求。这四项有效性要求构成了每次交往行动的背景知识，说话者必须预设并满足这些普遍且不可避免的条件，交往行为才可以得到持续，才能达到预期效果。需要指出的是，哈贝马斯有时将这四种有效性要求还原成三种，即真实性、正当性和真诚性。因为可领会性的有效性要求从某种程度上来说，不是严格意义上的有效性要求，而是一个相互理解的规则。哈贝马斯特别指出，在每一个交往行为的实例中，都会提出有效性的所有方面。尽管每一个交往行为各有其居于核心地位的有效性要求。
运用哈贝马斯的交往行为有效性理论对法律制度的有效性进行审视，即亦表现为真实、正当及真诚，具体意蕴为：真实性，即主体间的“真实”共识，要求我们在尊重知识的客观性基础上实现对话和开放；正当性，要求法律制度必须符合社会世界，尊重价值多元，实现利益衡量；真诚性，要求法律制度必须契合主观世界，进行沟通对话，以期内心信服。
（二）我国环境影响评价制度有效性的三维拷问
哈贝马斯理论对法律的影响，突出体现着环境法等新兴法律中。现代社会的经济和科技发展固然创造了史无前例的奇迹，但也带来了前所未有的风险。作为公共领域中的具体法律制度，我国环境影响评价并未有效地对环境风险予以规制，究其原因在于：缺乏内在的价值与精神，缺失制定者与承受者之间的互动与沟通。在运用哈贝马斯的交往行为理论，尤其是哈氏对言语行为有效性的理论，分别对我国环评制度的真实性、正当性及真诚性三个维度进行审视和考察后，可以发现我国环评制度主要存在以下问题：
1.以环评标准为基石的环评制度对真实性的追求过于单一，仅仅满足于有专家把持的科学真实性，存在诸多内在及外在缺陷，没有形成主体间对客观事实的普遍认同。
哈贝马斯认为现代法律制度的有效性的“真实”实质是正确反映客观世界。质言之，环境影响评价制度有效性的“真实”之维，意蕴是要求环境影响评价制度要反映客观世界，具体体现在环境影响评价的标准要科学确定，以期实现真实客观。环境标准是环境影响评价的准绳。无论进行环境质量状况评价，编制环境质量报告书，还是进行环境影响评价，编制环境影响报告书，都需要环境标准。只有依靠环境标准，方能作出定量化的比较和评价，正确判断环境质量的好坏，从而为控制环境质量，进行环境污染综合整治，以及为设计切实可行的治理方案提供科学的依据。然而，环境影响评价制度中的评价标准并没有真正达到“真实”的要求。“真实性”是指行为中涉及的命题实际存在，在环境影响评价中，存在着科学限度的困境。环境影响评价制度要实现其有效性，其前提是该制度本身的技术标准应该是真实客观的，这样才能有之后的行为“正当”和“真诚”。以环评标准为基石的环评制度对真实性的追求过于单一，仅仅满足于有专家把持的科学真实性，存在诸多内在及外在缺陷，没有形成主体间对客观事实的普遍认同。比如，对于环境影响评价结果，因为专家和公众的风险认知的差异性，从而对其环评结果存在争议，甚至引发群体性事件。概言之，基于环境影响评价制度的主体间对环评所评价的风险存在差异性，难以形成“共同真实”的认识。
2.我国环评制度在正当性追求上，同样存在话语权分配过于狭隘，没有尊重价值多元和实现利益的多元共识的问题。
哈贝马斯看到主体之间利益冲突的根本原因是建立在可以沟通基础上的差异，而不是不可调和的矛盾。利益是人们遵守制度的核心原因，也是决定制度是否有效的基础性要素。有效的制度执行需要和人们的利益之间建立实现途径的关联。我国环评制度在正当性追求上，同样存在话语权分配过于狭隘，没有尊重价值多元和实现利益的多元共识的问题。传统利益法学中的利益衡量是笼统地对利益相关主体间冲突的利益而展开的衡量，在选出需要优先保护的一方利益后却不再过多地关注其他落选的利益。而在环境法相关领域中的利益衡量，尤其是在具体环评中对经济利益与环境利益的衡量，凸显出一种极端化利益衡量结果的问题，其只是笼统地对具体环评中的经济利益与环境利益展开简单的衡量，但并未对这两种正利益自身作出任何区分对待，也未对落选的正利益有过多的关注。换言之，只是千篇一律地对具体环评中的经济利益和环境利益进行衡量，而对这两种利益中哪部分利益可以衡量比较，哪部分利益不可以并未作出回答，同时也未采取任何方式对落选的正利益进行补偿。就环境利益而言，应该区分为基本环境利益和一般环境利益两个层面。基本环境利益不仅包括涉及公众身体健康，甚至是关乎生命安全的环境利益，也包括涉及自然物种生存发展的环境利益，是不可用来和任何其他利益作衡量比较的；而一般环境利益则多是一些享受型环境利益，比如在景观权上承载的环境利益，是可以被用来与其他利益进行衡量比较的，但同样若对其进行合理限制的话，必须建立在对相关环境利益受损主体合理补偿的基础之上。就经济利益而言，它在不同经济发展水平地区中的衡量权重值也是不尽相同的。因此，在环评中单一地坚持“唯经济论”或“唯环境论”是对经济利益与环境利益极端化地衡量，这样只会造成畸形利益的滋生，最终会破坏正常的法治秩序。“唯经济论”和“唯环境论”是建立在极端的利益衡量之上而形成的一种固有理念范式，是对经济利益和环境利益之间关系的一种扭曲。其实，经济利益和环境利益之间并非绝对的矛盾关系，二者均属于正当利益的范畴，而它们之间只是会涉及一些利益的衡量选择问题。因此，在环评制度中绝对地灌输“环境保护优先”或“经济发展优先”等理念是完全错误的，这是一种排斥利益衡量的绝对化选择，尽管在特殊时期内，从立法的政策意义上而言是非常必要的，但会使得环境法治和真正意义上的法治越走越远。而环境法治下的环评制度改革必须摒弃传统的“二唯论”，更应将利益分析理论中的“利益衡量”和“利益衡平”思想吸纳其中，在多元利益中实现共识。
3.因环评参与方式的规范内涵不足及双向沟通交流的匮乏，出现虚假环评，或者环评主体对环评结果反复不定等，导致我国环评制度公定力和公信力缺失，环评制度缺乏真诚性，构成今日我国环评的信任危机。
哈贝马斯的“真诚性”理论在公共领域起着至关重要的作用。环境规制本身就是属于公共领域，环境影响评价作为公共领域的重要行为，必须认真审思其交往行为的理性，从而实现其交往沟通的“有效性”。然而，在环境影响评价中，公众参与方式的规范内涵不足及双向沟通交流的匮乏，无论是在风险认知、风险交流还是在沟通效果上都存在非常大的问题。
其一，公众参与过程缺乏有效的风险沟通。比如什邡钼铜事件，出现的最大问题在于环评公众参与程序上，决策者只关注项目的实际风险，而忽视了公众的主观风险感知，未能听取公众的真实意见，公众参与程序未能实现有效的风险沟通，最终公众建构的风险盖过项目的实际风险，导致环境群体性事件的爆发。事实上，该项目经过了两次环评公众参与信息公示，但什邡公众直到项目开工奠基仪式在电视上直播后才得知此项目存在，在此之前对此一无所知。该项目中的公众参与充其量算是企业支配下的形式化的公众参与，甚至可以说根本就“无公众参与”。环评公众参与本欲通过充分的沟通与对话，以实现风险沟通，却变成了通过环评审批的附庸，成为企业通过环评必须要走的一道流程，进而走向另一种极端，演变成制度外的暴力抗争。这就是该项目虽然以最高标准通过了环评部的审批，甚至环评报告还获过奖，但最终却遭到公众反对，引发环境群体性事件的最主要原因。我们有理由相信，该项目在环境风险规制的技术方面是做得到位，并通过了审批，但其完全忽视了公众的风险感知以及主观建构的风险，在时间的酝酿下，导致环境群体性事件的爆发。总结而言，其环评结果只具有形式合法性，而不具有合理性。而合理性的增强需要通过实质性的沟通与对话，以容纳公众的多元意见，而不是将公众参与作为一种附庸和摆设。
其二，环境风险交流主体地位不平等。环境风险交流的主体包括政府、企业、公众等。与政府规制部门相比，其他交流主体处于明显的弱势地位，救济能力也相对低下。当前的政府机关中汇集了大量专业人才，掌握着大部分风险信息资源，在人力、财力、物力方面都远非其他环境风险交流主体所能比拟。在整个科层体制未变的情形下，政府的中心地位仍然没有改变。虽然公众参与到环境风险交流中具有重要意义，但其参与行为实际发挥的作用仍然十分有限；在环境风险交流的主体中，各级政府扮演主角，其他主体是配角，彼此之间是一种不平等的关系。不少官员对公众参与环境风险交流态度冷漠，心理上抱有一种潜在的排斥感。在环境风险交流中，政府多以自上而下的指导者、管理者身份自居，而较少以辅助者、倾听者和合作者角色出现，政府部门官员与其他主体之间出现互动隔膜，影响了交流的效果。
其三，环评信息公开环节出现重大问题。在根本没人关注的网站或者受众面较窄的报刊上发布环评信息，实则等于没有发布。采取这样的信息方式并没有考虑受众面，甚至根本不考虑公众能否看到环评相关信息，这也从侧面证明了信息发布只是一种形式，并不在乎能否让公众知晓信息，而只是表明其进行了此项流程。
其四，环境风险交流信息获取不对称。环境风险交流不到位很重要的原因之一是环境风险信息获取的不对称。在环境风险交流中，公众因缺乏专业的环境风险知识，在不知情的情况下很难有效参与环境风险交流。掌握知识的专家和掌握权力的政府容易相互结合控制话语权，将环境风险交流定位在单向度的宣传告知层面，缺少了官民互动和意见反馈，造成环境风险信息隔离。政府部门通过检查等非市场手段获得企业环境风险信息的能力有限，没有足够精力检查所有企业以掌握真实风险情况；掌握更多环境风险信息的企业出于追求利润最大化的本性，害怕环境风险交流会给其带来负面影响，通常又不愿意将风险信息提供给其他主体。媒体在市场经济条件下有拓展受众群体的任务，为了吸引受众的眼球，个别从业者背弃职业操守，倾向于刻意夸大风险甚至以炒作为目的，而无意参加沟通交流，致使环境风险信息失真，从而加剧了主体之间风险信息的不对称。
其五，环境风险交流信任基础不牢固。我国在向现代化转型的过程中，还没有形成与之相适应的促进社会整合、社会团结的社会信任体系，出现了信任关系的断裂。在环境风险管理过程中，大多管理人员仍然抱着“命令主义”的管理理念，将其他风险交流主体看作管理的对象，采取的依然是权威式的和压制型的手段，追求令行禁止的效果，行政相对人的权利尤其是程序性权利往往被漠视，破坏了公众与政府之间的信任关系。部分专家的道德操守下滑，通过与政府和企业结成联盟操纵风险议题，造成公众不信任专家所提供的风险信息。另外，政府部门利益的存在和企业追求经济利益的本性，使得政府和企业在环境风险交流中也追求自身利益的最大化，一些带有明显利益倾向的做法进一步摧毁了公众的信任，让单纯的环境风险交流问题变得更加复杂。
三、我国环境影响评价制度有效性的三维审思
（一）真实之维——环评标准的“共识性真实”
在“真实”的维度分析上，笔者通过对哈贝马斯的“真实”进行重塑性解读，提出环境影响评价制度的“真实”要求是尊重知识的客观性，具体体现为环评标准上的“真实共识”，并从环评标准中的多元主体角色定位、主体间的认知弥合、保障真实性的措施三个方面进行思考和完善。
1.环境影响评价制度中多元“主体间性”关系重构
其一，政府与公众之间的关系：双向对等。公众应当以主体者身份回归，构建多元对等关系，通过沟通和对话的方式合理表达利益诉求，以期达成多元共识。风险沟通理论下环评公众参与中，政府与公众之间的关系是双向对等关系。政府与公众的平等关系是指政府与公众之间的法律地位平等，社会公众作为“多元治理”体系中的一极，能够以独立自主身份参与环评公众参与，公众进入环评程序的权利和发表对环评建议和意见的权利不受政府干涉，受到政府尊重。公众能够与环境行政决策机关平等地对环评进行意见沟通以及环评方案选择。还表现为公众在环评决策享有平等的话语权，公众对于环评的建议以及最终环评方案选择的意见，具有实质性的影响力。虽然公众在环评决策享有平等的话语权，这种话语权是提出建议的权利，是一种参与决定的权利，并不意味着公众享有最终决定权，环评最终决定权仍然由环境行政机关决定。否则就会陷入无政府状态，整个社会治理秩序陷入混乱。另外，政府与公众是合作治理的伙伴关系。这种关系是指在环评决策过程中双方对环评意见进行沟通、交流，相互博弈和妥协，最终形成合意。这个过程是双向交流，既有社会公众提出环评意见和方案选择建议，又有行政机关对建议和意见进行反馈和回应。最终决策并非行政决策机关单方作出，而是双方合意的结果。双方是合作，而不是对抗；是博弈，而不是斗争。
其二，公众与企业之间的关系：既是监督与被监督关系，又是对等关系。公众以主体身份回归，应当享有其权利，发挥其原本的作用。企业作为污染主体，其建设项目所产生的风险可能导致周边公众的利益产生影响。公众出于对自己利益的保护，有权利提出自己的利益诉求和意见，要求企业进行信息公开，充分考虑公众合理意见和诉求，并通过公众参与的介入对其进行监督。公众作为风险规制体系下的重要一极，不再是企业组织下的“配角”。公众和企业具有等同的话语权，公众的意见应当得到企业尊重，无论采纳与否都必须予以回应并说明，并将公众意见完整上报到环评审批机关。对公众合理意见和建议，应当得到企业采纳。笔者认为，企业如果对于公众的合理意见没有采纳，应当作为说明，并予以公开，对于隐瞒和规避，应当承担相应的处罚，甚至最高处罚可以被驳回环评申请，剥夺再次申请资格。
其三，公众与专家之间的关系：专家可以为社会公众服务，理想中的专家是中立的，他即可以为政府提供支持，也可以为公众服务；公众和专家是合作关系，社会公众丰富的数据对于专家进行深入研究是一个支撑，弥补了专家的不足。另外，网络信息传播技术的发展和普及，社会公众获取技术信息和知识的速度越来越快、成本越来越低，有了可以和专家相互交流的基础，打破了技术专家的知识垄断，双方可以求同存异、互为补充。
2.多元主体间的“风险认知”的弥合与共识
专家和公众对于“风险认知”存在明显差异，风险沟通的重点在于弥合两者之间的认知差异。公众往往是依靠直觉对风险事件进行认识和判断，这种依靠直觉的认识和判断被称为风险认知[87]。公众是社会生活中的主要组成，他们拥有最直接的生活经验，更多地依靠经验法则进行价值判断。而专家具有专业知识和思维，主要依靠专家理性进行事实判断。随着科学技术的纵深发展，科学技术渐渐远离了大众视野和常识，逐渐发展成独立的概念和逻辑体系，使得公众难以凭借以往的经验和知识常识，来准确地理解科学技术及其变化，很难判断其社会价值和意义，这无疑成为公众和专家之间进行技术性风险沟通的知识壁垒。据研究表明，专家和公众对于“风险认知”存在明显差异，甚至冲突。专家用通过期待损失形式表现出来的一元尺度来评价、管理风险；与此相对，非专业者用多元尺度进行评价[88]。公众的“非专家”反映，反映出的并非价值的差异，而是对于风险相关的基础事实的不同理解。[89]例如，对于PX项目的风险认知，专家和公众存在截然相反的风险认知差异，专家认为PX为低毒，风险可控。公众的认知则相反，认为其为剧毒，风险不可控，要坚决抵制。研究者在风险认知研究的基础上，提出了“风险=危害+愤怒”这一重要命题。“愤怒”是指公众主观上对风险的定义和构建。研究者认为，风险所造成的影响并不完全取决于风险的实际危害，一些特定的“风险因子”或“愤怒因素”也在不同程度上影响着人们的风险感知[90]。公众并非无知和非理性的，他们的过度反应是其真实的风险感知，是他们维护自身利益的本能反应。研究进一步表明，至少有包括信任在内的15种风险认知因素[91]影响人们的风险认知[92]。虽然公众和专家的风险认知存在差异，这种差异也证明了各自存在的独立价值。有学者认为，只要将价值与事实分开，让公众参与和专家理性各司其职，这种冲突就可以化解[93]。既能够消弭这两种知识之间的差异，又能够让这两种知识的优势互补的方法是规定风险沟通程序[94]。科学的不确定，可能穷尽现有科学认知的边界。我们必须承认，专家依然是风险评估的主角。但专家也会存在知识盲区，公众有丰富的社会生活经验，具有专家所不具备的“在地知识”。现今，我们走进了“大数据时代”，谁掌握的数据越多，研究就越真实，越贴近社会运行实际。
3.环评标准中“真实共识”的保障措施
在笔者看来，至少应考虑以下三个基本问题：第一，制定环境标准的主体是否具有专门性，这需要在法律层面设立一些外部程序，如专家咨询委员会的设立和听证程序等，同时要求行政机关对于采纳或不采纳专家咨询委员会的报告说明理由，以促进专家对行政官员的影响。第二，环境标准的制定是否符合新《环境保护法》的立法目的，新《环境保护法》第15条第1款明确规定“国务院环境保护行政主管部门应当使环境标准与环境保护目标相衔接，制定国家环境质量标准”。问题是，由谁来审查环境标准是否符合法的目的性更为合适？在我国当前的行政诉讼体制中，环境标准的制定属于抽象行政行为，是不可诉的，因此也就排除了司法审查的可能性。国家环保部科技标准司根据《国家环境保护标准制修订工作管理办法》第6章的规定，对环境标准送审稿进行审查。其中，第一项审查即为合法性审查。考虑到当前我国环境标准的制定在合法的目的性方面所存在的显著不足，[95]草案或需进一步考虑，有无可能通过信息公开制度督促环保部门公开行政审查情况，将这种内部审查置于更为有效的公众监督中。第三，环境标准的执行成本及其分配考量。由于环境标准的成本——收益分析首先在组织和人员方面需要一定基础，同时在技术方面还存在货币化难题、对分配的忽略，以及科学不确定性因素处理等诸多遭到质疑的环节，且和我国环境规制轻定量型的影响分析的传统不甚兼容，因而，在我国当前，的确尚不具备设置具有正式效力的影响分析程序的条件。但另一方面，明显忽略环境标准的执行成本及其分配，恐怕也会带来政治和社会可接受性的后患，因此，草案或可采取原则性规定的方式，要求环境标准的制定者对执行成本及其分配的状况应当予以考量，避免对市场竞争造成明显的损害，或严重影响低收入人群的生存，为环保部门逐步完善行政裁量基准提供法律依据。
（二）正当之维——环评利益诉求的“多元共识”
在“正当”的维度分析上，笔者在深刻分析环境影响评价制度中多元利益与风险的基础上，全面地梳理了环境影响评价制度从经济利益、环境利益、社会利益方面对个人、企业、区域和国家所产生的利益影响及形成的多元利益关系，建立“利益共识”和“风险共担”机制，并对我国环境影响评价制度的利益衡量的原则和方法作了详细阐述，以期在具体制度设计上能达到多元利益的共识。
1.环境影响评价制度中利益共识的范围
所谓利益共识范围即指利益共识应在何种场合下发挥作用。根据利益衡量理论，“从主体上说利益衡量主要涉及公共利益与公共利益之间、个人利益与个人利益之间以及公共利益与个人利益之间三者的冲突问题，利益衡量就应当在此找到必要的规则适度地调整三者之间的相应关系。”[96]而环境影响评价制度中利益共识不再强调冲突性，而是从主体间性来追求利益的共识，其具体地表现在对区域环境利益与经济利益和社会利益之间、区域环境利益之间、代际环境利益之间、拟建项目与利益相关者的经济利益之间、拟建项目与利益相关者的生命健康利益之间、拟建项目与利益相关者环境利益之间、拟建项目与公共利益之间和拟建项目与外国国家利益之间等关系进行整合和同一化。这其中利益共识主要体现在环境、经济和社会的合理维度和拟建项目与公共利益和利益相关者利益的公平维度。
环评利益关系(https://www.daowen.com)
2.环境影响评价制度中利益共识的类型
利益共识的类型可以根据利益衡量的类型来予以分析。利益衡量类型主要是指裁判机关通过解释方法进行利益衡量时应对利益的哪些生存形态进行评估从而确定其应否予以保护。与衡量范围（针对利益涉及的主体而言）相比，类型主要针对的是各个不同的利益形态。利益衡量类型化的原因首先是由于利益之间并不都具有法律地位上的同阶性，也就是说，如果利益之间的位阶大小是很明确的，一般而言，不允许裁决者滥用权力进行衡量。[97]故可以将环境影响评价制度中利益共识的类型予以明晰，有公共利益（如国家安全利益、国家及国内区域经济利益、国家及国内区域环境利益、区域或民族社会利益）和个人利益（如生命健康利益、个人经济利益、个人精神利益）。这些利益的位阶不是很清晰，有的同位阶的利益也经常产生冲突，如国家和区域环境利益与公共经济利益之间、拟建项目的经济利益与利益相关者的经济利益之间，等等。在环境影响评价制度中，必须对这些多元利益进行整合，以期达到利益共识。
3.环境影响评价制度中利益共识的标准
确定利益共识的标准，对于判断利益共识的程度和广度具有十分重要的作用，是环境影响评价制度中利益共识实现的关键。作为一种裁判方法，利益共识是从法律本身以外的角度进行实质性判断。在这里，可以引入利益衡量作为其法解释方法。正如有学者所说：“利益衡量方法将法官上升为社会公共利益和个人利益冲突的协调者和仲裁者。法通过利益衡量，判断何者利益更为重要，最大可能地增进社会的整体利益。”[98]一般说来，具体化的利益衡量，应考虑社会上可认识的普遍伦理秩序及公平正义原则，以期能适应社会经济发展及道德价值观念的变迁。利益衡量反映了环境保护的基本思想和价值目标，具有基础性、本源性的特点，是一项对环境影响评价制度具有普遍指导作用的准则。
4.环境影响评价制度中利益共识的原则
其一，环境影响评价制度中公共利益最大化原则。公共利益包括公共环境利益、社会利益和经济利益，是社会经济可持续发展的基础和有机组成部分。其二，环境影响评价制度中私益共识生命健康优先原则。在环境影响评价制度中，生命健康应当是优先保护的对象，是利益衡量中的第一重要的、根本性的利益。其三，环境影响评价制度中公益与私益共识的利益填补原则。在环境影响评价制度中，利益填补原则表现在以下四个方面：一是为公共利益而牺牲私人利益的补偿。二是为经济公共利益而牺牲环境公共利益的补偿。三是区域公共利益之间的补偿。四是污染企业对受害者的利益补偿。
环境影响评价制度的利益共识立体图
（三）真诚之维——环评公众参与的“动态耦合”
在“真诚”的维度分析上，引入哈贝马斯的“交往理性”理论中的“公共领域”和“主体间性”原理，以环境影响评价制度中的核心装置——公众参与为制度“有效性”的关键点，在风险沟通层面创设性地把公众参与主体、时机、方式、效力等方面的元素从静态结构和动态结构两个路径来进行程序设计。
环评公众参与的架构图
1.真诚性实现的基础条件
其一，关键因素：信任构建。环境影响评价制度中存在多元主体，故要实现主体间的对话与沟通，必须依据主体的理性论证能力，这就得基于环境信息的真实、及时、全面。任何“不真实的全面信息就是不真诚”。[99]在重建信任过程中，首要的一点在于保持环评咨询的及时公开。其次，更重要的在于重塑环评多元主体之间稳定的关系，稳定的关系是信任的基础和保障。这种稳定的关系是指政府、企业、专家和公众构建的多元治理体系。各方主体在环评公众参与制度中都应受到相应的约束，以形成相互博弈和约束的多元机制。它应当包括以下准则：（1）政府是环评最终决策者，但环评决策不应当是封闭的；（2）环评公众参与中的话语权也不应当由政府垄断。应当约束政府的环评决策，防止行政恣意下的肆意妄为；（3）在环评公众参与中，政府更不应当预设立场，使环评公众参与能够容纳多元意见；（4）政府应当洁身自好，防止“权力寻租”下与企业存在背后私下交易行为，当然，这更多地依赖于其他主体介入环评公众参与后的权力监督；（5）企业应当及时发布环评信息，不得发布虚假的环评信息，不得逃避环评和公众参与，对公众环评意见予以及时回应；（6）对于专家，主要在于确保其专家“中立性”，能够做出公正、科学的环评报告；（7）公众应当理性参与，发表合理意见和诉求，不能以制度外的对抗代替公众参与。
其二，基础要素：环境信息公开。信息公开对于风险沟通的重要性不言而喻，环境信息公开是环评实现风险沟通的基础性条件。事实上，环评公众参与实现风险沟通所要构建的多元复合体系打破了决策的垄断性和封闭性，更破除了多元主体之间“信息不对称”的格局。实现环评公众参与风险沟通的作用，环境信息公开面临着四个问题，即公开主体、公开时间、公开方式、公开内容。公开主体就是谁掌握信息谁就应当公开；公开时间原则上当然是越早越好，公开期限越充足越好；公开方式必须考虑平台的受众面，即应当以公众看得见、看得懂的方式公开，让公众以最小的成本和最快的速度能够及时、准确地了解环评信息，可以采取传统与网络平台相结合的复合信息发布方式；公开内容应当是环评报告书的完整本，由于环评报告的高度技术性，至于公众能否看懂环评报告，这个问题就应当交给公众自己。公不公开是一回事，能不能看懂是另一回事。
2.环评公众参与程序的静态结构
（1）参与主体的资格确定与甄选机制
环评公众参与程序规范结构设计中面临的第一个难题是谁有资格参与环评程序？或者说参与环评程序的公众范围如何界定？新《环境保护法》第56条第1款规定：“对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。”即明确了环评参与公众的范围：只要是可能受到建设项目影响的公众，都要征求其意见。[100]
解决了参与者的范围问题，即谁有资格参与环评程序，但是，最终实际进入参与程序的，显然不可能是上述范围内的所有人，而只是其中的代表。于是，紧接着的问题便是：如何识别和选择进入参与程序的代表？如果没有一套程序机制，而任由主管机关、开发单位肆意决定，则易产生“代表性不足”或“选择性参与”的争议，且将难以发挥制度本身欲达到的容纳多元意见与讨论协调的参与功能。[101]因此，创设和细化一个“参与者的识别与选择机制”非常必要。
问题是，鉴于环评程序的特殊本质，其在参与者选定上除消极的权利保障考量之外，更多的是谋求积极的决策理性提升，而在后者的层面，参与者选择权显然是环评机关的自由裁量权，因此只能激励，而无法通过法律以及司法救济来强制其履行。也正因如此，在环评参与者的识别和选择机制上，大抵只能采取类似我国《环境影响评价公众参与暂行办法》第15条第1款的规范模式：“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门，应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、乏人或者其他组织。”但在学理上，我们仍可以就参与者的遴选机制从消极和积极两个层面去作出如下提示：
第一，在消极层面上，笔者认为，如果与环评决策行为有法律上利害关系（狭义）的个人或者组织主动要求参加听证、意见陈述等公众参与程序的，建设单位或者环评机关原则上不能拒绝，因为这涉及法治国家中最核心的权利保障问题。如果因为申请参与者过多而超出参与程序的可接受容量时，或者不利于开展对话的，则应采用随机抽取（或抽签）方式在申请者中选取代表。[102]这种随机抽取过程应当由第三方实施监督，以避免选择性参与的再次出现。
在消极层面还应注意的是，对于现实中的一些可以被证据所固定的明显的“选择性参与”事实，则可在“滥用裁量权”的法框架下解决。如实践中出现的将多份甚至全部环评调查问卷交给所在区域的某个人，让其全部或者找“放心”的人“代表”所在区域居民填写，便是适例。
第二，在积极层面上，作为公众参与的组织者，环评机关或者建设单位应当利用既有资源积极识别有助于增强民主正当性、实现集思广益的参与者。例如，由当地民意代表提供名单；由支持开发计划且属于公共关系部门的官员提供；由当地公职人员提供名单；详查当地报纸确认有关团体及其代表；调查当地人口或居民组成；等等。[103]当然，这些识别程序是“激励型”“积极型”程序选择，无法通过立法或司法来强制；通过这些程序被识别和遴选的参与者，也有参加或者不参加环评程序的自由。
（2）参与方式及其强度分布
我国《环境影响评价公众参与暂行办法》第12条规定了调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会5种公众参与方式。通过借鉴叶俊荣教授对于环评公众参与方式比较的范式[104]，对以上5种公众参与方式的参与强度、参与效力、参与性质和目标进行细致研究，归纳出每种方式的特点和不足。
我国环评中公众参与的类型及其功能剖析表
同时，著名政治学者Sherry R.Arnstein的“参与阶梯理论”也为我们研究环评公众参与效力提供了研究框架和范式，其将公众参与的效力分为八个等级，其效力涵盖最低程度的“完全无参与”到中等程度的“象征式参与”到最高层次的“公民控制”。参照阶梯理论也可对我国现有环评的5种方式的参与强度作归类研究，如下图所示。
环评公众参与的各种方式在参与阶梯中的效力定位图[105]
笔者以Arnstein的参与阶梯为分析视角对我国环评程序中的公众参与方式进行检讨，发现尽管我国环评法规中看似规定了多样化且不乏较高效力位阶（听证会）的公众参与方式，但由于“可替代性”规范的存在产生了相互抵消的效果。实践中，采用的形式多为最便捷、最易于操纵的“调查公众意见”，其基本表现形态是千篇一律的调查问卷，且这些调查问卷所揭示的信息和统计数据往往对决策产生不了任何助益；或者咨询几位专家意见即可被认为已符合了公众参与的要求。这既为学者和实务部门的定性描述所揭示，又有局部的实证数据为证。[106]可见参与方式的可替代性带来实践中参与方式的极端“迷你化”。这样的“迷你化倾向”使得我国环评公众参与的实证样态基本上处于Arnstein参与阶梯中的“完全无参与层阶”。针对这一问题，笔者建议仍应从“过滤程序”入手，即通过过滤程序的设置，使得适用完整公众参与结构的环评项目大幅减少，同时在法规范上刚性设定（区别于可选择性和可替代性）适用完整公众参与结构的环评项目所应采用的参与方式，笔者认为应至少达到前述“公告——评论”、公听会层面的深度；而通过过滤程序筛选剩余的环评项目则适用较为迷你的公众参与以实施公众调查、意见陈述为已足。另外，我国公众参与方式的规范内涵不足及双向沟通交流匮乏。如果说问卷调查属于“参与光谱”的浅层或者说“参与阶梯”的底层，基本上应归于“完全无参与”的效力位阶，最多亦只是“象征式参与”，那么从应然的角度讲，按照前述的划分序列，我国环评法制度中所确立的座谈会、听证会这两种参与方式应具有中高阶的效力，但遗憾的是，一方面，由于缺乏统一行政程序法的背景支撑；另一方面，也由于环评法制对这两种参与方式内涵的规范不足，其实质性的效力却并未能确定，从而影响了其功能发挥。而且，我国各种参与方式的反馈性机制不足且难以落实。前文所述，环评公众参与的效力设计并不在于刚性地强求公众分享甚至完全支配决策权，而在于公众的参与能影响决策，并通过风险沟通和交流达成利益共识和理性决策。而公众参与是否影响了决策以及是否实现了双向沟通和交流过程，一个重要的外在判断标准是各种参与方式的反馈性机制是否健全，即公众透过各种参与方式所发出的声音，是否得到应有的采纳或者回应。
3.环评公众参与的动态耦合
（1）参与方式的动态选择与匹配
其一，法治维度：根据环评决策对公众权益的影响大小确定参与方式。
如何区别不同行政行为并适用不同的程序呢？我们把标准确定为：行政行为所涉及的相对人的利益的重要程度、影响的大小。[107]因此，环评公众参与方式的动态确定，可以根据环评决策对公众权益的影响大小来实现。这具体可细分为三个向度：
第一个向度是环评决策所影响的公众权益的种类。一般说来，行政行为可能侵害的权利包括生命、自由和财产，其重要性依次排列，若环评决策所指向的开发行为越接近侵害生命权，那么越应采用接近于听证，甚至个别超越听证而达至参与决定、公众投票等深度的公众参与方式；反之，若开发行为可能危及的仅仅是财产权，可采取强度较低的参与方式。
第二个向度是所影响的某种权利的影响程度。影响程度越深，所应采用的参与方式越强。举例言之，如果有两个开发行为，所排放的废气同样会侵害民众的身体健康，其中一个开发行为所排放的气体可能仅仅使附近的人们有轻微眩晕的感觉，而另一个开发行为所排放的废气若附近居民长期居住并吸入含有此废气的气体，则可能会导致人们罹患肺癌或其他慢性病，而严重侵害人们的权利。我们暂且不论后者在实体价值方面是否被容许，从程序的角度看，相比之下，在后者个案中选择的公众参与方式显然应深于前者。
第三个向度是所影响的权利人的广狭。这是一个权利总量和成本效益衡量的概念，开发行为所影响的权利人越多、权利总量越大，采用高强度公众参与方式的权利保障正当性愈加显著。
其二，民主维度：代表性、技术性、参与性对参与方式选择的准据作用。
首先，导出环评公众参与的重要原因是环境议题在代议制民主中遭遇到了尴尬，所以当某一地区行政机关在环保上的表现向来不佳时（即代议制民主的监督出现问题时），则应当选择强度较高且参与容量较大的公众参与方式，以弥补作为代议机关执行者（政府）的不足，化解决策的“民主赤字”；反之则可适用相对宽松的公众参与方式。其次，环境议题的高度技术性和复杂的利益分层也是环评公众参与的根据，因此，如果某个开发行为所设计的环境命题在技术和利益分层上较为复杂，则可选用较为有利于技术论证和利益博弈的咨询团体（委员会）、听证会等公众参与装置。最后，鉴于环评公众参与式“参与民主”而非“直接民主”的法理定位，原则上不应选用“公众投票”的参与方式，否则无法回溯到全体国民意志；但例外的是，若所涉及的议题系纯粹的“地方性事务”，本身并无回溯到全体国民意志的必要时，则并不排除“公众投票”的适用。
其三，效能原则的维度：开发行为的个案特性和公众参与方式的功能特性之间的匹配性。
从效能原则出发，环评公众参与方式的选择应立足于两种事物本质的匹配性，即开发行为的个案特性和公众参与方式的功能特性之间的匹配性。这两者之间越匹配，则越能在保障权利、实现民主和理性决策之间达至平衡，越符合广义上的效能原则。
（2）参与时机与方式之间的匹配性与动态组合
参与时机也是环评公众参与结构设计中的一个重要元素，主要指公众参与在整个环评过程中介入时点、阶段。2014年4月24日新《环境保护法》在第56条中规定“建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况”，即公众参与的时间提前。《环境影响评价法》规定在报批建设项目环境影响报告书前要征求公众意见。实践中，建设单位往往在起草完环境影响报告书后再征求公众意见，公众参与作为报批前的最后一个环节，公众意见不易被吸收，公众参与容易走过场。因此，本次《环境保护法》修改明确在编制环境影响报告书时就要征求公众意见，将公众参与环节提前，以利于发挥公众参与实效。
那么，在整个过程中，何种阶段匹配何种参与方式呢？由于环评早期的可塑性较强，专业性相对较弱，因此综合考量信息提供、议题形成能力和处理能力的更多种因素，以咨询委员会（咨询团体）作为此阶段的公众参与方式较为适当，但鉴于咨询委员会的参与容量较为有限，应再辅之以意见陈述的参与方式以解决参与广度的问题。在参与的中期（主要是环评报告书的审查阶段），主要的任务是开展风险沟通和交流，较为适合采用的是听证的参与方式，因为听证制度在参与容量上较委员会具有相当的互代性，故应更适合于确认审查结论的程序目的。在环评的后期（环评决策作出后），主要任务是保障公众知情权，故参与形式可以简化为公开说明会、发布简讯等参与方式。换言之，根据不同阶段的环评议题本质和公众参与所应达到的目标动态地选择公众参与方式。
（3）公众参与主体与参与方式、参与时机之间的动态匹配
参与主体与参与方式的匹配性主要要求根据参与主体的文化身份来选择有利于其表达的参与方式。这一匹配性的理论基础是大众文化背景在程序设计中的影响。例如，在我国传统文化背景下，采用类似于座谈会、恳谈会等参与方式，当然可以予以适度改造，提升座谈会的双向交流功能，或许比听证会更为有效。
参与主体与参与阶段的匹配性则体现在参与的早期，由于项目尚未定型，公众参与的法理价值定位于民主地形成议题和集思广益，参与主体能期许的除了权利保障，更多的是信息提供，故在参与主体范围上应设置较宽的口径；而至于参与的中后期，环评公众参与的权利保障取向得到重视，且专业性增强，故参与主体的范围逐渐限于利害关系人以及专业人士。当然，这一匹配并不绝对！
综上所述，从理论上说，开发行为个案中环评公众参与的选择，应是一个动态的考量参与方式、参与主体、参与时间之间有机耦合的过程。