中国自由贸易协定中的环境条款研究
第三篇 国际视野
REDD+机制和国际组织
荆珍[1]
【摘要】REDD+机制作为国际环境法的一个重要机制，有助于减缓气候变化，这已成为国际共识，但如何设计适当的REDD+机制以减缓温室气体排放是摆在我们面前的紧迫任务。本文通过考察UN-REDD、GEF、CBD、ITTO和ILO五个国际组织在REDD+机制实施过程中的作用，分析其存在的问题及原因，并提出对现有机制的改进措施，希望能促使REDD+机制取得成功，这样不仅可以减少温室气体排放，而且还有许多有利之处：促使土著和当地人民参与REDD+活动；改进以森林为生的人们的生计；进行公平合理的劳动力分配；保护生物多样性；开展可持续森林管理等。
【关键词】REDD+机制 国际组织 气候变化
一、前言
REDD+机制在减缓气候变化中扮演着越来越重要的角色，是国际环境法的一个重要机制，这已成为国际共识，但如何设计适当的REDD+机制以减少温室气体排放是摆在我们面前的紧迫任务。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第五次评估报告，更为肯定地指出一项事实，即温室气体排放以及其他人为驱动因子已成为自20世纪中期以来气候变暖的主要原因。每年5.8 Gt的全球温室气体排放来自世界各地的森林砍伐和森林破坏。[2]政府间国际组织是国家间多边合作的组织载体和法律形式，[3]它们的存在与活动是国际环境法机制建设与发展的重要动力。在全球化趋势下，国际组织还日益成为全球治理的行动者。[4]当前，国际组织在全球REDD+机制建设和实施中也发挥着重要作用。基于REDD+机制和国际组织之间紧密的联系，有必要对此进行一番考察和研究，这也是国际环境法与国际组织法之间的衔接之处，具有重要的研究意义。
本文首先选取了UN-REDD（联合国减少森林砍伐和森林退化产生的碳排放协作项目），其在全球层面上减缓温室气体排放，是REDD+机制实施的重点项目。其次选取了GEF（全球环境基金），其代表资助机构的观点。再次选取了CBD（生物多样性公约），其代表生物多样性保护和管理方面的问题。复次选取了同样重要的ITTO（国际热带木材组织），它是林业部门的代表，考虑了利益相关方的参与和可持续的森林管理。最后选取了ILO（国际劳工组织），这是土著和当地人民的代表。这些国际组织都认为保护森林是必要的，不仅因为它能减少温室气体排放，而且因为它能保障当地社区和土著人民的生计，并且可以保护生物多样性。
实践中，需要解决与REDD+项目相关的问题主要有碳储存、资金、利益相关者、生物多样性保护及可持续森林管理等。本文选取上述有代表性的五个国际组织，考察这些国际组织如何制定条约讨论新兴的REDD+计划，以及它们以什么方式及如何参与REDD+项目，这些机构对REDD+机制的实施有哪些贡献？本文分析其存在的问题及原因，并提出对现有机制的改进措施，希望能促使REDD+机制取得成功。
二、REDD+机制和国际组织
（一）UN-REDD
1.预期成果
UN-REDD是联合国为了促进发展中国家的参与并协助其相关的能力建设，于2008年9月建立的组织，由联合国粮食及农业组织（FAO）、联合国发展署（UNDP）、联合国环境署（UNEP）组成。UN-REDD的目标是达成共识以确保最佳实践方法的一致性。追求这些目标的预期结果是：认识到REDD对可持续发展的社会与环境的好处；在REDD计划的框架内评估治理和社会经济效益指标的发展；增加政策制定者对REDD方法和实施的信心。
实施REDD计划有可能获得诸多好处。为了保护生物多样性和生态系统服务，UN-REDD将特别评估国家的需求，形成一个框架来理解土地利用变化的后果；提供分析权衡的决策支持工具，并设置与国家目标相关的优先权。UN-REDD将有助于促进林业部门的改革，这首先需要解决森林砍伐的驱动力问题。[5]
2.金融和技术援助的实施
UN-REDD的中心是知识转让和能力建设。UN-REDD承认这样一个事实，即通过发展国家计划来做好国家层面的能力建设工作。UN-REDD将促进知识转让，尤其是考虑到南南合作的可能性；某些国家如巴西、印度和墨西哥等将会受益。能力建设的主要目的之一是确保测量、报告和验证（MRV）的方法是适当的，收集的数据是透明的、一致的、可比的和准确的。UN-REDD也认识到MRV方法对于透明度的实现是非常必要的，因此要开展指导和培训项目。这方面的一个例子是在越南设计了一个公平的利益系统。
2009年挪威政府是最大的捐助国，丹麦和西班牙也承诺或请求UN-REDD承诺资助。来自这三个国家的所有资金通过信托基金进行管理。目前有不同融资机制的设计建议，UN-REDD将提供信息充分和富有经验的设计。UN-REDD已经成功地进行了资金支付。
3.利益相关方的参与
鉴于UN-REDD中土著居民和公民社会的生计和环境保护需要的考虑，确定其指导原则为代表性、透明度、信息获得权、问责制、参与和包容，因此设计、实施、监测和评价需要地方土著居民和公民社会的参与。
现在人们普遍认识到，如果原住民和其他依赖森林的社区联合起来，REDD+机制将是成功的。联合国大学、TEBTEBBA、生物多样性公约秘书处、联合国开发计划署在菲律宾碧瑶市于2008年11月举行了全球原住民磋商会议，形成了一个“原住民和其他依赖森林的社区联合操作指南”，该指南分发给了所有参与UN-REDD项目的人，包括原住民、联合国工作人员和当地当局。
UN-REDD政策董事会也代表土著居民和公民社会，因此提供领导、方针，并决策财政拨款。它的成员包括：常设论坛选择代表，一个来自联合国土著，另一个来自公民社会。观察员也从原住民代表中选择，代表UN-REDD计划和公民社会的三个区域，从而促进UN-REDD政策委员会和网络、组织和社区之间的联系。[6]
为了确保REDD项目支持林区人们的生计权益，UN-REDD政策委员会培养公民创建对森林、生计和气候变化的社会咨询小组。然而，这个咨询小组的分析和建议对UN-REDD或联合国其他项目没有约束力。最后但同样重要的是，还需要开展一些活动，提高土著居民和当地社区对REDD重要性的认识，这应该由UN-REDD政策委员会组织。
4.对其他现有机制的改进
UN-REDD要促进能力建设和机构加强的准备阶段。UN-REDD采取的方法主要有：促进9个试点国家就定义优先级和信息需求进行磋商；了解土地利用变化的驱动力，以及土地利用变化如何影响生物多样性；分析森林碳储存，以及其如何与生物多样性和生态系统服务相联系；开发工具来帮助决策者；开展国际研讨会或区域培训班。这样将促进理解REDD的诸多有利之处。
（二）GEF
1.预期成果
全球环境基金（GEF）是一个独立的、联合181个政府的金融组织。GEF对发展中国家和转型经济体的国家解决全球环境问题提供资助，如与生物多样性、气候变化和土地退化相关的项目，因此，REDD属于可以资助的项目。在REDD范围内土地利用变化和林业（LULUCF）是主要应解决的问题。[7]
GEF被《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）授权解决减缓气候变化的问题，遵循《生物多样性公约》（CBD）和《联合国防治荒漠化公约》（UNCCD）以促进森林管理，并与联合国论坛森林（UNFF）进行合作。GEF还将增加对可持续森林管理（SFM）的承诺资助。
2.金融和技术援助的实施
GEF是UNFCCC、CBD和UNCCD的实施机构，所有这些相关组织应对森林进行保护和管理。因此，GEF将成为协调保护与管理公约目标的核心机构之一。自1991年成立以来，GEF资助了发展中国家中超过300个项目的森林保护和管理环节。GEF已经将越来越多的资源投入融资项目中，这些项目归属于三类：保护区和缓冲区；森林生产景观；在更广阔景观中的森林和树木。
GEF侧重于为众多森林提供助益，而SFM（可持续森林管理）处于核心。GEF于2007年11月推出了SFM框架策略以协调的方式应对气候变化、生物多样性和土地退化。SFM的目标是恢复和保护现在和未来一代的生态森林功能。在这个框架内，GEF资助REDD项目。为了实施这个框架，他们设计了一个热带森林账户（TFA）的机制，激励目标区域（亚马孙、刚果盆地和巴布新几内亚、婆罗洲）的17个国家，把资源集中到项目建设中，以此促进森林管理。
3.利益相关方的参与
目前还没有特定的利益相关方参与REDD项目实施的设想。GEF支持可持续森林管理实践，包括森林用户的参与和受益，明确和尊重任期和使用权利，尊重原住民。而能力建设战略的方法是通过协调的努力来实施的。
4.对其他现有机制的改进
REDD关注MRV，促进问责制，这是资金支付的示范成果。至于CDM（清洁发展机制），只资助植树造林和绿化，现在REDD也减少森林砍伐，同时得到了资助。
（三）CBD
1.预期成果
REDD机制可以实现多个好处：减缓气候变化，支持生计和保护生物多样性以及生态系统服务。当前，关于REDD计划和生物多样性保护之间的联系的争论越来越多，需要发展项目和政策来共同实现这两个目标。例如，呼吁加强和提高对受保护林区的保护。事实上，通过生物多样性保护来弹性保护森林，其改变或承受影响的能力也得到了提高或恢复。
2.金融和技术援助实施
《联合国气候变化框架公约》第九次缔约方会议（COP9）中规定了以下一些措施：一是促进和构建可持续管理森林的能力培养，包括非木材林产品，实现可持续森林管理，事实上，应该改进生态系统服务的价值、监测和报告。二是促进多学科的科学研究，提高对气候变化影响、减缓和适应活动、生态系统退化复原能力，保护和可持续利用对森林生物多样性的影响以及增进对土著居民和地方社区生活的影响的理解。三是加强各级执法和管理。四是强调促进评估生物多样性的价值以及与这些生态系统服务相关的措施，同时消除不正当的动机。
CBD的行动直接请求GEF继续提供财政资源，如UNDP/GEF“支持CBD规划保护区的国家行动计划”。CBD也希望经合组织和八国集团将基金用于生物多样性保护。[8]
3.利益相关方的参与
努力促进森林管理会涉及土著居民和地方社区，同时还要得到他们的批准。可持续森林管理应结合传统和地方知识才可能成功。此外，提高能力建设的意识和培养当地社区的管理也是必要的。然而，只有在《联合国关于土著居民的权利宣言》的框架下才能实现土著居民的权利，那么他们才可以从生物多样性保护和REDD计划中得到好处，从而激励他们积极从事森林保护。尤其是如果他们拥有土地的所有权，那么他们就可能从这些项目中受益。土著居民和地方社区应该包含在针对生物多样性和气候变化的临时技术专家小组（AHTEG）中。
4.对其他现有机制的改进
现在存在的几种机制可以解决一些问题，如所需的不同尺度生态系统的基础管理，或所涉及的不同学科。必须承认生物多样性对森林碳汇的贡献。森林恢复和碳汇的长期稳定性也应该是REDD计划设计的关键，因为它们没有效益，它们应该是先决条件。事实上，研究表明，健康成长的森林更容易应对气候变化的影响。因此，应该下决心首先解决非法采伐的问题。
（四）ITTO
1.预期成果
ITTO关于REDD计划的主要目标是成员国和利益相关者的能力建设，为了保持和增强减缓气候变化和其他环境服务，增强对热带森林的适应和弹性。特别是这一目标将聚焦四个方面的专题规划：评估和诊断；满足条件和能力建设；展示活动；扩大和传播。[9]
2.金融和技术援助的实施
挪威政府已承诺350万美元，项目于2009年年初开始实施。日本、瑞士和美国政府也表达了它们参与资助计划的兴趣。除了这些贡献外，实施机关还给予了实物捐赠。
3.利益相关方的参与
森林社区和土著居民是项目的主要目标群体，同时还有森林所有者和管理者。他们为了生计毁林并导致森林退化。然而，如果能加强培训和对可持续森林管理的鼓励，许多原住民和森林社区也会展示进行森林管理的能力，并积极从事可持续森林管理。
4.对其他现有机制的改进
REDD项目是有价值的，因为它们与其他项目互补，因此有可能覆盖主要的地理区域。REDD项目也可能整合所有的环境服务，如碳储存、SFM框架以及为了SFM的能力建设。生态系统服务以这种方式发展。与其他现有的国际热带木材组织项目，如森林执法规划、治理和贸易（TFLET）合作，可以形成协同效应。
ITTO在《联合国气候变化框架公约》第十五次缔约方会议（COP15）的一份备忘录中声称，在REDD中考虑生产林将会成功，事实上，90%的热带森林在保护区之外。此外，SFM还需要扮演一个协调者的角色，因为人们需要为了生计使用森林，同时还要保护生物多样性和进行碳储存。
（五）ILO
1.预期成果
对森林居民和农业社区而言，就业和收入对REDD项目的成功是非常必要的。
2.金融和技术援助实施
金融资源应该从公共资金中获得，如重新定位财政分配，以补偿那些受害者。此外，还应该制定创新的机制和制度，以使贫困社区应对气候变化的影响。因此，社会合作伙伴、劳动力和政府代表应该成为国家协调机构的一部分，它们将开发项目来应对气候变化的影响。
当地利益相关者应该参与到具体需求的工作中，如技术、政策、行动和资金等。因此，当地利益相关者应该拓宽融资渠道，进行信息技术开发，制定操作程序、实施监控和改进方案。还应该提升公私合作的技术的传播，以及加强国家之间的合作，包括北北合作、南北合作和南南合作。
3.利益相关方的参与
关于利益相关方的参与，正如《国际劳工组织公约》第169条规定的，国际社会应该尊重土著和部落居民的作用和权利，应开展能力建设项目，使当地社区和土著居民从避免森林砍伐和恢复森林退化中获得激励。
4.对其他现有机制的改进
国际劳工组织与森林砍伐和森林退化相关的问题主要有获得体面的工作和可观的收入的权利，森林居民生活改善的需求，还有一些土著居民的其他权利。[10]而REDD计划被认为有机会很好地解决这些问题。
三、国际组织参与REDD+机制的实施
除了上述考察的五个国际组织对REDD+机制的实施所作的贡献外，我们还需要分析这些国际组织在参与REDD+机制实施的过程中存在哪些问题。
1.一般问题
国际上有许多组织都参与了REDD+机制的讨论，设计REDD计划以及筹集资金。其中最活跃的是UNFCCC、UN-REDD、UNDP与FAO（联合国粮食及农业组织）等，WB（世界银行）尤其是通过FCPF、GEF、ITTO、CBD、CIFOR、双边组织、非政府组织、原住民、公民社会和农业团体进行活动。最后一个加入的是农业团体。一般来说，还需要更多的私营部门参与。有些组织可能会发挥更大的作用。一个例子是FAO，它拥有特定的专业知识以及资助项目，另一个例子是CBD，它可以更多地参与REDD项目，因为所有的REDD谈判都在UNFCCC和CBD框架下进行。然而，只有少数项目存在至今，如在印尼的示范活动。
人们一般普遍承认UN-REDD的成就，但是它需要在全球政策水平上加强。UN-REDD应该确保REDD计划不像CMD那样只是获得一个非常有限的项目数量。UN-REDD还应该关注SFM对REDD的贡献。
但也有人有不同的观点，认为REDD是一种幻想，首先是依《斯特恩报告》创建，认为遏制森林砍伐和森林退化对减少温室气体排放，是一个简单而廉价的方法。其他经济学家也遵循这样的看法，也可能他们对林业部门以及森林砍伐和森林退化的驱动力不很了解。
然而，根据一些评估，通过林业部门的变化进行减排也不会廉价。只有依靠森林为生的人保持在贫穷的状态下，并不被允许改善他们的生计，它才可以是便宜的。在巴西，关于REDD的讨论部分是由大型土地企业掌控，他们认为这是从政府获得收入的一个方式，也是获得森林服务资金的一种方式。到目前为止，关于减缓气候变化的争论焦点已经不限于发展中国家了，而是关注于可以从REDD计划中获得的一些东西。
2.机构重叠
因为许多国际组织都参与了REDD项目，这样就有机构重叠的风险发生，但是事实上通过协作，这是可以克服的。然而，在REDD活动的实施阶段也会产生机构重叠的问题，最主要的是和UN-REDD之间发生了重叠，这就需要进行协调，规定不同组织的负责范围：FCPF可以协调准备部分，GEF可以协调实施部分，因为在UNFCCC下它并不是唯一的融资机制。每个组织对REDD+机制都有特定的贡献。所以重叠并不是一个问题，最好是讨论如何利用协同效应，所以这个问题虽然是重要的和复杂的，但许多国家只有有限的处理能力。
3.能力建设和技术援助
除了上述的能力建设外，还需要以下的能力建设：使各国参与后京都时代的谈判，并提供经验；提供如何避免潜在地伤害社区、生物多样性和生态系统服务的工具和指导，如避免引入新树种而造成的森林退化；为MRV传播技术和方法论，为了能够设定一个基准和监测碳排放，MRV是至关重要的，因为REDD是基于结果的。
此外，还应提供技术援助，但是来自发达国家的技术援助将会导致资金被捐助者滥用。现在南南合作有很大的空间，如巴西已经具有向其他国家提供卫星图像的能力，印度和墨西哥在森林检测上也有悠久的传统。
4.森林砍伐的驱动力和可持续森林管理
可持续森林管理是REDD+机制中的一个主要问题，因此需要解决森林砍伐的驱动力问题，因为REDD项目需要可持续地发展。森林砍伐驱动力的一些部门是在林业部门之外的，如农业和贸易部门，所以要尽量减少这方面的政策失败。然而，现实中很难看到国家投入资金能够停止森林砍伐，应该优先考虑制定政策来解决森林砍伐，因为测量虽然是简单的，但同时测量森林退化仍然是非常困难的。有效地阻止森林砍伐将有助于接受REDD计划。
5.有利之处
REDD计划不应仅限于追求减少温室气体排放的预期成果，其还应该解决的问题有生物多样性保护、生态系统服务、食品安全、土著居民的权利、社会福利、改善生计、MRV及SFM等。我们除了关注REDD应该怎么做，也应该关注REDD不应该做什么，即保障措施必须到位，以使REDD不产生负面效果。
REDD还应为减少贫困及国家的经济增长作出贡献。为了减少贫困，需要考虑价值及进行经济效果的选择。REDD计划若想造福当地居民而成为当地经济的基础，需要创建稳定森林的经济价值，这样就需要减少森林砍伐。
6.资金
关于资金将来自哪里可以确定为三个阶段。根据《斯特恩报告》，起始阶段中小型公共投资是必要的，然后大部分的投资将来自私人部门。资金补偿的形式也是可行的，大多数资源将被世界银行和全球环境基金所控制。
在第一个阶段，REDD计划将通过公共部门许可获得资助，如一些国家已经在奥斯陆会议上承诺资助65亿美元。然而，这种承诺很难跟进，关于适应、减排和发展的额外资金不是那么清晰，哥本哈根COP15会议上承诺的300亿美元的“快速启动资金”，实际上每年可以增加100亿美元。为了让私营部门投资，公共资金需要改革土地使用权，除非它有权利担保土地，否则没有私营部门投资。在第二阶段，将会出现绩效支付。在第三阶段，私营部门、市场、碳税将会发挥作用。有些国家并不支持市场机制，其资金来源更多为公共部门。然而，在自愿的基础上，一些资金来自私营部门，这是一个积极的方面，但这并不总是被承认。
7.利益相关者的参与
利益相关者参与林业并不鲜见，社区林业的经验就是一个例子，所以REDD代表一个额外的涉众的参与机会。正如我们所看到的多重利益部分，REDD计划可以解决与利益相关者相关的许多问题，如所有权权利、森林砍伐、冲突、对农业的影响、生态系统的好处以及对生物多样性的威胁。
此外，利益相关者应该参与项目开发、实施、监督和评估的所有阶段。国家应赋予利益相关者决定是否砍伐树木的权利并让其负责防范不法分子的入侵和森林火灾。REDD计划需要一个多方利益相关者共同努力，地方社区将会因REDD成功而受益，特别是土著和当地居民需要涉及，他们被要求“自由、事先知情同意”。他们需要被授予权利。也有其他类型的利益相关者如非政府组织、私营部门、学术界和国际社会，他们都应该作出贡献。但在国家层面上，在全球框架内相同或其他利益相关者将处于国家优先地位。调查显示有一个共识，即所有组织都有相关利益，如现有的自愿碳市场项目有很强的利益相关者的咨询过程。利益相关者应该真正从事这些过程，他们的参与需要是真实的、必要的，而不只是模糊的。此外，对于其他原住民和当地社区而言，他们并没有真正参与形成系统并定义它如何运作。
结语
森林以及现在的与REDD相关的资助从来就没有受到过类似的政治关注，如将REDD与生态系统支付服务（PES）进行比较，捐助者的国际意识和承诺增加了。此外，公共部门承诺将更多资金投入REDD项目中，使国家REDD项目开始进入实施阶段，而这并没有发生在CDM（清洁发展机制）中。
这一切都发生在REDD被确认为一个额外的方法来减少温室气体排放之后。事实上，在《京都议定书》中并没有提及自然森林减少温室气体排放。根据UNFCCC，REDD计划作为一个机制，UNFCCC目前有194个成员，这些成员都有实施REDD的机会。REDD计划增加资金以促进SFM，从而改善热带地区的民生。然而，林业部门的清洁发展机制就是一个失败的例子，其很少获得项目资助，其失败的原因之一是规则、程序太复杂。相反，REDD不仅包括植树造林和重新造林等内容，还包括森林保护的内容，比CDM更有效。
REDD计划在气候谈判中将会集中在更实际的方面，如利益相关者将如何从中受益等。要实施REDD计划，需要解决许多紧迫的问题，从大的国际组织到当地社区主动参与的要求。许多国际组织和他们的要求有所不同。这可能会导致重复的努力，但也会导致协同效应，每个组织应该朝着同一个目标以专业知识与他人合作，以此来贡献知识。这样应该能增加REDD+机制成功的可能性。总之，关于REDD的新的争论还在继续，规章制度需要制定，项目必须设计、实施和评估。关于REDD+机制和国际组织，未来我们仍然需要做更多的研究，如每个国际组织的具体要求，每个国际组织怎样作决定，如何确定资助者及资助的额度等。
港口国监督视角内的船舶压载水环境风险法律监管
杜萱 李志文[11]
【摘要】船舶压载水引发海洋生物入侵给海洋生态系统带来巨大环境风险，直接影响到人类社会的可持续发展。国际海事组织通过制定专门的国际公约来加强对船舶压载水的法律监管。本文针对船舶压载水港口国监督的法律基础和其特殊性，解析国际公约对船舶压载水港口国的具体要求，并结合我国的立法监管现状，提出我国应对的具体法律措施和方法。
【关键词】港口国监督 船舶压载水 法律监管 环境风险
引言
船舶压载水是为调整船舶纵倾、横倾、稳性、吃水和应力而加装到压载舱中的海水，基本取自始发港或途经的沿岸水域，并视船舶货载情况加装或排放以满足船舶操纵和航行安全的需要。[12]船舶每天压载水中至少潜藏7000-10000种海洋微生物和动植物在世界各地传播。[13]到目前为止，全球已确认有500种左右的生物物种由船舶压载水传播。[14]船舶压载水途径造成的海洋外来生物入侵使有害寄生虫和病原体大面积迅猛传播，造成水生物种灭绝，引发赤潮以及破坏海洋生态系统的整体功能，引发的海洋环境风险严重影响经济持续性发展。
针对船舶压载水带来的上述多种环境风险，2004年国际海事组织（IMO）制定了有关船舶压载水监管的专门性公约——《控制和管理国际船舶压载水和沉积物[15]国际公约》（以下简称《压载水公约》），为各国防止船舶压载水海洋外来生物入侵提供了可供操作的公约，并对世界各国在船舶压载水港口国监督方面的法律监管产生了重要影响。
一、船舶压载水与港口国监督
1.港口国监督的内涵
根据IMO的A787（19）决议案“PROCEDURE FOR PORT STATE CONTROL（港口国监督程序）”及1995年修正案，2011年的A.1052（27）号决议案，港口国监督（PSC），是指港口国当局对抵港的外国籍船舶依据有关国际公约实施的核实检查，检查对象为船舶技术状况、操作性要求、船舶配员、船员的生活和工作条件，以确保船舶和生命财产安全、防止海洋污染为宗旨的一种监督和控制。
为弥补船旗国管辖缺陷而设置的PSC，被形象地喻为“海上安全的最后防线”。随着人们对船舶海上航行带来多重风险认识的不断加深和拓展，PSC主要职责已经涵盖保证海上航行安全的传统领域和防止船舶污染、抵御海洋环境风险的新领域。
2.船舶压载水港口国监督
（1）船舶压载水港口国监督的界定
作为PSC的检查对象之一，船舶压载水港口国监督（以下简称“船舶压载水PSC”）是指港口国依法对自愿进入其港口的外籍船舶压载水管理进行的检查监督行为。船舶压载水PSC主要围绕以下两项基本内容检查：第一，检查船舶是否具备国际公约所规定的各种技术证书；第二，检查船舶压载水技术状况是否符合国际公约所规定的标准。
（2）船舶压载水PSC的特点
第一，监督视角的多重性。最初，港口国将船舶压载水作为PSC的监督对象，是因为其携带大量有害生物和病原体从而给港口国公众和动植物的生命健康造成严重威胁，所以各国主要从防止疾病传播的国际卫生法角度，将船舶压载水作为检验检疫的对象加以边境控制。[16]
随着减少、消除压载水中生物转移风险技术的进步，[17]“国际社会开始将防控的注意力放在管理船舶压载水这一传播有害生物和病原体的介质上，主要采用技术措施，不断鼓励通过科研更新船上压载水处理设备，提出船舶压载舱设计的国际标准，提高船员远洋置换压载水的操作技能和水平，并要求积极履行船旗国义务，采取一切措施防止本国船舶压载水不当排放给他国造成海洋环境损害。这些又都恰恰反映了‘船舶污染’防止措施的特点和要求”。目前的《压载水公约》正是从防止“船舶污染”这一视角，出台国际统一标准要求而实施船舶压载水PSC。“《生物多样性公约》则从最大限度地保护地球生物资源角度，提及了船舶压载水造成海洋生物多样性丧失问题。”[18]
可见，船舶压载水PSC能够基于卫生检疫、生物多样性、船舶污染等多重法律视角对压载水中“有害海洋外来生物和病原体”转移实施监督。
第二，监管任务的艰巨性。从事全球贸易的国际船舶每天都在世界各地航行，频繁出入港口，港口每天接待船舶的船型类别多样，船况参差不齐，船舶所载压载水来源于世界各大海域的每个角落，这就决定了船舶压载水港口国监管任务总体密度高，单船监管差异化较大，任务执行频率高，负荷量大。此外，为满足船舶操纵和航行安全需要而加装的船舶压载水，还将在可以预见的一段较长时期内继续采用而无更好的替代方法，所以船舶压载水引发的海洋外来生物入侵现象将会长期持续发生，对其的PSC监管也必定是一项长期任务而不可能是周期性或暂时性的。船舶压载水中的海洋外来生物含量丰富，尽管这其中大约只有10%的外来物种有可能会发展成有害生物，但是造成的损害往往是灾难性的，甚至是不可逆转的，与此同时，据科学统计，平均每立方米压载水中所含的浮游动植物数量达到1亿多个，其个体极其微小，肉眼不易察觉，这就要求船舶压载水监管必须依靠极其谨慎的态度和细致入微的工作才能得以完成。由此可见，船舶压载水造成海洋外来生物入侵防治的特点使得对其的PSC监管必然是一项频繁性、持久性和谨慎性的工作，相比原来的PSC任务显然后者更加富有艰巨性和挑战性。
第三，监管技术要求的复杂性。船舶压载水港口国监管新增加了压载水取样检测的检查内容。取样检测的目的主要是确定船舶排放的压载水是否符合《压载水公约》的D-1和D-2标准。由于船舶压载水的量大，水中生物的种类繁多，且在水中的分布规律复杂，因此，要想通过有限体积的水体获取整个压载水中不同尺寸生物总量的信息难免面临诸多的技术难题。如D-2标准是以船舶压载水排放的生物浓度为标准，如何能够确保在船舶靠港的有限时间内，快速采取具有代表性且能反映压载水真实情况的水样都给PSC工作提出了前所未有的技术要求。这一要求关涉诸多因素，如压载水取样位置的正确选取，有效避免悬浮物对取样结果的影响，水样生物活性的科学判定等，而这些对PSC而言全都是迫在眉睫又异常复杂的全新技术问题。
3.船舶压载水PSC的法律基础
作为“世界海洋宪法”的《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）为缔约国在海洋污染防治，海洋环境保护等方面开展PSC奠定了坚实的法律基础，确立了基本的法律原则和制度规则。那么，船舶压载水中的海洋生物和病原体从海洋环境的一部分转移到另一部分是否构成海洋污染，这个问题直接关涉到港口国对船舶压载水携带海洋外来生物和病原体造成海洋环境污染是否有执行《海洋法公约》的权利。
依据《海洋法公约》的规定，“海洋环境的污染”是指“人类直接或间接把物质或能量引入海洋环境，其中包括河口湾，以致造成或可能造成损害生物资源和海洋生物、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响”。[19]所以该问题进一步演变成具有潜在损害的外来生物和病原体是否属于该定义中的“物质”。
解答这一问题，必须结合《海洋法公约》中涉及生物转移的国家义务条款进行综合分析。该公约第196条规定，“各国应采取一切必要措施以防止、减少和控制由于在其管辖或控制下使用技术而造成海洋环境污染，或由于故意或偶然在海洋环境某一特定部分引进外来的或新的物种致使海洋环境可能发生重大和有害的变化”。这一条款中的“新物种”暗示“成员国的该项义务不必限于已经查明的有害生物，还应更广泛地包括可能引起海洋生态环境发生重要变化的外来生物”。[20]因此，我们应该更加开放和广泛地去解释“物质”和“海洋污染”，集中精力去关注损害或潜在损害的影响或其本身的性质，而不必囿于能很好地辨别致害物的准确分类。从这一意义上，船舶压载水携带外来生物造成海洋环境损害应当纳入《海洋法公约》中的“海洋环境污染”。
另外，从《压载水公约》序言开宗明义地提到《海洋法公约》第196条第（1）项的规定似乎也能推断出，《压载水公约》并不想逾越《海洋法公约》为缔约国所构建的法律框架。因而，可以进一步得出这样的结论：随着对《海洋法公约》“海洋环境的污染”的定义的拓展和深化认识，船舶压载水携带的外来生物，应当作为污染物纳入《海洋法公约》中的“海洋环境污染”。《海洋法公约》规定的船旗国和沿海国、港口国防止海洋环境污染，保护海洋环境的权利义务同样适用于船舶压载水的管理与控制。
当然，《海洋法公约》为原则性规定的特征，注定要求IMO制定《压载水公约》以提供更加具体的PSC授权和检查的国际统一标准，弥补《海洋法公约》处理船舶压载水PSC这一具体问题时凸显的应用性和实践性不足。
二、公约对船舶压载水港口国监督的具体要求
《压载水公约》对PSC的要求主要包括以下几个方面：
1.初步性检查
“初步性检查是对船舶是否具有相关公约要求的证书及船舶状况、设备和船员实质上与证书所载项目是否相符，并对船舶形成总的印象的上船检查。”[21]船舶压载水PSC的初步性检查主要包括证书检查、文件检查和取样化验检查三部分内容。前两者属于传统的PSC检查内容，而后者则是针对船舶压载水D-2标准而专门设计的新检查内容。港口国在执行上述检查时应尽力避免使船舶受到不当的滞留或延误。
（1）证书检查。港口国正式授权的PSC官员负责核实船上是否持有有效的国际压载水管理证书。
（2）文件检查。文件指压载水管理计划和压载水记录簿。《压载水公约》要求每艘船舶都应备有根据IMO《压载水公约》G4导则《压载水管理计划制定指南》编制的压载水管理计划。压载水记录簿是“每艘船舶按公约要求备有的包含压载水注入地、更换地以及进行压载水操作的过程和日期等公约附录II所列信息的文件”。[22]PSC官员应该根据压载水记录簿所记载的各种信息分析压载水中的各种参数，来确认特定船舶的压载水管理是否满足公约D-1标准（压载水更换标准），并可将经船长证实的副本留作诉讼时的证据。[23]
（3）取样化验检查。
港口国正式授权的官员有权按照《压载水公约》和IMO制定的“压载水取样导则”（G2导则）对船舶压载水取样[24]以确定船舶压载水管理是否符合《压载水公约》要求。由于公约规定了D-1（压载水交换）和D-2（压载水处理）两种标准，因此，取样也分D-1标准下和D-2标准下的取样。
根据G2导则的规定，D-1和D-2两种标准下的压载水取样所应遵循的原则均为：首先，应当注意选择的方法对船舶、检查人员、船员和操作人员的安全性；其次，应当采用简单、可行、快速并可在压载水排放点使用的方法。同时还要求对样品分析需要的时间不能对船舶造成不当延误。为确保压载水取样的正确性和代表性，G2导则要求：选取合适的取样点；保证所取样品的质量和数量；取样方式应安全、可行；应确保样品取样、封装和储存与用于D-1和D-2标准符合性检查的分析方法相匹配，不影响其中生物和微生物数量、存活状态，并进行全程的跟踪记录；应对样品在检测方法允许的时间限制内、在经认证的实验室内进行全面分析。
2.详细检查
根据《压载水公约》第9条第2款的规定，如果船舶未持有有效的证书或有确凿的证据表明船舶或其设备的实际情况与证书的细节有重大不符，或船上人员（包括船长或船员）不熟悉基本的船上压载水管理程序或未执行该程序，则有权进行详细检查。详细检查包括船舶、压载水处理设备和船员压载水管理操作方面，检查的细节要根据具体的检查内容而设定。
3.调查和处理
如果港口国收到另一当事国请其进行调查的请求并有船舶正在或曾经违反本公约规定的方式营运的充分证据，可以在船舶进入其港口时对该船进行调查。这种调查的报告应送交请求调查的当事国以及有关船舶的主管机关，以便其根据本公约采取适当措施。如果港口国侦查到某一自愿入港船舶违反《压载水公约》，有权予以禁止，并采取警告、滞留或驱逐等措施，也有权根据其法律提起诉讼，或将其可能掌握的业已发生违反事件的信息和证据提供给该船的主管机关。船舶被不当滞留或延误，应有权对所受的任何损失或损害要求赔偿。
4.指定压载水更换区域
按照公约规则B-4.2的规定，当船舶经过的水域不能满足更换压载水海域条件时，通过与相邻的或其他当事国协商，港口国应根据“指定压载水更换区域导则”（G14导则）的要求，指定船舶进行压载水置换的适当区域。
5.采取压载水管理（包括紧急情况）的附加措施
除了针对所有船舶压载水及沉积物排放所必须满足的B部分基本要求外，港口国还可以单独或与其他当事国联合在某些区域采取符合附则C部分要求（包括紧急情况）的附加措施。港口国采取附加措施，要按照国际法的要求设定标准和要求，并与可能受到影响的邻近或其他国家协商，并遵循IMO“压载水管理（包括紧急情况）的附加措施导则”（G13导则）的规定，为船舶提供所有适当的服务以减轻船舶负担。
6.公约要求的免除
按公约A-4条规定，港口国可以在管辖水域内免除该公约规定的压载水管理（B-3）或附加措施（C-1）的要求，但应满足下列条件：船舶航行在指定港口和地点航行或营运；免除有效期不超过5年并应接受中间检查；船上没有混合上述指定港口和地点之外的其他来源地的压载水；根据“压载水风险评估导则”（G7导则）进行了风险评估。港口国针对船舶的这种免除应不影响或损害毗邻的国家或其他国家，而且应在压载水记录簿上予以记载。
7.压载水/沉积物的接收及处理
港口国应当确保在进行压载水舱清洗和维修的港口提供足够的沉积物处理设施。为避免对港口国海洋生态环境造成不必要的损害，对压载水/沉积物接收设备以及后续的处理技术，港口国需要严格按照IMO“沉积物接收设施导则”（G1导则）的标准对沉积物进行安全处理，不损害本国或他国的环境、人体健康、财产和资源，并不能造成船舶的不当延误。
综上可见，《压载水公约》为船舶压载水PSC中的港口国和外籍船舶间的权利义务提供了原则性的规定，为港口国对船舶压载水的监管提供了国际法授权，设定了统一的国际标准和技术规范。但是，《压载水公约》毕竟是一个侧重实体性权利义务规定、概括性较强而可操作性不足的国际法规范，需要港口国国内法进行更加具体、更加明确、更加细化的进一步规定。
首先，保证《压载水公约》切实合理执行有赖于港口国国内法对船舶压载水PSC进行监管方面的程序性立法。在公约已经确定港口国当局和外籍船舶间权利义务的前提下，国内法主要侧重规定船舶压载水PSC的执行程序，为港口国当局设定一套可操作性强的PSC程序规范。比如，《压载水公约》规定港口国享有对违反公约要求的船舶的滞留权。但是港口国如何根据公约授权、应该遵循哪些步骤在PSC监管实践中具体实现这一权利，就需要港口国依据本国法律体系，进行与国内其他法律相衔接的国内船舶压载水PSC程序立法。
其次，《压载水公约》规范本身的原则性、概括性有赖于港口国国内法结合本国法律和实际情况进一步作出更具体、更量化的规定。比如，公约要求港口国指定压载水更换区域，这只能由港口国根据本国水域情况，与周边国家充分协商后指明具体的压载水更换水域。又如，“压载水公约要求的免除所进行的风险评估”，必须由港口国依据本国港口压载水加装排放关键数据，港口环境参数与本地生物资源等要素进行有针对性的本地化评估，量化不同海域压载水对卸载地海域生态环境可能产生的影响，以便实现科学有效的压载水公约排放要求的免除。
最后，《压载水公约》主要作为一种技术性规范，必定存在诸多空白领域，有赖于港口国国内法加以补充规定。比如，公约规定的强制性压载水管理必须配备相应配套的责任和处罚制度，才能有效获得执行的“法律强制力”，保证PSC得以切实的实施。但是公约本身无法就违反压载水管理要求的罚则制度进行全球统一的具体规定，必须由港口国以本国法律状况出发，从责任种类、形式和程度方面进行科学的责任体系填补构建。
总之，《压载水公约》赋予港口国的实体权利义务内容和设定的统一国际技术标准，必须通过港口国进行船舶压载水PSC监管立法而保证公约的充分和完全生效，保证船舶按照符合公约要求的标准全面履行公约规定的义务。
三、我国船舶压载水PSC现状及应对
1.监管现状与不足
我国是世界十大海洋运输国之一，船舶压载水带来外来生物入侵的环境风险已给我国造成了严重后果。根据国家环境保护部统计，生物入侵给我国带来的直接经济损失高达574亿元，其中海洋入侵生物是主要成因。[25]
但是，我国传统的压载水PSC却仅局限于压载水中所含油类和有毒有害物质造成海洋环境污染的监管，从防止海洋外来生物入侵风险角度开展的船舶压载水PSC则几乎是完全空白。即便是于2010年新制定的《防治船舶污染海洋环境管理条例》也仅是在一个条款中笼统地指出“船舶在中华人民共和国管辖海域向海洋排放的压载水，应当符合法律、行政法规、中华人民共和国缔结或者参加的国际条约以及相关标准的要求”，而没有明确地规定行为规则的内容，也没有指明由何机关制定具体的法律规则。
由于我国船舶压载水PSC存在严重缺失，法律规范内容呈现大量空白，执法权力分散，已经无法满足《压载水公约》为港口国PSC管理设定的国际义务，更无法应对防止海洋外来生物入侵环境风险的突出问题。所以我国急需重新构建船舶压载水PSC管理法律平台，实现我国保护海洋生态环境、维护国家生态安全的主权权益。
2.应对措施
（1）明确船舶压载水PSC立法性质和定位
①立法性质
我国就船舶压载水PSC进行的国内立法，从立法性质来讲，既是我国行使港口国管辖的权利，又是我国履行国际公约的义务。
我国作为港口国享有的对船舶压载水PSC的立法权，主要体现在：一方面，可以将《压载水公约》制定的PSC检查进一步细化为更富有可操作性的国内立法，通过对PSC程序进行必要立法以保证PSC切实可行和执行合理；另一方面，有权制定比《压载水公约》规定的船舶压载水管理标准更为严格的国内法律。当然港口国行使立法权时应受到限制，特别是当港口国决定制定高于《压载水公约》规定标准的PSC检查标准时，应满足两个条件：首先，这种标准必须是根据港口国海域实际情况，保护该海域海洋环境和航行安全所必需的。其次，这种标准的制定必须充分考虑到外籍船舶的利益，仅限于为保护本国海洋环境需要的范围内，不应侵害外国船舶的利益，[26]避免因设定过高标准而造成外籍船舶的不当延误与滞留。因为这也将造成本国船舶在外国港口遭受同样对待而导致本国利益受损，最终阻碍全球PSC的统一与协调。
②立法定位
首先，船舶压载水PSC国内立法属于行政法。行政法是调整行政关系、规范和控制行政权的法律规范系统。行政权作为国家公权力的组成部分，是由国家授予特定的行政主体实施行政行为的国家权力，其外化形式就是行政职权。行政权具有如下特征：第一，强制性。行政权有国家暴力作为后盾，更加能够强迫使别人服从，或者将权力所有人的意志强加于他人。第二，支配性。享有行政权的行政机关与行政相对人的地位不平等，行政机关无疑处于支配地位，可以根据社会公益的要求，命令被管理者为一定行为，或者禁止其为一定行为。[27]作为被管理者的行政相对人，则居于被支配地位，必须履行行政机关为之确定的义务，否则行政机关可以依法对之实施行政强制或行政制裁。
船舶压载水PSC是海事主管机关行使国家权力，对停泊于我国港口的外国籍船舶实施的压载水排放检查与管理，是实现我国国家主权的体现。外籍船舶必须服从我国船舶压载水PSC海事主管当局的管理，而且主管当局还可以对其采取警告、滞留或驱逐等强制措施，迫使其纠正不法行为，履行法定义务，并有权对违反者追究相应的法律责任。这些无不表明船舶压载水PSC监管的强制性和支配性，是我国海事主管机关运用行政权的行政行为，对其进行法律规制必然属于行政法范畴。
其次，船舶压载水PSC国内立法是以行政程序法为主兼具行政实体法内容的行政法。“行政法是行政实体法和行政程序法的有机统一”，[28]“实体法主要是规定行政机关在某种条件下依法使相对人获得某种权利或承担某些义务的”。[29]行政程序法主要是“对行政机关实施行政行为时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序等作出规定的法律规范”。[30]“行政程序法不改变相对人的实体权利和义务，只规定行政机关如何行使其职权和在行使职权过程中行政机关和相对人之间程序上的权利和义务”。[31]实践中的行政行为都要通过正确的程序予以保障，二者互相交织，行政活动不应也很难把两类规范截然分开。由于船舶压载水PSC国内立法属于行政法，具有执行《压载水公约》的作用，在将公约赋予的PSC国家权力转化为特定行政机关的行政职权以确定实体权利义务的同时，更加侧重规范船舶压载水PSC的方式、程序，即进行行政程序立法。
（2）完善我国船舶压载水PSC立法的内容
①按照《压载水公约》的要求和标准制定我国PSC国内立法
通过国内法律将压载水公约设定的实体权利义务转化为我国船舶压载水PSC的主管行政机关——交通部海事局的行政职权，并为其执行行政职权规定相应的切实可行的配套程序。程序内容包括：一般检查遵循的步骤程序，特别是取样检查的方式和分析方法的科学设计，以满足检查操作条件和时间的诸多限制，能够缩短检测时间降低工作强度并避免对船舶的不当延误；进行详细检查的明显理由和程序；设定滞留船舶的具体标准；规定优先受检船舶符合的条件；船舶压载水PSC检查人员的资格。
②填补《压载水公约》未尽事项的空白
如前所述，《压载水公约》作为旨在设定全球统一压载水管理标准的技术性规范还存在空白部分需要我国结合本国实际进行补充性规定。
第一，健全我国压载水报告制度。从防止海洋外来生物入侵角度，设计压载水报告内容，明确提交报告时间、接受报告的机关、报告提交方式和形式以及提交报告豁免的条件。
第二，完善违反船舶压载水PSC管理的法律责任制度。完善法律责任制度，应当从行政、刑事和民事三个方面，着手建立三个不同层次的责任体系。前两者应当结合我国在行政处罚和刑事制裁方面相关的法律规范，根据船舶压载水PSC法律制度的具体措施、行为的性质、情节和主观过错程度，分别采取行政处罚和刑事制裁的不同罚则制度，并酌情设立对船东（公司）和船员的双罚制。后者可以借鉴我国油污等海上侵权行为和环境侵权行为赔偿责任的相关研究成果，建立我国违反压载水PSC监管制度造成海洋生态系统破坏而应当承担的民事赔偿责任。[32]
③处理主管机关与其他管理机关之间彼此的协调与合作
我国交通部海事局的主要职责之一就是：“组织实施国际海事条约，履行‘船旗国’及‘港口国’监督管理义务，依法维护国家主权。”[33]海事局作为我国PSC的主管部门，授权其执行属于PSC一部分的船舶压载水PSC监管既存在法律基础，又能够实现其业务能力的优越性，并且与我国防止船舶污染的法律规范相衔接。[34]但是海事局虽然能够成为主管机关，却无力承担船舶压载水PSC监管的全部内容，必须由其他相关机关在各自领域给予配合而开展协作管理。
船舶压载水卫生检疫监督由我国设在对外开放港口的出入境检验检疫局负责实施，对入出境船舶压载水适用统一采样和检测手段，获取有关卫生学的资料，以分析和评估船舶压载水可能携带的病原微生物的风险和危害。出入境检验检疫局最先获得国际航行船舶压载水申报以对其实施有效的卫生监测。船舶在口岸停留期间，未经检验检疫机构许可，不得擅自排放压载水。
检验检疫局为维护人体和动植物健康，避免传染性疫病在本国流行而开展的船舶压载水卫生监督，与《压载水公约》下为防止海洋外来生物入侵而实施的压载水管理，两者互相配合层层递进共同实现对船舶压载水多方位、多角度的全面监管。因此，压载水PSC主管机关海事局应与出入境检验检疫局密切合作，互相尊重彼此基于不同视角对压载水作出的行政处理决定。鉴于《压载水公约》在2016年年底之前已强制适用D-2标准作为压载水港口国排放的标准，从而完全取代D-1标准。D-2标准除了可生存生物浓度规定之外也涉及与卫生检疫监督直接相关的病原微生物浓度上限的规定，所以海事局和出入境检验检疫局在适当时机应通过设立协调程序和机制推进二者联合执法常态化，并一同建立压载水生物检测实验室，同时承担卫生监督和港口国取样检查等压载水检测任务，使得包括上述两项检查在内的监督取样一次合并完成，一并检测分析，有效简化船舶入港行政管理的工作程序，提高工作效率，提升我国港口国管理的科学性和协作性，体现对外籍船舶利益的保护。
我国作为港口国，在指定的进行压载水舱清洁或修理的港口和码头建设压载水沉积物接收设施时，除了满足《压载水公约》及G1导则的要求外，还应当符合该港口总体规划，进行接收设施环境影响评价获得环境保护部门批准，并同时满足安全生产、消防、检验检疫和环境保护要求，由港口行政管理部门批准方可进行施工建设。海事局作为我国主管船舶压载水PSC的行政机关，为履行港口国义务确保压载水接收设施的提供，要遵从环境保护部门关于设施建设和营运环境影响评价的审批结果，与检验检疫局、消防部门、安全生产监管部门和港口行政管理部门密切协作，确保设施选址和运营满足港口接收沉积物能力要求，符合环境效益和成本最佳配比，并保证上述设施不会损害我国人类健康、财产和资源，能够保障航行安全和避免船舶被不当延误。(https://www.daowen.com)
在需要指定压载水更换区域时，海事局应与海洋局密切合作，由后者基于对海洋环境长期的调查、监测、监视，综合海洋自然状况、高营养区域分布、已知有害水生生物和病原体分布区域、海洋功能区域划分、受人类活动造成污染影响的敏感区域以及预计该区域船舶压载水操作数量、来源、频度的特点，同时结合海事局充分考虑航行局限性条件和参数以确保航行安全和最大限度减少船舶延误的要求，进而得出该区域进行压载水交换的风险评估结论，作为海事局决定是否适宜成为指定压载水更换区域的主要依据。同样，我国实施船舶压载水PSC监管，在某些区域采取包括紧急情况的压载水管理附加措施时，也主要是依据海洋局对该区域的海洋生物基线调查等基础性工作获得的大量科学数据和风险评估结论而制定船舶压载水应急反应计划和紧急情况下的船舶压载水处置措施，以及作出某些区域采取附加措施的最终决定。
总之，海事局作为船舶压载水PSC的主管机关，从防止海洋外来生物入侵环境风险角度制定执行压载水PSC监管的具体措施时，必须服从国家海洋环境保护的总体规划和安排，遵循海洋生物安全保护的相关立法、政策和规划，接受环境保护部门的指导和监督，同检验检疫局、海洋局、交通部等部门展开紧密联系、信息交流和协同合作，共同实施完成船舶压载水PSC的国家权力。
结语
随着人们对船舶压载水带来严重环境风险的全面深入认识，从港口国监督视角开展船舶压载水PSC法律监管的重点在于防止其引发的海洋外来生物入侵环境风险。我国必须在深入剖析《压载水公约》的法律要求和技术标准的基础上，结合我国船舶压载水PSC的现状与法律不足，进行相应的立法完善和制度构建，从而保护我国海洋生物多样性，实现海洋生态系统的动态平衡，达到人与海洋的可持续性发展。
法国地下水保护法制研究
裴一林[35]
【摘要】地下水是人类社会发展所需的重要淡水资源。法国在地下水保护方面有着悠久的历史和丰富的经验。法国的地下水保护最初起源于对地下矿泉水源的保护。《法国民法典》颁布后，法国确立了以私人所有权为基础的地下水法律制度，但私人权利随着公法的发展受到越来越多的限制。欧盟立法推动了法国地下水保护法制的发展。地下水保护法制发展由以开发利用为目的转变为开发与保护相结合，由分散治理发展为水资源综合管理，法典化趋势不断增强，对地下水保护的重视程度不断提升。法国的地下水保护制度主要有水环境规划制度、水环境保护分类制度、饮用水水源保护区制度和地下水保护法律责任制度。法国地下水保护与监测研究职责分属不同行政部门。地下水水质未全部达到良好状态，但具有逐步改善的趋势。地下水保护部门设置和制度实施状况也反映出地下水的特征以及地下水保护的复杂性。
【关键词】法国地下水保护法制 水资源综合管理
地下水资源是水资源的重要组成部分。随着我国用水需求的增加，地下水在保障饮用水安全、支撑社会经济发展方面发挥着重要的作用。2009年，地下水开采量占到全国总供水量的18%。在北方地区，65%的生活用水、50%的工业用水和33%的农业灌溉用水取自地下水；而全国655个城市中，有400多个城市以地下水为饮用水源，约占城市总数的61%。[36]与此同时，地下水过度开采、污染破坏等问题日益突出，水质和水量问题并存。《2014中国环境状况公报》显示我国4896个地下水监测点中，水质为较差和极差级的监测点共占61.5%。由此可见地下水保护的紧迫性和重要性。
欧洲国家历史上也曾经历从地下水开发利用、地下水污染，到逐步加强资源保护的过程，在水资源管理和水污染防治方面积累了丰富的经验。法国自17世纪初期就开始从法制层面关注地下水资源利用和部分水源保护的问题，并结合自身的法律文化发展出与之相适应的地下水保护法律制度。在欧盟水法的推动下，法国的地下水保护体制日臻完善。本文梳理了法国地下水立法的历史发展和主要制度，以期对我国地下水立法的完善具有启发和借鉴意义。
一、法国地下水保护法制的历史发展
（一）地下水保护法制的起源
法国人在开采和利用地下水方面有着悠久的历史，开采自流井的知识在12世纪得到普及。[37]法国第一部全国范围内的水法令不是关于河流、湖泊等地表水的，而是关于具有特殊功能价值的地下矿泉水源。1604年，亨利四世颁布了全国范围内的《矿泉水源宪章》，对矿泉水源的开发和温泉浴场的经营实行监督管理。[38]1605年，亨利四世任命“皇家首席医师”兼任“温泉和矿泉水源大总督”的职位，并委托他在各个省份挑选“温泉和矿泉水源总管”（Intendant des bains et fontaines minérales），负责报告各自省份的水资源情况，保障水源质量和运输安全。值得注意的是，这项法令将管理水源的权力交托于医师，十分生动地反映了当时人们承认和认可矿泉水源的健康和医用价值，对地下水源进行保护的观念由此而生。
零星的城市水污染防控措施对于地下水污染控制也起到了积极的作用。在环境保护理念出现之前，大部分防治污染的措施都是基于维护公众健康或者保证劳工安全的目的。[39]1291年，圣路易国王下令禁止在巴黎城内经营养猪，并要求屠宰商将动物油脂运输到城外进行处理。1553年，法令禁止市民向塞纳河内扔垃圾，防止水质污染和流行病的产生。1702年，巴黎市出台法令禁止制革行业向塞纳河排放鞣革污水。1810年，法国出台了关于“不便利、不干净设施的分类管理条例”，该条例是法国工业环境法最早的法律渊源。由于地面的点源、面源污染和地表水污染都会对地下水质产生影响，上述法令和政令对预防地下水污染起到了积极作用。它们虽然零散而不成体系，但却成了法国水法发展的开端。
（二）地下水保护法制的确立：以所有权制度为核心
法国大革命和1804年颁布的《法国民法典》在法国法治史上具有划时代的意义，其中的大多数条款至今仍然有效。在地下水领域，《法国民法典》通过所有权制度划定了地下水所有、使用的法律秩序。其中涉及地下水的有两个概念，一为地下水（eau souterraine），二为水源（eau de source），由于地下水一经自然涌出或人工开采就成为水源，因此对两个概念的相关规定可以一并讨论。《法国民法典》第642条规定：“自己的土地上拥有水源的人，得在其地产的界限之内并为其土地之需要，任意利用该水源之水。”[40]“拥有水源”既指自发涌出的泉水，又指通过钻井的方式开采水源的情况。[41]第552条规定：“土地所有权包括地上所有权与地下所有权。”由于地下水含水层镶嵌在岩石中，多数学者从该条文中推导出地下水属于土地所有权人的结论。[42]
《法国民法典》确立了基于私人土地所有权的地下水使用制度。其权利表现为：其一，土地所有权人可以使用其土地上的水源作为生活、农业和工业用水；[43]其二，土地所有权人可以建造任何他认为合理的地下钻井或工程，开采和使用地下水；[44]其三，土地所有者对其土地上的水源的权利是绝对的，有权堵住或毁坏其土地中的水源，或者改变其流向，以及将其转让。但是，土地所有权人对其土地中的水源和地下水的权利受到“禁止权利滥用”的限制，主要表现为所有权人开发水源或地下水的活动不能“仅出于危害他人的目的”。[45]
此后于1898年，法国出台了历史上的第一部水法，即1898年4月8日《关于水的制度的法律》。该法继承和巩固了《法国民法典》在地下水领域以私人所有权为基础的制度体系，同时明确了对私人所有权行使的管理和限制措施。这种私权为主、行政义务逐渐加强的趋势被后来的历次水法所继承和延续，并在地下水法律制度中得以体现。[46]
（三）地下水保护法制的发展：以公法介入私权为趋势
20世纪以后，法国出台了一部关于地下水的专门法令和三部法国水法法治史上具有里程碑意义的水法。
1935年8月8日，法国颁布了《关于地下水保护的法令》[47]，这是法国最早的，也是唯一的一部专门针对地下水保护的法令。其立法背景是：“一方面是水量方面的，水资源的过度使用导致深层含水层日益枯竭；另一方面是水质方面的，地下水丰富的自然属性在非常短的时间内可能受到严重破坏。”[48]1935年法令对超过80米的地下钻井取水行为设立了事前许可制度。根据1937年5月4日颁布的实施条例，省长在钻井取水的许可与否决上几乎有完全的自由裁量权。[49]在许可的附加条款中，省长可以限制钻井取水的每小时最大取水量、每日最大取水量，以及在必要的时候对开采方式提出限制要求。
1964年12月16日《关于水的制度、分配和污染防治的法律》（以下简称1964年《水法》）是法国历史上的第一部现代意义上的水法。1964年《水法》的突出特点是建立了以流域为单位的管理体制。[50]在地下水保护方面，1964年《水法》扩大了地下水取水管理的范围并建立了排污许可制度。《水法》第40条设立了地下水取水登记制度：“开采地下水用于非生活用途的任何设施需要告知行政部门并接受它的监督”，另外“停止使用一年以上的设备”也需要告知有关部门，方便其监管。其适用范围相对于1935年法令的规定有所扩大。《水法》第6条创立了禁止或限制地下水排污的许可制度，为此于1973年2月23日出台了一项政令（décret）对程序进行了规定，浅层地下水和深层地下水适用不同的许可程序。[51]可以说1964年《水法》填补了地下水保护的一个重要立法空白。
从20世纪80年代开始，水资源管理领域出现新的发展，水资源综合管理成为当时新兴的管理理念。法国于1992年1月3日出台《水法》，第一次采用了“水生环境”的概念。《水法》第2条规定该法的立法目的是“水资源的均衡管理”，其内容既包括水质保护，也包括水量保护；既关注地表水保护，也关注地下水保护；管理的范围涉及整个水文生态系统。这是法国水法首次在立法目的中将地下水和地表水并列使用，显示出对地下水保护相当的重视程度。在具体制度方面，1992年《水法》主要是完善了水资源保护和管理制度，包括流域水资源规划制度和一些污染防控管理措施。
2006年12月30日《关于水和水生环境的法律》（以下简称2006年《水法》）重申了一些原则，并对水管理领域的一些制度进行了改革。值得注意的是，在地下水领域，2006年《水法》对地下水的所有权性质进行了根本的改变，由原来地下水私人所有转变为国家公有。《水法》第18条规定：“水源，以及地下水——作为《民法典》第552条的例外情况——属于国家公有财产（domaine public de l'Etat）。”这是《水法》首次对地下水的所有权进行明确规定，而地下水属于国家共有财产的制度也符合自20世纪后半叶起地下水保护行政法律义务发展、私人权利越来越多地受到限制的趋势，为国家行政部门对地下水资源进行更多的行政管理提供了依据。[52]然而，由于《法国民法典》第642条关于水源使用权的规定依然有效，土地所有权人对其土地上的水源仍然享有使用权。不过其权利相比《法国民法典》立法之时已受到了很大的限制。
（四）欧盟水法对法国地下水保护法制的推动
1980年出台的《地下水指令》是欧盟领域的第一部关于地下水的规范。[53]1992年法国颁布《水法》后，欧盟立法是法国地下水保护的有力推动者。2000年通过的欧盟《水框架指令》要求成员国在2015年年底以前实现不同水域的“良好的水状态”。[54]地下水保护是《水框架指令》的重要目标之一。法国议会于2004年通过n2004-338法律将《水框架指令》转换为国内法律实施。
欧洲理事会和欧洲议会于2006年12月12日通过《地下水指令》，其沿袭了《水框架指令》设立的水政策框架，属于《水框架指令》的“子指令”。《地下水指令》要求成员国采取三大类措施，被称为指令的三大支柱政策：第一是要求成员国建立地下水化学状态评估标准，包括地下水质量标准和临界值；第二是要求成员国发现地下水环境恶化趋势，并及时采取措施防治水质的恶化；第三是要求成员国根据《水框架指令》制定第4（1）（b）（i）条规定的实施方案，预防地下水污染。[55]法国从2008年开始出台了行政法规和规章，对已有的国内环境法进行修改。[56]
（五）法国地下水保护法制发展的特点
基于上述梳理，法国地下水保护法制发展呈现出以下五大特点。
第一，对地下水保护的重视程度不断提升。法国历史上的几次具有重大意义的水法立法逐步从关注地表水保护到两者并重，提升了对地下水的保护力度。
第二，公法发展逐步增强对私人权利的限制。早期法国地下水保护的法制基础为私人所有权制度，此后出于公共利益保护的需要，行政法不断增强对私人所有权的限制，最终由法律规定了地下水属于国家公有财产的性质。
第三，以开发利用为目的转变为开发与保护相结合。早期法国土地所有权人对地下水的使用几乎不受法律的任何限制，随着环境保护意识的提高，法律确立了“水是全民族的共同遗产”的理念和“水资源的均衡管理”的目标，将水作为一种需要保护的国家战略资源。
第四，从管理模式上看，对水资源的分散管理逐步发展为水资源综合管理。初期法国对地下水、地表水、渔业保护有各自不同的制度、规定和管理部门；目前，法国水管理制度由繁化简，统一适用水环境规划制度和水环境分类保护制度。
第五，从立法技术上看，法典编纂和注重法律法规的可操作性是立法发展的趋势。
二、法国地下水保护的主要制度
由于地下水接收的潜在污染源十分广泛，地下水保护有赖于工业、农业、城镇污染的预防，以及环境影响评价制度、保护区制度、危险物质重大事故灾害预防制度[57]、环境标准等各项制度的实施。法国地下水资源保护制度在自身发展、外来影响和其他政策协调等因素的作用下，经历了由简至繁，又由繁而化简的一个过程。目前，法国地下水资源保护制度已基本完善，呈现“一体化”特点：综合地下水和地表水保护、水量和水质保护，进行水资源统一统筹规划，制定保护和发展目标。下文重点介绍法国水法中的流域规划制度、水环境保护分类制度，以及对地下水水质保护起到重要作用的饮用水水源保护区制度。
（一）水环境规划制度
法国1964年《水法》确立了以流域管理为基础的水资源管理体制，相应地建立了流域委员会（comité de bassin）、水管理局（agence de l'eau）和流域内的水资源规划制度。自1992年《水法》颁布以后，法国的水资源规划在流域和子流域两个层面进行，分别实施流域水资源规划指导方案（SDAGE）和子流域水资源规划方案（SAGE），两个规划方案也是欧盟《水框架指令》和《地下水指令》在国内落实的主要制度载体。以法国1992年《水法》为基础，继而受到欧盟指令的规定进行补充和修改，流域规划制度极好地体现了欧盟水法在法国国内的转化融合。
流域水资源规划指导方案适用于法国国内的六大流域，其起草和实施的主要机构是流域委员会（commission de bassin）。该方案有五个主要部分的内容。[58]其一，流域水资源规划指导方案的目的、范围以及制定程序。其二，根据每个流域的重大问题，确定流域水资源均衡管理的基本方针（orientation fondamentale）。其三，为不同水域制定相应的环境目标。这部分是SDAGE的重要内容，《环境法典》第L212-1条规定：地表水需达到良好的生态和化学状态；地下水需达到良好的化学状态，并达到水资源使用和更新速度的平衡。其四，为实现上述目标，提出防治水质恶化的措施。由于SDAGE属于宏观层面的规划，其内容并不包含具体的水资源管理措施，但可以要求其他规划采取对应且不冲突的规定。其五，评估地下水化学状况的标准限额。
子流域水资源规划方案是否必须制定由流域水资源规划指导方案规定，目前法国有将近一半的领土上制定了子流域水资源规划方案。[59]子流域水资源规划方案的制定和实施由专门的地方水管理委员会（commission locale de l`eau）负责。其内容主要有三个部分：可持续管理方案、图表文件和规则。可持续管理方案根据《环境法典》第R212-46条的规定，可确定不同种类的保护区，包括湿地保护区、水源保护区、易受蓝藻影响的近海地区、易产生水土流失的农业用地。子流域规划通过后，省长应通过省级命令对这些保护地采取保护措施，制定保护行动方案，并规定需达到的目标和完成期限。[60]图表文件是信息在图形空间上的展现，不仅极大地便利了对规划内容的理解，而且地图本身也意味着对区域方位和面积的划定。最后一部分的规则是子流域规划最重要的部分，内容包括水资源优先用水需求和整体水资源取水分配；修复和保护水质和水环境的措施等。某一项规则应明确制定的目标以及相关的图表。
从法律效力来说，流域规划指导方案的法律效力主要体现为对水资源管理的具体行政行为的约束力和其他规划文件的上位规划效力，2008年4月21日政府内部通令以列举的方式对纳入此范围的行政行为进行了规定。此外，省级矿业规划，[61]以及城市规划，包括区域协调规划（schéma de cohérence territoriale）、地方城市规划（plan local d'urbanisme），也应该与流域规划指导方案的内容相一致。[62]但是法律并没有赋予流域规划指导方案创设前置性行政许可或者增加行政管理程序的权利。[63]子流域水资源规划方案则由于可持续管理方案和规则的进一步增强，被认为“不仅仅是一个地方规划文件，而是实现水环境领域真正有可操作性的机制”。[64]其中的可持续管理方案和图表文件是行政机关作出决定和制定其他规划的法律依据。而规则不仅对行政机关的决定有法律效力，对行政相对人也有直接的法律效力。
（二）水环境保护分类制度
1992年《水法》对水资源领域的许可和登记制度进行了改革，将原本独立的地下水污染防治制度纳入统一的水许可登记分类制度，制度简称为“设备、工程、项目和活动”（IOTA：Installations，ouvrages，travaux et activités）（以下统称为“工程活动”），意译的话又可称为“水环境保护分类制度”。至此，涉及地表水或地下水、资源利用或环境污染的各类行为都被整合纳入水环境保护分类制度，根据其潜在环境影响的重大程度，分别适用登记或许可程序。
水环境保护分类制度的特征之一是适用范围的广泛性，除几种例外情况外，第L.214-1条文所规定的登记和许可的分类制度适用于几乎所有与水环境相关的有形的设备、工程、项目或无特定形式的活动，不论其涉及地表水、地下水或海水。按照对水环境产生的潜在影响大小，管控严格程度较高的适用许可制度，管控严格程度较低的适用登记制度。从实际操作层面，是否受该制度的规制以及应适用登记或是许可取决于分类名录的规定。相比过去法律针对取水或排放、地下水或地表水设立各自的许可程序，水环境分类制度是一种适用范围较广的“伞形”制度。
适用登记制度的工程活动申请人需向省长提交一系列材料，[65]除申请人及项目的基本信息外，环境影响评估文件（document d'incidences）以及计划采取的监测评估措施是其中重要的内容。影响评估文件不仅要描述项目取水的来源、排水的去向以及周边水文环境现状，还应根据情况出具一份“自然2000保护地影响评价报告”，以及证明项目符合流域水资源规划指导方案（SDAGE）和子流域水资源规划方案（SAGE）的要求。这样更好地保证了该制度与其他制度的衔接。
申请人向省长递交登记文件后，行政部门首先对法律规定的要件进行形式审查。如果材料完整，省长在收到材料起的15日内向申请人寄送登记回执（récépissé），附送格式规范条款（prescription générale），明确项目开始实施的日期。一般情况下，登记回执的签发即表示项目活动的登记成功。但是，省长还保留对项目是否符合环保要求做实质审查的权力。从收到完整材料后的两个月时间内，省长有权对登记的项目提出反对意见。如果项目不符合“水管理和规划指导方案”（SDAGE）或“水管理和规划方案”（SAGE）的要求，或对公共利益造成严重损害，无法通过任何措施得到弥补的，省长可以反对该项目登记，并说明理由。在特定情况下，省长可以在准许登记的同时，附加特定条件（prescription particulière）。
适用许可制度的工程活动环境风险最高，因此许可制度的程序复杂、耗时较长。从形式上看，许可制度与登记制度的申请材料清单相差无几，但实际申请材料更为充实。从程序上看，许可制度与登记制度相比最重要的区别在于需要开展公众调查（enquête publique）。公众调查依次包括以下几个步骤：其一，申请材料完整递交至省长后的6个月内，由省长作出开始公众调查的行政决定（arrêté），之后首先要进行的是信息公开活动。其二，行政法院任命公众调查官和公众调查委员会，由其负责开展公众调查的整个过程，审查文件完整，收集公众意见，并将调查情况以报告形式交送给省长。其三，向其他机构、部门征求他们对该项目的意见，省级环境、健康和技术风险委员会（CODERST）咨询会议是许可制度的必经程序。其四，省长一般需在收到公众调查官的报告和意见后3个月内作出行政决定。其五，将工程活动的行政许可进行信息公开，不同的信息公开方式产生不同的法律效力，如在省级行政决定汇编中公开的日期是相对人诉讼时效起算期。
（三）饮用水水源保护区制度
饮用水水源保护区制度主要是通过在饮用水取水点周围划定保护区的方式限制污染、保护水源。由于法国96%饮用水的取水点水源为地下水，饮用水源保护制度很大程度上有利于法国地下水的保护。[66]
根据《公众健康法典》，取水点周边的保护区因距离和保护强度不同，分为三个等级。[67]离取水点最近的区域为“立即保护区”，地方行政部门须通过征地等方式获得土地的所有权，区内除了放置抽水设备及其维护设施，不能运行任何项目或活动。[68]距离取水点稍远的保护区为“毗邻保护区”，保护区范围内的所有项目活动都受禁止或严格限制，不论该项目在水环境保护分类制度中属于登记还是许可程序，在保护区内都需要行政部门的许可，并附加特别许可条件。“毗邻保护区”之外的是“远程保护区”，相关机构可以根据情况考虑是否建立，区内可以采取限制各类工程活动的措施，但不应直接禁止这类活动。
设立水源保护区的程序通常由地方市政部门启动。[69]官方认证的水文地质专家随后对取水点周边环境和地质情况进行考察，出具一份报告描述考察情况，提出需要采取的保护措施，并对水源地保护区的划定进行建议。最后，由省长以省长令的方式作出“宣告公用目的的决定”。该决定在宣告取水工程属于公用目的的同时，还应规定取水工程的运行方式和保护措施。
省长作出的“宣告公用目的的决定”是行政部门在私人土地上开展公共项目时的必要行政程序，在饮用水水源保护区制度中起到关键作用。该决定以省长令的形式作出。由于水源保护区内的土地被宣告为公用目的，“立即保护区”的土地可以实行征收，而“毗邻保护区”和“远程保护区”中的土地上可以附加行政地役权。[70]地役权的设立对土地的利用方式及其土地上的活动进行一定限制。[71]饮用水源保护区内的土地所有人或使用人因此遭受损失的，应根据出于公共利益的征用的规则确定补偿。[72]此外，为保证法律条款之间的协调和完整性，所有“为公用目的的地役权”都应当作为附件列于地方城市规划文件中。[73]
三、结语
地下水属于水循环的一部分。纵观法国地下水保护法制度的发展，地下水保护从孤立、单一、分散的调整方式向整体、协调、全面的方式转变。目前，法国地下水资源保护制度呈现“一体化”和综合管理的特点。因此，在法国目前的地下水保护法律制度中，并没有孤立、专门的关于地下水保护的制度。这种综合性是法国水管理制度发展的突出特点。
法国在地下水保护领域的主要制度为水环境规划制度、水环境保护分类制度和饮用水水源保护区制度。这些制度并非是法国所独有的，我国水资源保护领域也建立了与之对应的相似制度。例如，我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制；我国的《环境保护法》《水污染防治法》对于开采地下水、采矿、地下工程等可能造成地下水环境破坏的活动进行了限制，对直接向地下水排放污染的行为采取了禁止规定。[74]此外，我国于1989年就制定了《饮用水水源保护区污染防治管理规定》，建立了饮用水水源保护区制度。正是两国地下水保护制度在基本框架上存在相似之处，并未有根本和思路上的不同，为我国借鉴他国的经验提供了便利。
法国的制度对我国有一些启发和借鉴之处。一是我国对地下水保护重视程度应有所提升，注重资源开发与环境保护相结合，同时在地下水保护中应注重水量与水质保护相结合。二是我国应在立法的基础上完善水资源综合管理，将地表水与地下水保护相结合，将地下水作为水资源的一部分，采取生态整体观。三是提高我国地下水保护以及整体水资源保护中的信息公开与公众参与程度。四是完善流域规划制度，明确我国《水法》中流域综合规划的法律效力、制定程序和具体内容，提高流域规划在流域治理中实际发挥的作用。五是完善我国环境影响评价制度，加强其与地下水保护制度的衔接，明确环境影响评价审批与环境类的许可之间的关系；并考虑根据不同情形分类适用登记与许可制度。六是完善我国饮用水水源保护区制度，明确建立饮用水水源保护区的条件、义务，注重维护公共利益与私人权利的平衡。
中国自由贸易协定中的环境条款研究
吴喜梅 赵智彬[75]
【摘要】随着经济全球化与区域一体化的发展，区域间或国家间双边、多边自由贸易协定的签订成为国际立法的新的发展趋势。而备受关注的国际环境问题，使得这些多边或双边自由贸易协定的签订势必将环境条款纳入其框架之中。至今，国际上，双边、多边自由贸易协定中的环境条款主要有四种表现模式：序言条款、一般例外条款、专门条款和附属协议。而中国已经签订的双边、多边自由贸易协定中的环境条款模式更多地表现为序言条款，专门条款、附属协议等模式屈指可数。从立法技术上来说，我国需要增加和丰富中国自由贸易协定中的环境保护条款模式；从立法内容来说，我们要制定符合我国经济社会发展水平的环境保护条款。这是促进我国经济、社会与环境保护协调发展的重要法律保障手段之一。
【关键词】自由贸易协定 环境条款模式 环境条款
随着经济全球化与区域经济一体化的发展，各国之间贸易和投资的活动越来越频繁。为了谋求国家或区域间经济的合作和交流，国家间多边自由贸易协定及双边自由贸易协定的签订成为世界贸易发展的新趋势。而随着世界贸易的发展，贸易和环境之间的问题也越来越突出，经济在快速发展的同时也带来越来越多的环境问题，如生物多样性的减少、水质的污染、大气的污染等。当前国际上解决环境问题的框架主要有多边环境协定（Multilateral Environmental Agreements，MEAS）、WTO和区域一体化协定。由于全球性的协定在一定程度上难以达成，区域间或国家间的环境与贸易合作就显得非常必要，多边环境协定开始向双边延伸。而且在区域一体化深度发展的趋势下，成员方通过进行双边或者多边环境谈判合作来加强区域内环境合作也变得越来越普遍，通过双边或多边协定来解决环境问题已经成为全球环境合作的新趋势。
最早在区域一体化协定中将贸易与环境联系起来的是1994年签订的《北美自由贸易协定》（North American Free Trade Agreement，NAFTA），其中包括了详细的、具有约束力的环境条款。此外，美国、加拿大、墨西哥三国还签署了一个附属协定《北美环境合作协议》（The North American on Environmental Cooperation，NAAEC），两者共同构成三国环境合作的基础。此后，美国在签订多边或者双边协定时，都参照NAFTA引入了环境条款。大多数OECD成员国在加入的区域一体化协定中都引入了环境条款，在非OECD国家中，智利在区域一体化框架内的环境合作较为显著，如智利与墨西哥、欧盟、加拿大、美国等国的双边协定。许多最初没有包括环境条款的区域一体化协定，后来也通过成员国之间签署独立的协议来进行环境合作，如南方共同市场（Southern Common Market，MERCOSUR）。亚太的区域一体化协定中，环境条款已经是重要的内容。日本在其所签订的第一个经济伙伴关系协定《新加坡和日本新时代经济伙伴关系协定》中就涉及了环境问题，不过其中的内容比较少，只有一般例外条款和附件“日本具体承诺履行时间表”中作了规定。韩国和智利签订的自由贸易协定，是韩国对外签署的第一个自由贸易协定，在序言中对环境保护作出了规定。之后，韩国和许多国家签订了自由贸易协定，其中韩国和美国签订的自由贸易协定，对环境的规定最详细，并用专门的一章来讨论。
目前中国已经签订的自由贸易协定有14个，涉及的国家和地区有22个。[76]中国已经签署的自由贸易协定，很多都涉及环境问题，在环境领域的合作呈逐渐提升的趋势。《中国-巴基斯坦自由贸易协定》只是在序言中提到环境保护；《中国-东盟全面经济合作框架协定》仅在第二章第7条中提到了环境合作的内容。而中国和新西兰签订的自由贸易协定，在环境领域的合作程度进一步加深，提出应该通过《环境合作协议》加强双方在环境问题上的交流和合作。在2015年6月签订的《中国-瑞士自由贸易协定》是环境章节第一次单独出现，该章共8条，对环境保护的原则、目标、资金和技术安排等进行了规定。虽然中国在签订自由贸易协定时，已经注意到了不能以牺牲环境为代价来换取经济的快速发展，但是对比中国签订的自由贸易协定和《跨太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP协定）中环境条款的模式和内容，中国仍有很大的进步空间。
在加强国家或区域间经贸合作的同时，更应该加强在环境保护方面的国际合作。在自由贸易协定中纳入环境保护条款势在必行。因此，研究自由贸易协定中环境保护条款模式及其内容，对完善我国自由贸易协定中环境条款模式、内容，以及有效地协调贸易与环境的关系具有积极意义。
一、自由贸易协议中的环境条款模式
国际层面，环境条款在自由贸易协定中的表现形式不尽相同，主要可以划分为四种模式：序言条款、一般例外条款、专门条款、附属协定。[77]
（一）序言条款
各国之间无论是签订双边自由贸易协定还是多边自由贸易协定，一般都是以序言作为条约的开始。以序言条款为表现模式的环境条款，规定在协定的序言部分，一般有两种表现形式：一是在序言中明确指出，在发展经济和贸易的同时，要关注环境问题。如《中国-巴基斯坦自由贸易协定》在序言中指出“认识到执行本协定是为了提高生活水平、创造新的工作机会并以与环境保护相一致的方式促进可持续发展”。二是在序言中要求缔约国遵守已签订的多边、区域和双边协定中规定的关于环境问题的权利、义务和承诺。
从序言条款的表现形式上可以看出，序言条款一般都是一种原则性的规定，缺乏具体的可操作性。提出缔约国要保护环境，促进可持续发展，而没有对缔约国为保护环境所享有的权利和应履行的义务作出明确的规定。采用序言条款，明确简洁但是缺乏可操作性，对缔约国没有实际的约束力，类似于宣传语，只具有引导作用，缺乏强制力。
（二）一般例外条款
一般例外条款是指在进行自由贸易时，规定在涉及如为保护人权、动植物或者公共健康等方面而采取的贸易措施，不会被认定为是增加贸易限制或者是采取歧视性贸易措施。
自由贸易协定中，一般环境例外条款的代表，应该是GATT1994第20条第（b）项和第（g）项。即不应该排除任何缔约方采取或者强化必要的保护人权、动植物或者公共健康相关的措施及与国内限制生产与消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施。[78]GATT一般例外条款中的健康、资源、道德等政策目标只是GATT在追求贸易自由化过程中要兼顾的社会责任。为了防止滥用一般例外条款妨碍贸易自由化，援引方必须承担证明例外成立的举证责任。争端解决机构在处理此类争议的过程中逐渐形成严格的举证责任、分配原则和证明要求。从争端解决的历史来看，援引一般例外条款成功的案例极少，如泰国香烟进口限制措施案、中国稀土案，这些案件都未能成功援引该一般例外条款。
不可否认，一般例外条款相比序言条款的原则性规定可操作性相对较强，有相对具体的适用范围，一定程度上起到实现环境保护的作用。但是在以促进贸易自由化为主要价值目标，以及缔约国只要援引该条款就要承担严格的举证责任和满足高标准证明要求的情况下，援引方在实际的争端解决中很难胜诉。因此，一般例外的环境条款在保护环境上具有一定的作用，但是其证明标准的难度使其所具有的功效难以显现出来。
（三）专门条款
专门条款是指在自由贸易协定中，专门针对环境问题作出规定。可以是把环境保护条款渗透在不同的章节，从而对相关环境问题作出规定，也可以是作为独立一章对环境保护作出规定。这是目前自由贸易协定中涉及环境保护最为详细也是最高的形式。
以TPP协定为例，该协定专门设定一章（第20章）对环境保护作出规定，被称为国际环境保护的最新规则，确立了最高的环境保护标准。该章共23条，包括基本条款、专项条款、程序及合作机制、磋商及争端解决。第20章第7条规定了程序事项；第8条和第9条对公众参与机会及公众意见处理进行了规定；第12条规定了合作框架程序及合作机制；第19-23条规定了争端的解决方式。[79]
专项条款所涉及的环境保护内容包括，臭氧层保护、保护海洋资源免受船舶污染、贸易和生物的多样性、入侵的外来物种、海洋捕捞渔业、保护和贸易、环境产品和服务等。TPP协定对海洋捕捞渔业进行了非常详细的规定，对打击野生动植物非法获取和非法贸易方面也规定得很详细。而在臭氧层的保护、保护海洋环境免受船舶污染、贸易和生物多样性、入侵的外来物种等方面只是进行了框架性的规定，而且也没有涉及气候变化问题。
争端解决机制也受到外界的批评，有学者指出环境章节中所规定的程序止步于一份最终报告和执行计划，没有提到如果一方没有或者没有完全按照计划执行，另一方该如何进行救济。[80]与以往的自由贸易协定相比，TPP协定规定了层层递进的争端解决机制，从联络点磋商、高级代表磋商、部长级磋商到最终适用于争端解决机制章节。当通过磋商不能解决争端时，可以适用第24章的争端解决机制。第24章的争端解决并不是止步于一份最终报告和执行计划，如果被申诉方没有执行专家的裁决，申诉方可以要求补偿，申诉方可以暂停给予被诉方的协定减让利益。[81]
以TPP协定为例，可以看出，专门条款规定不仅涉及具体的环境保护领域，也对程序性事项以及争端解决机制进行了规定。当然，不同的自由贸易协定在设定专门条款保护环境时，由于其经济、社会的发展程度不同，其保护环境的水平会有一定的差距，但是显而易见，在自由贸易协定中设定专门条款特别是专章对环境问题进行规定，体现环境保护在自由贸易中的重要性是自由贸易协定发展的必然趋势。
（四）附属协定
附属协定是指在自由贸易协定签订之后，以该自由贸易协定为主合同，就协定中未涉及的问题或者涉及但有争议或不具体的问题，加以补充规定。
最具有代表性的环境附属协定，应该属北美自由贸易协定中的《北美环境合作协定》。[82]《北美自由贸易协定》中的环境保护体现在序言、条款和附则中。附加的《北美环境合作协议》对于《北美自由贸易协定》中环境条款的落实具有重要的意义。附属协定强调环境保护的协调，更能促进在可持续发展的总目标下进行双边经贸合作。就中国目前已经签订的自由贸易协定，还没有就环境问题签订过附属协定。但中国和新西兰在2008年4月7日正式签署的双边自由贸易协定（《中国-新西兰自由贸易协定》，Chines-Zealand Free Trade Agreement），在协定之外，专门签署了《环境合作协议》（Environment Cooperation Agreement）。[83]中国和智利于2007年共同签署了《中华人民共和国国家环境保护总局与智利共和国国家环境委员会环境合作谅解备忘录》，[84]虽然这两个并不属于附属协定，但是在作用上，其承担了和附属协定一样的补充作用。
二、中国现有自由贸易协定中的环境条款评析
目前中国已经签订的自由贸易协定有14个，涉及的国家和地区有22个；正在谈判的自贸区有8个，正在研究中的自贸区有5个。[85]因此，分析中国现有自由贸易协定中的环境条款模式，研究环境条款内容，对于中国正在谈判和研究中的自贸区环境条款设置具有重要的借鉴意义。
（一）中国-新西兰自由贸易协定
2008年4月7日中国和新西兰签订自由贸易协定，首次在自由贸易协定中引入环境条款。中国和新西兰签订的自由贸易协定中的环境条款，不仅有序言条款，还包括例外条款和环境合作协议。
首先，《中国-新西兰自由贸易协定》在序言中指出了经济发展、社会发展和环境保护三者相互依存，共同推进可持续发展。确定了在国际贸易发展过程中，注重环境保护，实现环境保护和国际贸易增长的双赢的原则。但是，这些规定都是目标性、宗旨性的规定，不具有约束力，只是提醒成员国在发展贸易时，要注重环境保护。
其次，一般例外条款在《中国-新西兰自由贸易协定》中表现在两个方面，一是在《中国-新西兰自由贸易协定》第200条中规定，双方要遵守GATT1994第20条第（b）款和第（g）款以及GATS第20条第（g）款的例外规定。在这里《中国-新西兰自由贸易协定》是引用了GATT1994和GATS中的环境一般例外条款。也就是说，在一些例外情形下，缔约国可以把环境利益放在首位；二是在附件13中，规定了征收环境例外条款。附件13第5条规定：“除符合第四款的极少数情况外，政府为履行管理权而采取的、可被合理地判定为基于保护包括公共健康、安全及环境在内的公共利益的目的而采取的措施，不应该构成间接征收。”[86]
最后，借鉴北美自由贸易协定的模式，在《中国-新西兰自由贸易协定》之后签订了一个《环境合作协议》（Environment Cooperation Agreement）。
从《中国-新西兰自由贸易协定》环境条款的表现模式上，可以看出，对于环境保护采取的是混合模式，不仅在序言中确立环境和社会、经济发展相协调的原则，也规定了环境保护的例外条款和环境合作协议。尽管这些条款的规定还不够具体，在实施过程中存在一些问题，但不可否认的是中国已经认识到在自由贸易协定中确定环境条款和丰富环境条款模式的必要性，这是提高国际竞争力，走出去的必然选择。
（二）中国-韩国自由贸易协定
《中国-韩国自由贸易协定》于2015年6月1日正式签署。作为整个东亚地区第一个自由贸易协定，该协定为推进中日韩自由贸易区乃至未来的亚太自贸区走出了重要的一步，将对加快东亚和亚太区域经济一体化进程产生积极的示范效应。《中国-韩国自由贸易协定》中的环境条款更是对未来可能签订的中日韩自由贸易协定具有重要的借鉴意义。[87]
《中国-韩国自由贸易协定》环境条款的模式表现为，序言条款和专门条款。同《中国-新西兰自由贸易协定》一样，都是在序言中确立了要使经济发展、社会发展和环境保护相互促进的原则。《中国-韩国自由贸易协定》在第16章专门规定了环境和贸易关系的安排。规定了环境保护水平，双方要遵守多边环境协议，有效执行包括法律、法规在内的环境措施，不得通过削弱或者减少其各自环境法律、法规、政策来鼓励贸易或者投资。同时要评估该协定的实施对环境造成的影响，分享关于环境影响评估的技术和方法信息，加强在环境保护领域的合作。同时也规定了资金和机构安排，但是没有规定争端解决机制。
《中国-韩国自由贸易协定》的环境条款，不仅体现在序言和第16章的规定之中，在服务贸易市场准入方面，关于环境服务，韩国环保企业可以在中国成立独资企业，从事城镇污水处理（不含50万人口以上城市排水管的建设经营）、垃圾处理、公共卫生、废气清理和降低噪声服务。这有利于两国加强在环境合作领域的技术交流，提升中国的环境保护水平和能力。
从与TPP协定文本对比来看，《中国-韩国自由贸易协定》的环境与贸易条款的篇幅相对较小，多为框架性内容。虽然也涉及了TPP协定中的某些内容，如提出了双方在适当时候就相关问题进行磋商与协定、分享信息、成立委员会并在必要时开会等，但是这些规定并没有具体的时间约束和程序要求，同时不适用于争端解决，无明确约束力。
虽然《中国-韩国自由贸易协定》没有设置专章对环境保护进行规定，但是专门一章对环境和贸易的关系进行了规定，相比中国已经签订的其他自由贸易协定中的环境条款，已经取得了很大的进步。
（三）中国-瑞士自由贸易协定
《中国-瑞士自由贸易协定》于2015年6月17日正式签订，环境章节第一次单独出现。《中国-瑞士自由贸易协定》中的环境条款表现为，序言条款、一般例外条款和专门条款。
《中国-瑞士自由贸易协定》同样在序言中确立了经济、社会、环境保护相协调的原则；同时在第2章的货物贸易中规定了环境例外条款；专门条款不仅体现在单独的环境章节，也体现在第7章的卫生与植物卫生措施，要求遵守《国际植物保护公约》。
《中国-瑞士自由贸易协定》中包含单独的环境章节，这是与环境相关内容在中国的自由贸易协定中，第一次以独立章节形式出现，体现了我国与时俱进处理环境与贸易有关问题的立场。环境章节规定了双方在环境合作方面的目标、方式、资金安排等内容。重申了双方以可持续方式促进经济发展和不断提高环境保护水平的意愿。双方一致认为，在实践中通过削弱和降低国内环境法律、法规、政策等已规定的环保标准来鼓励贸易和投资是不合适的，同时环保标准不应被用作贸易保护主义目的。双方还同意加强合作，以促进有利于环境的货物、服务和技术的传播。该章最后一条指出，该协定第15章的争端解决不适用于环境章节，如果缔约一方认为另一缔约方的行为不符合本章有关条款的规定，其仅可诉诸在联合委员会下举行的双边协商和对话。[88]
中国和瑞士的自由贸易协定以单独的章节对环境问题作出规定，体现了中国在解决环境问题上的与时俱进，但是对于当一方不履行环境章节的义务或者违法规定时，不能够用协定中的争端解决机制进行解决，而只能诉诸在联合委员会下的对话和协商，明显缺乏强制力，这就容易使环境章节中所规定的义务变成一纸空文，因为，即使缔约国不履行，也不会受到制裁。
（四）中国已经签订的其他自由贸易协定
中国目前已经签订的自由贸易协定有14个，除了前文所介绍的3个自由贸易协定之外，其他在自由贸易协定中纳入具体环境保护条款的寥寥无几。中国和澳大利亚自由贸易协定在序言中规定，双方要以《马拉喀什建立世界贸易组织协定》及其他多边、区域和双边协定所安排的权利、义务和承诺为基础。《马拉喀什建立世界贸易组织协定》在序言中规定成员国要为持续发展之目的扩大对世界资源的合理利用，保护和维护环境，并以符合不同经济发展水平下各自需要的方式，加强采取各种相应的措施。因此，相当于中国和澳大利亚自由贸易协定在序言中确立了在发展贸易的同时要保护环境。这种序言条款的规定更加隐蔽，没有在协定的序言中指出环境保护和贸易发展相协同，而是指向其他贸易协定中的序言条款。
除此之外，中国和哥斯达黎加共和国、中国和冰岛、中国和秘鲁、中国和巴基斯坦已经签订的自由贸易协定也都只是在序言中进行简单明了的原则性规定。
综上所述，可以发现就中国已经签订的自由贸易协定，水平较高、规定较为完善的应该属中国和瑞士自由贸易协定。但是与西方发达国家之间签订的自由贸易协定相比，明显存在很大的差距。在当前以WTO为代表的多边谈判陷入僵局的情况下，签订区域间、国家间的双边和多边自由贸易协定已经成了国际发展的新趋势。而在签订的多边或者双边自由贸易协议中，环境条款的地位不容忽视。环境问题已经受到了世界范围内的关注，尤其是发达国家，他们在和其他国家签订自由贸易协定时往往注重环境条款，同时也规定了较高的环境标准。中国作为世界贸易第一大国、世界第二大经济体，要想保持其地位不动摇，就要遵循最新的“游戏规则”。而目前我国自由贸易协定中环境条款的现状堪忧，以零星、不具体、缺乏执行力和强制力的环境条款来宣示在贸易过程中重视环境问题，这种模式已经不适合国际贸易的规则。如果中国不拿出积极的态度，积极吸收先进的自由贸易协定中的规则，如提高环境保护的标准等，则会被排除在世界贸易体系之外。
三、中国的应对之策
环境保护已经成为世界范围内备受关注的热点话题，追求经济的快速发展已经不是各个国家唯一的发展目标，寻求经济、社会、环境保护的协调统一才是各个国家追求的目标。加快实施自贸区的战略是我国新一轮对外开放的重要内容，党的十八届三中全会提出要以周边为基础加快实施自贸区战略，形成面向全球的自由贸易区网络。目前，中国的自由贸易区分布全球，涉及30多个国家，涉及非洲、北美洲、南美洲，覆盖世界各地。而环境条款纳入自由贸易协定中是必然要求，就中国目前已经签订的14个自由贸易协定，其中涉及专门环境条款的屈指可数，环境保护的现状堪忧。当前比较受关注的自由贸易协定是以美国为主导签订的环太平洋地区的自由贸易协定。该协定设置了高标准的环境门槛，而中国被排除在该协定之外。因此，中国必须用积极的态度去应对来自外界的挑战，完善本国自由贸易协定中的环境条款的不足。
（一）完善国内环境立法
在环境保护方面，首先完善国内的环境立法。将国际标准纳入国内的环境保护立法。
新修订的被称为“史上最严环保法”的《环保法》于2015年1月1日正式实施。其加大了对企业违法的处罚力度，也增加了对行政监管部门的问责措施。但是单单有环保法，难以实现保护环境的目标，还需要配套法律制度的完善。
首先，完善进口贸易和引资方面的环境保护法，禁止进口破坏生态环境的产品和技术，加大对破坏环境行为的惩罚力度；其次，完善绿色贸易壁垒制度，制定限制进口的环境标准，对污染环境、破坏生态环境的进口产品征收绿色关税，提高环境保护标准；最后，制定绿色技术标准，限制污染产品的进口。规范绿色包装制度，要求产品的包装符合节约资源、无危害、可回收、易分解的要求，同时完善绿色卫生检疫制度，对产品是否含有毒素、危害物进行检查，防止超过标准的国外产品进口到国内的市场，对国内环境造成损害。[89]
（二）预设固定的环境条款模式，并纳入具体实质性环境条款
中国目前已经签订14个自由贸易协定，目前正在谈判的自由贸易区有8个。[90]中国自由贸易协定中环境条款有表达形式多样的特点。如前所述，中国现有的自贸协定环境条款的表达形式各不相同，既有单一的序言条款（中国和巴基斯坦签订的自由贸易协定），也有序言条款、专门条款、一般例外条款或者附属协议相混合的模式（中国和新西兰自由贸易协定等）。采取单一的序言条款，仅仅在序言部分提到环境保护，在其他部分没有条款涉及，这种模式过于简单、模糊。混合模式相比单一模式对于环境保护更加具体、明确，但是环境条款散见于序言、一般例外条款、专门条款、附属协议之中，比较混乱。如果能够固定中国在签署自由贸易协定时，环境条款的表现模式，以其作为范本，[91]最好是将环境保护条款的模式固定为专门章节，即设置专门的一章对环境保护作出具体的规定，那么就可以使条款内容清晰可见。
固定环境条款的模式，不仅可以避免单一序言模式的简单、模糊以及混合条款的零散、混乱，也可以使中国在签订自贸协定时，可以就投资、服务等贸易中涉及的环境问题与其他成员国留有谈判的空间，不会形成中国自贸协定环境条款形式各不相同的局面。因为中国签订是否成熟的环境条款，跟对方缔约国对在环境问题上的重视程度有密切联系，同时缔约国是否有意愿将环境问题纳入自贸协定也是必不可少的因素之一，如中国和瑞士以及中国和韩国签订的自由贸易协定，都有专门的环境保护章节，而在最近中国和澳大利亚签订的自由贸易协定中就没有设置专章对环境保护进行规定。如果中国预设固定的环境条款模式，就会为双方在环境问题的谈判上留有余地。
不仅要预设固定的环境条款模式，还要纳入具体实质性环境条款。吸取之前中国自由贸易协定中环境保护条款大多数只是在序言中进行原则性规定的不足，从环境保护原则、保护目标、保护内容、保护水平、环境合作、公众参与、资金和机构安排、争端解决方式等方面进行具体的规定，同时对自由贸易协定开展环境评估，使环境保护不只是口头宣传，而是可以落实的具体实施。
（三）制定具有强制力的争端解决机制
自由贸易协定一般包括争端解决条款，有的适用于环境章节，有的排除在外。中国目前已经签订的自由贸易协定中的环境条款不适用于争端解决条款。如《中国-瑞士自由贸易协定》第12章第12.7条第3款规定：“本协定第十五章不适用于本章，如果缔约一方认为另一缔约方行为不符合本章有关条款的规定，其仅可诉诸在联合委员会举行的双边协商和对话。”
将环境条款纳入自由贸易协定已经是重要的趋势，但是如果缺乏强有力的争端解决机制，环境条款也只是一纸空文。而且从目前国际发展的形式来看，在环境问题上，严格的磋商和争端解决机制纳入自由贸易协定也是必然趋势。TPP协定作为代表环境保护最高水平的区域自由贸易协定，规定了层层递进的争端解决机制。从联络点磋商开始，层层递进到最终适用于争端解决机制。而从中国目前签订的自由贸易协定来看，只有中国和瑞士签订的自由贸易协定，提出当缔约双方发生争议时，可以诉诸联合委员会，不适用争端解决中机制。因此，中国也必须设置符合国情的争端解决机制。
中国在制定争端解决机制时，要考虑本国的国情。不仅要考虑国内对于违法行为、违章行为的法律规制以及救济措施与自由贸易协定中的环境问题争端解决机制是否有冲突，如果产生冲突二者应该适用哪一个；还要考虑若是适用自由贸易协定中环境问题争端解决机制，是架空了还是填补了国内程序，是否会造成我国司法程序混乱，会不会干涉我国司法主权。因此，中国在签订自由贸易协定时应当结合我国法律环境，谨慎约定争端解决条款。
有学者指出，根据中国目前的发展现状，与发达国家相比，还不能达到发达国家所具有的水平，如果制定较为严格的、具有强制力的争端解决措施会不利于中国自由贸易的发展。应该根据中国的国情以友好的磋商谈判作为解决环境争端的最终途径。磋商谈判可以作为解决争端的途径，但不能是最终程序。在通过磋商谈判不能解决争议时，建立专门的机构，如缔约国联合建立争端解决委员会或者联合成立专家小组对争端作出裁决，所作出的裁决具有强制执行力，如果被诉方不执行裁决则要承担一定的不利后果。可以借鉴TPP协定中对于被诉方如果不履行义务或者不执行专家小组的裁决，申诉方可以要求补偿，申诉方可以暂停给予被诉方的协定减让利益。因此，中国应该在之后签订的自由贸易协定中，结合我国国情以及国际发展趋势，在环境条款中规定严格的、具有执行力的争端解决措施。
四、结语
在经济全球化和区域一体化发展中，众多地区、双边及多边贸易协定的安排不断涌现，多国呼吁建立更加开放的世界经济体系。中国同样致力于建设自由贸易区。尤其是在面对以美国为主导所签订的跨太平洋伙伴关系协定以来，对中国未来所造成的影响不容忽视。其中高标准的环境保护更是中国以后加入该协定的门槛。本文通过分析中国目前已经签订的自由贸易协定中的环境条款现状，为中国以后在制定自由贸易协定时，有所参考。对于跨太平洋伙伴关系协定中的环境条款对中国的启示及其对中国的可借鉴性分析，将在之后的文章中进行论述。
[1] 荆珍，法学博士，东北林业大学文法学院副教授。
基金项目：东北林业大学中央高校基本科研业务费专项资金资助（2572015DY08）；黑龙江省哲学社会科学研究规划项目（13D002）。
[2] IPCC第五次评估报告，http：//wenku.baidu.com/link？url=Yo_loZ_OEYDc87SemtquO7sJlLmn-pjbqTbdhKlv5ThLpp4qrKcNWIyF9I2RcQGehlQfAbGYd1IiAJlviKZoTQuXQE2t44jQ4XZjfmlWhWte，最后访问时间2016年3月20日。
[3] 饶戈平主编：《国际组织与国际法实施机制的发展》，北京大学出版社2013年版，第454页。
[4] 陈一峰：《全球治理视野下的国际组织法研究——理论动向及方法论反思》，《外交评论》2013年5月。
[5] UN-REDD Programme.Multiple Benefits- Issues and Options for REDD.28 May 2009.www.un-redd.org/UNREDDProgramme/InternationalSupport/multiple_benefits/tabid/1051/language/en-US/Default.as-px，最后访问时间2016年3月20日。
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[9] ITTO，ITTO Thematic Programme on Reducing Deforestation and Forest Degradation and Enhancing Environmental Services in Tropical Forests（REDDES），（2009）.http：//www.itto.int/en/thematic_programme_general/，最后访问时间2016年3月25日。
[10] Belén Sanchez，A.，and P.Poschen，The social and decent work dimensions of a New Agreement on Climate Change，ILO Technical Brief，（2009）.http：//www.ilo.org/integration/resources/briefs/lang—en/docName—WCMS_107814/index.htm，最后访问时间2016年3月25日。
[11] 杜萱，法学博士，大连医科大学人文与社会科学学院法学系副教授。李志文，法学博士，大连海事大学法学院副院长。
本文为教育部人文社会科学研究青年项目资助“国际航运环境风险规制的法律应对与制度更新”（15YJC820010）的阶段性成果；国家社会科学基金项目“我国港口防治海洋外来生物入侵的法律对策研究”（09BFX091）；2014年度辽宁省社会科学规划基金项目L14DFX034。
[12] 吴宛青：《船舶防污染技术》，大连海事大学出版社2010年版，第253页。
[13] 朱建庚、张露藜：《海洋外来物种入侵与我国压载水管理》，《生态经济》2006年第2期。
[14] 白敏冬等：《海洋外来有害生物和病原体防治新技术》，海洋出版社2010年版，第1页。
[15] 根据《压载水公约》第1条的规定，沉积物是指船内压载水的沉淀物质。除特殊说明外，本文所指船舶压载水均包括沉积物。
[16] 李志文、杜萱：《防控船舶压载水造成海洋环境损害的国际合作与协调》，《法学杂志》2012年第6期。
[17] Moira J.McConnell，GloBallast Legislative Review–Final Report，GloBallast Monograph Series No.1（IMO London），2002：89.
[18] 李志文、杜萱：《防控船舶压载水造成海洋环境损害的国际合作与协调》，《法学杂志》2012年第6期。
[19] 《联合国海洋法公约》第1条第4款。
[20] 李志文、杜萱：《防控船舶压载水造成海洋环境损害的国际合作与协调》，《法学杂志》2012年第6期。
[21] 陈朝霞：《完善我国港口国监控制度的立法研究》，2000年大连海事大学硕士学位论文。
[22] 王文昊：《港口国对船舶压载水监管的法律机制问题研究》，2011年大连海事大学硕士学位论文。
[23] 危敬添：《船舶压载水和沉积物控制和管理的有关规则和公约》，《世界海运》2007年第4期。
[24] 压载水取样是指采用一定的装置或手段，获得一定体积压载水体中不同尺寸的生物。
[25] 新华网：《警惕外来生物随压载水而来》，http：//www.ln.xinhuanet.com/wangtan/yazaishui/，最后访问时间2013年9月15日。
[26] 李文君：《港口国监督法律问题研究》，2009年厦门大学硕士学位论文。
[27] 王学辉：《行政程序法精要》，群众出版社2001年版，第93页。
[28] 应松年：《行政程序立法的几个问题》，《湛江师范学院学报》2005年第26期。
[29] 应松年：《论行政程序法》，《中国法学》1990年第1期。
[30] 高扬：《我国行政程序法模式选择与立法构建》，2004年南京理工大学硕士学位论文。
[31] 应松年：《论行政程序法》，《中国法学》1990年第1期。
[32] 王文昊：《港口国对船舶压载水监管的法律机制问题研究》，2011年大连海事大学硕士学位论文。
[33] 中华人民共和国海事局网：《中华人民共和国海事局（交通运输部海事局）简介》，http：//www.msa.gov.cn/Static/jgjj/00000000-0000-1400-0200-010000000001，最后访问时间2013年9月15日。
[34] 王文昊：《港口国对船舶压载水监管的法律机制问题研究》，2011年大连海事大学硕士学位论文。
[35] 裴一林，武汉大学法学院环境与资源保护法学硕士研究生。
[36] 《全国地下水污染防治规划（2011—2020年）》（环发〔2011〕128号），2011年10月28日发布。
[37] Gilbert Gastany，Origine etévolution des concepts des eaux souterraines.Travaux du Comité français d'Histoire de la Géeologie，1991，3eme série，pp.1-7.
[38] Raynal Cécile，La vente des eaux minérales par les pharmaciens，Revue d'histoire de la pharmacie，92 année，p.344，2004.
[39] Déchet des Ménages，Histoire du déchet，http：//dechetsdesmenages.typepad.fr/dechets-des-menages/histoire-du-dechet.html，最后访问时间2016年4月7日。
[40] 《法国民法典（上册）》，罗结珍译，法律出版社2004年版，第512页。
[41] 艾克斯（Aix）上诉法院1882年12月14日，转引自Jean-Louis Gazzaniga，Le Droit de l'Eau，Litec，2011，p.67.
[42] 对于《法国民法典》第552条规定的内容，不同学者的理解存在细微差异。有学者认为地下水与土壤、沙石的性质完全一致，土地所有权人对其享有完全的所有权；另一部分学者则认为该条款只是赋予了土地所有者“使用”其土地中所含地下水的权利。
[43] 巴黎上诉法院，1926年1月20日判决。
[44] 《法国民法典》第552条第3款。
[45] Jean-Louis Gazzaniga，Le Droit de l'Eau，Litec，2011，p.69.
[46] Jean-Louis Gazzaniga，Le Droit de l'Eau，Litec，2011，p.14.
[47] 法令的法文为décret-loi，表示本应由立法部门制定的立法委托由行政部门代为立法。
[48] 1935年8月8日《关于地下水保护的法令》立法目的，转引自J.Bodelle et J.Margat，L'Eau Souterraine en France，Masson，1980。
[49] 《关于实施1935年8月8日地下水保护法令公共管理规则的1937年5月4日政令》，https：//www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do；jsessionid=1F13AC79060CC57E12B75F76A3501C63.tpdila18v_1？cidTexte=LEGITEXT000006074287&dateTexte=29990101，最后访问时间2016年5月27日。
[50] Michel Prieur，Droit de l'environnement，6e Edition，Dalloz，2011.
[51] 《关于实施1964年12月16日N64-1245号水法第2条和第6（1）条的N73-218号政令》，https：//www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do？cidTexte=JORFTEXT000000306076&dateTexte=19930329，最后访问时间2016年4月7日。
[52] Olivier Petit，La politique de Gestion des Eaux Souterraines en France，Economie Rurale 309，Janvier-Février 2009.
[53] 当时欧盟尚未成立，为欧洲共同体。DIRECTIVE80/68/EEC on the protection of groundwater against pollution caused by certain dangerous substances，http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/？uri=celex：31980L0068，最后访问时间2016年4月7日。
[54] 《水框架指令》第4条。
[55] 《地下水指令》第3-6条。
[56] 包括《2008年12月11日颁布的关于水管理和规划指导方案和修改‘环境法典’法规部分的第2008-1306号法令》《2008年12月17日颁布的建立地下水评估标准和状态分析模式以及地下水化学状态重大且持久的恶化趋势分析的法令》《2009年1月27日关于修改2006年3月17日水管理和规划指导方案内容的法令》和《2009年7月17日关于预防和限制地下水污染物排放的措施的法令》。见法国环境、能源和海洋部：《地下水保护》，http：//www.developpement-durable.gouv.fr/La-directive-sur-les-eaux.html，最后访问时间2016年9月2日。
[57] 主要依据欧盟Seveso系列指令发展而来，包括Seveso Directive 82/501/EEC，Seveso-II Directive 96/82/EC，Seveso-III Directive 2012/18/EU.
[58] 《环境法典》第L212-1条，法国环保部于2006年3月17日出台法令，对流域水资源规划指导方案的内容作了详细的规定，Arrêté du 17 mars 2006 relatif au contenu des schémas directeurs d'aménagement et de gestiondes eaux，该法令于2016年被修订，参见Arrêté du 20 janvier 2016 modifiant l'arrêté du 17 mars 2006 relatif au contenu des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux。
[59] EauFrance，Chiffres clés des SAGE，http：//www.gesteau.eaufrance.fr/chiffres-cles/sage，最后访问时间2016年5月1日。
[60] 《环境法典》第L211-3条、第L211-4条、第L211-5条。
[61] 《环境法典》第L515-3条。
[62] 《城市规划法典》第L111-1-1条。
[63] 周迪：《法国流域治理规划制度评述》，《世界环境》2014年第4期。
[64] Yves Jegouzo，La loi du30 Décembre2006，de très diverses dispositions relativesà l'eau，转引自Jean-Louis Gazzaniga，Le Droit de l'Eau，Litec，2011，p.223.
[65] 具体参考《环境法典》第R.214-32条至第R214-40条。
[66] 根据2009年数据统计，参见法国卫生与体育部于2009年8月出版的公共报告：《水与健康：保护饮用水取水点》，http：//www.eau-artois-picardie.fr/IMG/pdf/protection_des_captages_d_eau_potable_janv_2010.pdf，最后访问时间2016年5月15日。
[67] 《公众健康法典》第L1321-2条。
[68] Michel Prieur，Droit de l'environnement，6e Edition，Dalloz，2011.
[69] 启动水源保护区的设立程序的主体主要是市政部门以及负责当地的供水安全的其他公共机构。市政部门、工会或其他公共机构概括成为地方团体（collectivité territoriale），负责当地的供水安全。
[70] 《关于建立饮用水取水保护区（公共健康法典第20条）的第24/07/90号通令》（Circulaire du 24/07/90 relative à la mise en place des périmètres de protection des points de prélèvements d'eau destinée à la consommation humaine（Article L.20，Code de la santé publique）），1990年9月13日公布。
[71] 行政地役权为公法所设立的地役权，是指国家在私人所有权上附加对土地用途的限制，并对所有权人课予一定的作为或不作为的义务，具体分为“为公用目的的地役权”和“城市规划的地役权”。行政地役权的特殊性在于：在此关系中，只存在“供役地”，而事实上不存在“需役地”，设立地役权获益的是公共利益。
[72] 《公众健康法典》第L1321-3条；参见Mattieu Galey：《环境役权的补偿问题（Le problème de l'indemnisation des servitudes d'environnement）》，巴黎一大环境法毕业论文，1996年9月。
[73] 《城市规划法典》第L126-1条。
[74] 《环境保护法》（2014年修正）第2条、第15条、第25条、第26条，《水污染防治法》第34条至第51条。
[75] 吴喜梅，法学博士，郑州大学法学院教授。赵智彬，郑州大学法学院硕士研究生。
[76] 中国自由贸易区服务网：http：//fta.mofcom.gov.cn/index.shtml，最后访问时间2016年6月18日。
[77] 李丽平等：《加快自贸协定环境保护议题谈判》，《中国环境报》2014年1月24日，第2版。
[78] 马乐：《GATT一般例外条款适用的价值导向与司法逻辑》，《华东政法大学学报》2015年第1期。
[79] 张宇燕主编：《跨太平洋伙伴关系协定文本解读》，中国社会科学出版社2016年版，第226-229页。
[80] 王源、赵绘宇：《TPP与环境保护》，《公民与法》2014年第8期。
[81] 张宇燕主编：《跨太平洋伙伴关系协定文本解读》，中国社会科学出版社2016年版，第312-313页。
[82] 李丽平等：《加快自贸协定环境保护议题谈判》，《中国环境报》2014年1月24日，第2版。
[83] 梁丹妮：《投资保护与环境保护利益平衡机制初探——以〈中国-新西兰自由贸易协定〉为起点》，《求索》2009年第10期。
[84] 张宇燕主编：《跨太平洋伙伴关系协定文本解读》，中国社会科学出版社2016年版，第229页。
[85] 中国自由贸易区服务网：http：//fta.mofcom.gov.cn/index.shtml，最后访问时间2016年6月8日。
[86] 姚善延：《国际投资协定（BTI）中环保条款评析》，《法制与社会》2013年第8期。
[87] 李扬等：《中韩自由贸易协定的影响效应研究》，《东北亚论坛》2015年第6期。
[88] 李丽平：《中瑞自贸协定强化环境内容》，《中国环境报》2013年6月18日，第4版。
[89] 余筱兰：《中国自贸区劳工环境保护立法改革》，《法学与法制建设》2016年第4期。
[90] 中国自由贸易区服务网：http：//fta.mofcom.gov.cn/index.shtml，最后访问时间2016年6月8日。
[91] 朱雅妮、文闻：《中国自由贸易协定中环境条款的研究》，《中南林业科技大学学报（社会科学版）》2016年第3期。