REDD+机制和国际组织
荆珍[1]
【摘要】REDD+机制作为国际环境法的一个重要机制，有助于减缓气候变化，这已成为国际共识，但如何设计适当的REDD+机制以减缓温室气体排放是摆在我们面前的紧迫任务。本文通过考察UN-REDD、GEF、CBD、ITTO和ILO五个国际组织在REDD+机制实施过程中的作用，分析其存在的问题及原因，并提出对现有机制的改进措施，希望能促使REDD+机制取得成功，这样不仅可以减少温室气体排放，而且还有许多有利之处：促使土著和当地人民参与REDD+活动；改进以森林为生的人们的生计；进行公平合理的劳动力分配；保护生物多样性；开展可持续森林管理等。
【关键词】REDD+机制 国际组织 气候变化
一、前言
REDD+机制在减缓气候变化中扮演着越来越重要的角色，是国际环境法的一个重要机制，这已成为国际共识，但如何设计适当的REDD+机制以减少温室气体排放是摆在我们面前的紧迫任务。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第五次评估报告，更为肯定地指出一项事实，即温室气体排放以及其他人为驱动因子已成为自20世纪中期以来气候变暖的主要原因。每年5.8 Gt的全球温室气体排放来自世界各地的森林砍伐和森林破坏。[2]政府间国际组织是国家间多边合作的组织载体和法律形式，[3]它们的存在与活动是国际环境法机制建设与发展的重要动力。在全球化趋势下，国际组织还日益成为全球治理的行动者。[4]当前，国际组织在全球REDD+机制建设和实施中也发挥着重要作用。基于REDD+机制和国际组织之间紧密的联系，有必要对此进行一番考察和研究，这也是国际环境法与国际组织法之间的衔接之处，具有重要的研究意义。
本文首先选取了UN-REDD（联合国减少森林砍伐和森林退化产生的碳排放协作项目），其在全球层面上减缓温室气体排放，是REDD+机制实施的重点项目。其次选取了GEF（全球环境基金），其代表资助机构的观点。再次选取了CBD（生物多样性公约），其代表生物多样性保护和管理方面的问题。复次选取了同样重要的ITTO（国际热带木材组织），它是林业部门的代表，考虑了利益相关方的参与和可持续的森林管理。最后选取了ILO（国际劳工组织），这是土著和当地人民的代表。这些国际组织都认为保护森林是必要的，不仅因为它能减少温室气体排放，而且因为它能保障当地社区和土著人民的生计，并且可以保护生物多样性。
实践中，需要解决与REDD+项目相关的问题主要有碳储存、资金、利益相关者、生物多样性保护及可持续森林管理等。本文选取上述有代表性的五个国际组织，考察这些国际组织如何制定条约讨论新兴的REDD+计划，以及它们以什么方式及如何参与REDD+项目，这些机构对REDD+机制的实施有哪些贡献？本文分析其存在的问题及原因，并提出对现有机制的改进措施，希望能促使REDD+机制取得成功。
二、REDD+机制和国际组织
（一）UN-REDD
1.预期成果
UN-REDD是联合国为了促进发展中国家的参与并协助其相关的能力建设，于2008年9月建立的组织，由联合国粮食及农业组织（FAO）、联合国发展署（UNDP）、联合国环境署（UNEP）组成。UN-REDD的目标是达成共识以确保最佳实践方法的一致性。追求这些目标的预期结果是：认识到REDD对可持续发展的社会与环境的好处；在REDD计划的框架内评估治理和社会经济效益指标的发展；增加政策制定者对REDD方法和实施的信心。
实施REDD计划有可能获得诸多好处。为了保护生物多样性和生态系统服务，UN-REDD将特别评估国家的需求，形成一个框架来理解土地利用变化的后果；提供分析权衡的决策支持工具，并设置与国家目标相关的优先权。UN-REDD将有助于促进林业部门的改革，这首先需要解决森林砍伐的驱动力问题。[5]
2.金融和技术援助的实施
UN-REDD的中心是知识转让和能力建设。UN-REDD承认这样一个事实，即通过发展国家计划来做好国家层面的能力建设工作。UN-REDD将促进知识转让，尤其是考虑到南南合作的可能性；某些国家如巴西、印度和墨西哥等将会受益。能力建设的主要目的之一是确保测量、报告和验证（MRV）的方法是适当的，收集的数据是透明的、一致的、可比的和准确的。UN-REDD也认识到MRV方法对于透明度的实现是非常必要的，因此要开展指导和培训项目。这方面的一个例子是在越南设计了一个公平的利益系统。
2009年挪威政府是最大的捐助国，丹麦和西班牙也承诺或请求UN-REDD承诺资助。来自这三个国家的所有资金通过信托基金进行管理。目前有不同融资机制的设计建议，UN-REDD将提供信息充分和富有经验的设计。UN-REDD已经成功地进行了资金支付。
3.利益相关方的参与
鉴于UN-REDD中土著居民和公民社会的生计和环境保护需要的考虑，确定其指导原则为代表性、透明度、信息获得权、问责制、参与和包容，因此设计、实施、监测和评价需要地方土著居民和公民社会的参与。
现在人们普遍认识到，如果原住民和其他依赖森林的社区联合起来，REDD+机制将是成功的。联合国大学、TEBTEBBA、生物多样性公约秘书处、联合国开发计划署在菲律宾碧瑶市于2008年11月举行了全球原住民磋商会议，形成了一个“原住民和其他依赖森林的社区联合操作指南”，该指南分发给了所有参与UN-REDD项目的人，包括原住民、联合国工作人员和当地当局。
UN-REDD政策董事会也代表土著居民和公民社会，因此提供领导、方针，并决策财政拨款。它的成员包括：常设论坛选择代表，一个来自联合国土著，另一个来自公民社会。观察员也从原住民代表中选择，代表UN-REDD计划和公民社会的三个区域，从而促进UN-REDD政策委员会和网络、组织和社区之间的联系。[6]
为了确保REDD项目支持林区人们的生计权益，UN-REDD政策委员会培养公民创建对森林、生计和气候变化的社会咨询小组。然而，这个咨询小组的分析和建议对UN-REDD或联合国其他项目没有约束力。最后但同样重要的是，还需要开展一些活动，提高土著居民和当地社区对REDD重要性的认识，这应该由UN-REDD政策委员会组织。
4.对其他现有机制的改进
UN-REDD要促进能力建设和机构加强的准备阶段。UN-REDD采取的方法主要有：促进9个试点国家就定义优先级和信息需求进行磋商；了解土地利用变化的驱动力，以及土地利用变化如何影响生物多样性；分析森林碳储存，以及其如何与生物多样性和生态系统服务相联系；开发工具来帮助决策者；开展国际研讨会或区域培训班。这样将促进理解REDD的诸多有利之处。
（二）GEF
1.预期成果
全球环境基金（GEF）是一个独立的、联合181个政府的金融组织。GEF对发展中国家和转型经济体的国家解决全球环境问题提供资助，如与生物多样性、气候变化和土地退化相关的项目，因此，REDD属于可以资助的项目。在REDD范围内土地利用变化和林业（LULUCF）是主要应解决的问题。[7]
GEF被《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）授权解决减缓气候变化的问题，遵循《生物多样性公约》（CBD）和《联合国防治荒漠化公约》（UNCCD）以促进森林管理，并与联合国论坛森林（UNFF）进行合作。GEF还将增加对可持续森林管理（SFM）的承诺资助。
2.金融和技术援助的实施
GEF是UNFCCC、CBD和UNCCD的实施机构，所有这些相关组织应对森林进行保护和管理。因此，GEF将成为协调保护与管理公约目标的核心机构之一。自1991年成立以来，GEF资助了发展中国家中超过300个项目的森林保护和管理环节。GEF已经将越来越多的资源投入融资项目中，这些项目归属于三类：保护区和缓冲区；森林生产景观；在更广阔景观中的森林和树木。
GEF侧重于为众多森林提供助益，而SFM（可持续森林管理）处于核心。GEF于2007年11月推出了SFM框架策略以协调的方式应对气候变化、生物多样性和土地退化。SFM的目标是恢复和保护现在和未来一代的生态森林功能。在这个框架内，GEF资助REDD项目。为了实施这个框架，他们设计了一个热带森林账户（TFA）的机制，激励目标区域（亚马孙、刚果盆地和巴布新几内亚、婆罗洲）的17个国家，把资源集中到项目建设中，以此促进森林管理。
3.利益相关方的参与
目前还没有特定的利益相关方参与REDD项目实施的设想。GEF支持可持续森林管理实践，包括森林用户的参与和受益，明确和尊重任期和使用权利，尊重原住民。而能力建设战略的方法是通过协调的努力来实施的。
4.对其他现有机制的改进
REDD关注MRV，促进问责制，这是资金支付的示范成果。至于CDM（清洁发展机制），只资助植树造林和绿化，现在REDD也减少森林砍伐，同时得到了资助。
（三）CBD
1.预期成果
REDD机制可以实现多个好处：减缓气候变化，支持生计和保护生物多样性以及生态系统服务。当前，关于REDD计划和生物多样性保护之间的联系的争论越来越多，需要发展项目和政策来共同实现这两个目标。例如，呼吁加强和提高对受保护林区的保护。事实上，通过生物多样性保护来弹性保护森林，其改变或承受影响的能力也得到了提高或恢复。
2.金融和技术援助实施
《联合国气候变化框架公约》第九次缔约方会议（COP9）中规定了以下一些措施：一是促进和构建可持续管理森林的能力培养，包括非木材林产品，实现可持续森林管理，事实上，应该改进生态系统服务的价值、监测和报告。二是促进多学科的科学研究，提高对气候变化影响、减缓和适应活动、生态系统退化复原能力，保护和可持续利用对森林生物多样性的影响以及增进对土著居民和地方社区生活的影响的理解。三是加强各级执法和管理。四是强调促进评估生物多样性的价值以及与这些生态系统服务相关的措施，同时消除不正当的动机。
CBD的行动直接请求GEF继续提供财政资源，如UNDP/GEF“支持CBD规划保护区的国家行动计划”。CBD也希望经合组织和八国集团将基金用于生物多样性保护。[8]
3.利益相关方的参与
努力促进森林管理会涉及土著居民和地方社区，同时还要得到他们的批准。可持续森林管理应结合传统和地方知识才可能成功。此外，提高能力建设的意识和培养当地社区的管理也是必要的。然而，只有在《联合国关于土著居民的权利宣言》的框架下才能实现土著居民的权利，那么他们才可以从生物多样性保护和REDD计划中得到好处，从而激励他们积极从事森林保护。尤其是如果他们拥有土地的所有权，那么他们就可能从这些项目中受益。土著居民和地方社区应该包含在针对生物多样性和气候变化的临时技术专家小组（AHTEG）中。(https://www.daowen.com)
4.对其他现有机制的改进
现在存在的几种机制可以解决一些问题，如所需的不同尺度生态系统的基础管理，或所涉及的不同学科。必须承认生物多样性对森林碳汇的贡献。森林恢复和碳汇的长期稳定性也应该是REDD计划设计的关键，因为它们没有效益，它们应该是先决条件。事实上，研究表明，健康成长的森林更容易应对气候变化的影响。因此，应该下决心首先解决非法采伐的问题。
（四）ITTO
1.预期成果
ITTO关于REDD计划的主要目标是成员国和利益相关者的能力建设，为了保持和增强减缓气候变化和其他环境服务，增强对热带森林的适应和弹性。特别是这一目标将聚焦四个方面的专题规划：评估和诊断；满足条件和能力建设；展示活动；扩大和传播。[9]
2.金融和技术援助的实施
挪威政府已承诺350万美元，项目于2009年年初开始实施。日本、瑞士和美国政府也表达了它们参与资助计划的兴趣。除了这些贡献外，实施机关还给予了实物捐赠。
3.利益相关方的参与
森林社区和土著居民是项目的主要目标群体，同时还有森林所有者和管理者。他们为了生计毁林并导致森林退化。然而，如果能加强培训和对可持续森林管理的鼓励，许多原住民和森林社区也会展示进行森林管理的能力，并积极从事可持续森林管理。
4.对其他现有机制的改进
REDD项目是有价值的，因为它们与其他项目互补，因此有可能覆盖主要的地理区域。REDD项目也可能整合所有的环境服务，如碳储存、SFM框架以及为了SFM的能力建设。生态系统服务以这种方式发展。与其他现有的国际热带木材组织项目，如森林执法规划、治理和贸易（TFLET）合作，可以形成协同效应。
ITTO在《联合国气候变化框架公约》第十五次缔约方会议（COP15）的一份备忘录中声称，在REDD中考虑生产林将会成功，事实上，90%的热带森林在保护区之外。此外，SFM还需要扮演一个协调者的角色，因为人们需要为了生计使用森林，同时还要保护生物多样性和进行碳储存。
（五）ILO
1.预期成果
对森林居民和农业社区而言，就业和收入对REDD项目的成功是非常必要的。
2.金融和技术援助实施
金融资源应该从公共资金中获得，如重新定位财政分配，以补偿那些受害者。此外，还应该制定创新的机制和制度，以使贫困社区应对气候变化的影响。因此，社会合作伙伴、劳动力和政府代表应该成为国家协调机构的一部分，它们将开发项目来应对气候变化的影响。
当地利益相关者应该参与到具体需求的工作中，如技术、政策、行动和资金等。因此，当地利益相关者应该拓宽融资渠道，进行信息技术开发，制定操作程序、实施监控和改进方案。还应该提升公私合作的技术的传播，以及加强国家之间的合作，包括北北合作、南北合作和南南合作。
3.利益相关方的参与
关于利益相关方的参与，正如《国际劳工组织公约》第169条规定的，国际社会应该尊重土著和部落居民的作用和权利，应开展能力建设项目，使当地社区和土著居民从避免森林砍伐和恢复森林退化中获得激励。
4.对其他现有机制的改进
国际劳工组织与森林砍伐和森林退化相关的问题主要有获得体面的工作和可观的收入的权利，森林居民生活改善的需求，还有一些土著居民的其他权利。[10]而REDD计划被认为有机会很好地解决这些问题。
三、国际组织参与REDD+机制的实施
除了上述考察的五个国际组织对REDD+机制的实施所作的贡献外，我们还需要分析这些国际组织在参与REDD+机制实施的过程中存在哪些问题。
1.一般问题
国际上有许多组织都参与了REDD+机制的讨论，设计REDD计划以及筹集资金。其中最活跃的是UNFCCC、UN-REDD、UNDP与FAO（联合国粮食及农业组织）等，WB（世界银行）尤其是通过FCPF、GEF、ITTO、CBD、CIFOR、双边组织、非政府组织、原住民、公民社会和农业团体进行活动。最后一个加入的是农业团体。一般来说，还需要更多的私营部门参与。有些组织可能会发挥更大的作用。一个例子是FAO，它拥有特定的专业知识以及资助项目，另一个例子是CBD，它可以更多地参与REDD项目，因为所有的REDD谈判都在UNFCCC和CBD框架下进行。然而，只有少数项目存在至今，如在印尼的示范活动。
人们一般普遍承认UN-REDD的成就，但是它需要在全球政策水平上加强。UN-REDD应该确保REDD计划不像CMD那样只是获得一个非常有限的项目数量。UN-REDD还应该关注SFM对REDD的贡献。
但也有人有不同的观点，认为REDD是一种幻想，首先是依《斯特恩报告》创建，认为遏制森林砍伐和森林退化对减少温室气体排放，是一个简单而廉价的方法。其他经济学家也遵循这样的看法，也可能他们对林业部门以及森林砍伐和森林退化的驱动力不很了解。
然而，根据一些评估，通过林业部门的变化进行减排也不会廉价。只有依靠森林为生的人保持在贫穷的状态下，并不被允许改善他们的生计，它才可以是便宜的。在巴西，关于REDD的讨论部分是由大型土地企业掌控，他们认为这是从政府获得收入的一个方式，也是获得森林服务资金的一种方式。到目前为止，关于减缓气候变化的争论焦点已经不限于发展中国家了，而是关注于可以从REDD计划中获得的一些东西。
2.机构重叠
因为许多国际组织都参与了REDD项目，这样就有机构重叠的风险发生，但是事实上通过协作，这是可以克服的。然而，在REDD活动的实施阶段也会产生机构重叠的问题，最主要的是和UN-REDD之间发生了重叠，这就需要进行协调，规定不同组织的负责范围：FCPF可以协调准备部分，GEF可以协调实施部分，因为在UNFCCC下它并不是唯一的融资机制。每个组织对REDD+机制都有特定的贡献。所以重叠并不是一个问题，最好是讨论如何利用协同效应，所以这个问题虽然是重要的和复杂的，但许多国家只有有限的处理能力。
3.能力建设和技术援助
除了上述的能力建设外，还需要以下的能力建设：使各国参与后京都时代的谈判，并提供经验；提供如何避免潜在地伤害社区、生物多样性和生态系统服务的工具和指导，如避免引入新树种而造成的森林退化；为MRV传播技术和方法论，为了能够设定一个基准和监测碳排放，MRV是至关重要的，因为REDD是基于结果的。
此外，还应提供技术援助，但是来自发达国家的技术援助将会导致资金被捐助者滥用。现在南南合作有很大的空间，如巴西已经具有向其他国家提供卫星图像的能力，印度和墨西哥在森林检测上也有悠久的传统。
4.森林砍伐的驱动力和可持续森林管理
可持续森林管理是REDD+机制中的一个主要问题，因此需要解决森林砍伐的驱动力问题，因为REDD项目需要可持续地发展。森林砍伐驱动力的一些部门是在林业部门之外的，如农业和贸易部门，所以要尽量减少这方面的政策失败。然而，现实中很难看到国家投入资金能够停止森林砍伐，应该优先考虑制定政策来解决森林砍伐，因为测量虽然是简单的，但同时测量森林退化仍然是非常困难的。有效地阻止森林砍伐将有助于接受REDD计划。
5.有利之处
REDD计划不应仅限于追求减少温室气体排放的预期成果，其还应该解决的问题有生物多样性保护、生态系统服务、食品安全、土著居民的权利、社会福利、改善生计、MRV及SFM等。我们除了关注REDD应该怎么做，也应该关注REDD不应该做什么，即保障措施必须到位，以使REDD不产生负面效果。
REDD还应为减少贫困及国家的经济增长作出贡献。为了减少贫困，需要考虑价值及进行经济效果的选择。REDD计划若想造福当地居民而成为当地经济的基础，需要创建稳定森林的经济价值，这样就需要减少森林砍伐。
6.资金
关于资金将来自哪里可以确定为三个阶段。根据《斯特恩报告》，起始阶段中小型公共投资是必要的，然后大部分的投资将来自私人部门。资金补偿的形式也是可行的，大多数资源将被世界银行和全球环境基金所控制。
在第一个阶段，REDD计划将通过公共部门许可获得资助，如一些国家已经在奥斯陆会议上承诺资助65亿美元。然而，这种承诺很难跟进，关于适应、减排和发展的额外资金不是那么清晰，哥本哈根COP15会议上承诺的300亿美元的“快速启动资金”，实际上每年可以增加100亿美元。为了让私营部门投资，公共资金需要改革土地使用权，除非它有权利担保土地，否则没有私营部门投资。在第二阶段，将会出现绩效支付。在第三阶段，私营部门、市场、碳税将会发挥作用。有些国家并不支持市场机制，其资金来源更多为公共部门。然而，在自愿的基础上，一些资金来自私营部门，这是一个积极的方面，但这并不总是被承认。
7.利益相关者的参与
利益相关者参与林业并不鲜见，社区林业的经验就是一个例子，所以REDD代表一个额外的涉众的参与机会。正如我们所看到的多重利益部分，REDD计划可以解决与利益相关者相关的许多问题，如所有权权利、森林砍伐、冲突、对农业的影响、生态系统的好处以及对生物多样性的威胁。
此外，利益相关者应该参与项目开发、实施、监督和评估的所有阶段。国家应赋予利益相关者决定是否砍伐树木的权利并让其负责防范不法分子的入侵和森林火灾。REDD计划需要一个多方利益相关者共同努力，地方社区将会因REDD成功而受益，特别是土著和当地居民需要涉及，他们被要求“自由、事先知情同意”。他们需要被授予权利。也有其他类型的利益相关者如非政府组织、私营部门、学术界和国际社会，他们都应该作出贡献。但在国家层面上，在全球框架内相同或其他利益相关者将处于国家优先地位。调查显示有一个共识，即所有组织都有相关利益，如现有的自愿碳市场项目有很强的利益相关者的咨询过程。利益相关者应该真正从事这些过程，他们的参与需要是真实的、必要的，而不只是模糊的。此外，对于其他原住民和当地社区而言，他们并没有真正参与形成系统并定义它如何运作。
结语
森林以及现在的与REDD相关的资助从来就没有受到过类似的政治关注，如将REDD与生态系统支付服务（PES）进行比较，捐助者的国际意识和承诺增加了。此外，公共部门承诺将更多资金投入REDD项目中，使国家REDD项目开始进入实施阶段，而这并没有发生在CDM（清洁发展机制）中。
这一切都发生在REDD被确认为一个额外的方法来减少温室气体排放之后。事实上，在《京都议定书》中并没有提及自然森林减少温室气体排放。根据UNFCCC，REDD计划作为一个机制，UNFCCC目前有194个成员，这些成员都有实施REDD的机会。REDD计划增加资金以促进SFM，从而改善热带地区的民生。然而，林业部门的清洁发展机制就是一个失败的例子，其很少获得项目资助，其失败的原因之一是规则、程序太复杂。相反，REDD不仅包括植树造林和重新造林等内容，还包括森林保护的内容，比CDM更有效。
REDD计划在气候谈判中将会集中在更实际的方面，如利益相关者将如何从中受益等。要实施REDD计划，需要解决许多紧迫的问题，从大的国际组织到当地社区主动参与的要求。许多国际组织和他们的要求有所不同。这可能会导致重复的努力，但也会导致协同效应，每个组织应该朝着同一个目标以专业知识与他人合作，以此来贡献知识。这样应该能增加REDD+机制成功的可能性。总之，关于REDD的新的争论还在继续，规章制度需要制定，项目必须设计、实施和评估。关于REDD+机制和国际组织，未来我们仍然需要做更多的研究，如每个国际组织的具体要求，每个国际组织怎样作决定，如何确定资助者及资助的额度等。