港口国监督视角内的船舶压载水环境风险法律监管
杜萱 李志文[11]
【摘要】船舶压载水引发海洋生物入侵给海洋生态系统带来巨大环境风险，直接影响到人类社会的可持续发展。国际海事组织通过制定专门的国际公约来加强对船舶压载水的法律监管。本文针对船舶压载水港口国监督的法律基础和其特殊性，解析国际公约对船舶压载水港口国的具体要求，并结合我国的立法监管现状，提出我国应对的具体法律措施和方法。
【关键词】港口国监督 船舶压载水 法律监管 环境风险
引言
船舶压载水是为调整船舶纵倾、横倾、稳性、吃水和应力而加装到压载舱中的海水，基本取自始发港或途经的沿岸水域，并视船舶货载情况加装或排放以满足船舶操纵和航行安全的需要。[12]船舶每天压载水中至少潜藏7000-10000种海洋微生物和动植物在世界各地传播。[13]到目前为止，全球已确认有500种左右的生物物种由船舶压载水传播。[14]船舶压载水途径造成的海洋外来生物入侵使有害寄生虫和病原体大面积迅猛传播，造成水生物种灭绝，引发赤潮以及破坏海洋生态系统的整体功能，引发的海洋环境风险严重影响经济持续性发展。
针对船舶压载水带来的上述多种环境风险，2004年国际海事组织（IMO）制定了有关船舶压载水监管的专门性公约——《控制和管理国际船舶压载水和沉积物[15]国际公约》（以下简称《压载水公约》），为各国防止船舶压载水海洋外来生物入侵提供了可供操作的公约，并对世界各国在船舶压载水港口国监督方面的法律监管产生了重要影响。
一、船舶压载水与港口国监督
1.港口国监督的内涵
根据IMO的A787（19）决议案“PROCEDURE FOR PORT STATE CONTROL（港口国监督程序）”及1995年修正案，2011年的A.1052（27）号决议案，港口国监督（PSC），是指港口国当局对抵港的外国籍船舶依据有关国际公约实施的核实检查，检查对象为船舶技术状况、操作性要求、船舶配员、船员的生活和工作条件，以确保船舶和生命财产安全、防止海洋污染为宗旨的一种监督和控制。
为弥补船旗国管辖缺陷而设置的PSC，被形象地喻为“海上安全的最后防线”。随着人们对船舶海上航行带来多重风险认识的不断加深和拓展，PSC主要职责已经涵盖保证海上航行安全的传统领域和防止船舶污染、抵御海洋环境风险的新领域。
2.船舶压载水港口国监督
（1）船舶压载水港口国监督的界定
作为PSC的检查对象之一，船舶压载水港口国监督（以下简称“船舶压载水PSC”）是指港口国依法对自愿进入其港口的外籍船舶压载水管理进行的检查监督行为。船舶压载水PSC主要围绕以下两项基本内容检查：第一，检查船舶是否具备国际公约所规定的各种技术证书；第二，检查船舶压载水技术状况是否符合国际公约所规定的标准。
（2）船舶压载水PSC的特点
第一，监督视角的多重性。最初，港口国将船舶压载水作为PSC的监督对象，是因为其携带大量有害生物和病原体从而给港口国公众和动植物的生命健康造成严重威胁，所以各国主要从防止疾病传播的国际卫生法角度，将船舶压载水作为检验检疫的对象加以边境控制。[16]
随着减少、消除压载水中生物转移风险技术的进步，[17]“国际社会开始将防控的注意力放在管理船舶压载水这一传播有害生物和病原体的介质上，主要采用技术措施，不断鼓励通过科研更新船上压载水处理设备，提出船舶压载舱设计的国际标准，提高船员远洋置换压载水的操作技能和水平，并要求积极履行船旗国义务，采取一切措施防止本国船舶压载水不当排放给他国造成海洋环境损害。这些又都恰恰反映了‘船舶污染’防止措施的特点和要求”。目前的《压载水公约》正是从防止“船舶污染”这一视角，出台国际统一标准要求而实施船舶压载水PSC。“《生物多样性公约》则从最大限度地保护地球生物资源角度，提及了船舶压载水造成海洋生物多样性丧失问题。”[18]
可见，船舶压载水PSC能够基于卫生检疫、生物多样性、船舶污染等多重法律视角对压载水中“有害海洋外来生物和病原体”转移实施监督。
第二，监管任务的艰巨性。从事全球贸易的国际船舶每天都在世界各地航行，频繁出入港口，港口每天接待船舶的船型类别多样，船况参差不齐，船舶所载压载水来源于世界各大海域的每个角落，这就决定了船舶压载水港口国监管任务总体密度高，单船监管差异化较大，任务执行频率高，负荷量大。此外，为满足船舶操纵和航行安全需要而加装的船舶压载水，还将在可以预见的一段较长时期内继续采用而无更好的替代方法，所以船舶压载水引发的海洋外来生物入侵现象将会长期持续发生，对其的PSC监管也必定是一项长期任务而不可能是周期性或暂时性的。船舶压载水中的海洋外来生物含量丰富，尽管这其中大约只有10%的外来物种有可能会发展成有害生物，但是造成的损害往往是灾难性的，甚至是不可逆转的，与此同时，据科学统计，平均每立方米压载水中所含的浮游动植物数量达到1亿多个，其个体极其微小，肉眼不易察觉，这就要求船舶压载水监管必须依靠极其谨慎的态度和细致入微的工作才能得以完成。由此可见，船舶压载水造成海洋外来生物入侵防治的特点使得对其的PSC监管必然是一项频繁性、持久性和谨慎性的工作，相比原来的PSC任务显然后者更加富有艰巨性和挑战性。
第三，监管技术要求的复杂性。船舶压载水港口国监管新增加了压载水取样检测的检查内容。取样检测的目的主要是确定船舶排放的压载水是否符合《压载水公约》的D-1和D-2标准。由于船舶压载水的量大，水中生物的种类繁多，且在水中的分布规律复杂，因此，要想通过有限体积的水体获取整个压载水中不同尺寸生物总量的信息难免面临诸多的技术难题。如D-2标准是以船舶压载水排放的生物浓度为标准，如何能够确保在船舶靠港的有限时间内，快速采取具有代表性且能反映压载水真实情况的水样都给PSC工作提出了前所未有的技术要求。这一要求关涉诸多因素，如压载水取样位置的正确选取，有效避免悬浮物对取样结果的影响，水样生物活性的科学判定等，而这些对PSC而言全都是迫在眉睫又异常复杂的全新技术问题。
3.船舶压载水PSC的法律基础
作为“世界海洋宪法”的《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）为缔约国在海洋污染防治，海洋环境保护等方面开展PSC奠定了坚实的法律基础，确立了基本的法律原则和制度规则。那么，船舶压载水中的海洋生物和病原体从海洋环境的一部分转移到另一部分是否构成海洋污染，这个问题直接关涉到港口国对船舶压载水携带海洋外来生物和病原体造成海洋环境污染是否有执行《海洋法公约》的权利。
依据《海洋法公约》的规定，“海洋环境的污染”是指“人类直接或间接把物质或能量引入海洋环境，其中包括河口湾，以致造成或可能造成损害生物资源和海洋生物、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响”。[19]所以该问题进一步演变成具有潜在损害的外来生物和病原体是否属于该定义中的“物质”。
解答这一问题，必须结合《海洋法公约》中涉及生物转移的国家义务条款进行综合分析。该公约第196条规定，“各国应采取一切必要措施以防止、减少和控制由于在其管辖或控制下使用技术而造成海洋环境污染，或由于故意或偶然在海洋环境某一特定部分引进外来的或新的物种致使海洋环境可能发生重大和有害的变化”。这一条款中的“新物种”暗示“成员国的该项义务不必限于已经查明的有害生物，还应更广泛地包括可能引起海洋生态环境发生重要变化的外来生物”。[20]因此，我们应该更加开放和广泛地去解释“物质”和“海洋污染”，集中精力去关注损害或潜在损害的影响或其本身的性质，而不必囿于能很好地辨别致害物的准确分类。从这一意义上，船舶压载水携带外来生物造成海洋环境损害应当纳入《海洋法公约》中的“海洋环境污染”。
另外，从《压载水公约》序言开宗明义地提到《海洋法公约》第196条第（1）项的规定似乎也能推断出，《压载水公约》并不想逾越《海洋法公约》为缔约国所构建的法律框架。因而，可以进一步得出这样的结论：随着对《海洋法公约》“海洋环境的污染”的定义的拓展和深化认识，船舶压载水携带的外来生物，应当作为污染物纳入《海洋法公约》中的“海洋环境污染”。《海洋法公约》规定的船旗国和沿海国、港口国防止海洋环境污染，保护海洋环境的权利义务同样适用于船舶压载水的管理与控制。
当然，《海洋法公约》为原则性规定的特征，注定要求IMO制定《压载水公约》以提供更加具体的PSC授权和检查的国际统一标准，弥补《海洋法公约》处理船舶压载水PSC这一具体问题时凸显的应用性和实践性不足。
二、公约对船舶压载水港口国监督的具体要求
《压载水公约》对PSC的要求主要包括以下几个方面：
1.初步性检查
“初步性检查是对船舶是否具有相关公约要求的证书及船舶状况、设备和船员实质上与证书所载项目是否相符，并对船舶形成总的印象的上船检查。”[21]船舶压载水PSC的初步性检查主要包括证书检查、文件检查和取样化验检查三部分内容。前两者属于传统的PSC检查内容，而后者则是针对船舶压载水D-2标准而专门设计的新检查内容。港口国在执行上述检查时应尽力避免使船舶受到不当的滞留或延误。
（1）证书检查。港口国正式授权的PSC官员负责核实船上是否持有有效的国际压载水管理证书。
（2）文件检查。文件指压载水管理计划和压载水记录簿。《压载水公约》要求每艘船舶都应备有根据IMO《压载水公约》G4导则《压载水管理计划制定指南》编制的压载水管理计划。压载水记录簿是“每艘船舶按公约要求备有的包含压载水注入地、更换地以及进行压载水操作的过程和日期等公约附录II所列信息的文件”。[22]PSC官员应该根据压载水记录簿所记载的各种信息分析压载水中的各种参数，来确认特定船舶的压载水管理是否满足公约D-1标准（压载水更换标准），并可将经船长证实的副本留作诉讼时的证据。[23]
（3）取样化验检查。
港口国正式授权的官员有权按照《压载水公约》和IMO制定的“压载水取样导则”（G2导则）对船舶压载水取样[24]以确定船舶压载水管理是否符合《压载水公约》要求。由于公约规定了D-1（压载水交换）和D-2（压载水处理）两种标准，因此，取样也分D-1标准下和D-2标准下的取样。
根据G2导则的规定，D-1和D-2两种标准下的压载水取样所应遵循的原则均为：首先，应当注意选择的方法对船舶、检查人员、船员和操作人员的安全性；其次，应当采用简单、可行、快速并可在压载水排放点使用的方法。同时还要求对样品分析需要的时间不能对船舶造成不当延误。为确保压载水取样的正确性和代表性，G2导则要求：选取合适的取样点；保证所取样品的质量和数量；取样方式应安全、可行；应确保样品取样、封装和储存与用于D-1和D-2标准符合性检查的分析方法相匹配，不影响其中生物和微生物数量、存活状态，并进行全程的跟踪记录；应对样品在检测方法允许的时间限制内、在经认证的实验室内进行全面分析。
2.详细检查
根据《压载水公约》第9条第2款的规定，如果船舶未持有有效的证书或有确凿的证据表明船舶或其设备的实际情况与证书的细节有重大不符，或船上人员（包括船长或船员）不熟悉基本的船上压载水管理程序或未执行该程序，则有权进行详细检查。详细检查包括船舶、压载水处理设备和船员压载水管理操作方面，检查的细节要根据具体的检查内容而设定。
3.调查和处理
如果港口国收到另一当事国请其进行调查的请求并有船舶正在或曾经违反本公约规定的方式营运的充分证据，可以在船舶进入其港口时对该船进行调查。这种调查的报告应送交请求调查的当事国以及有关船舶的主管机关，以便其根据本公约采取适当措施。如果港口国侦查到某一自愿入港船舶违反《压载水公约》，有权予以禁止，并采取警告、滞留或驱逐等措施，也有权根据其法律提起诉讼，或将其可能掌握的业已发生违反事件的信息和证据提供给该船的主管机关。船舶被不当滞留或延误，应有权对所受的任何损失或损害要求赔偿。
4.指定压载水更换区域(https://www.daowen.com)
按照公约规则B-4.2的规定，当船舶经过的水域不能满足更换压载水海域条件时，通过与相邻的或其他当事国协商，港口国应根据“指定压载水更换区域导则”（G14导则）的要求，指定船舶进行压载水置换的适当区域。
5.采取压载水管理（包括紧急情况）的附加措施
除了针对所有船舶压载水及沉积物排放所必须满足的B部分基本要求外，港口国还可以单独或与其他当事国联合在某些区域采取符合附则C部分要求（包括紧急情况）的附加措施。港口国采取附加措施，要按照国际法的要求设定标准和要求，并与可能受到影响的邻近或其他国家协商，并遵循IMO“压载水管理（包括紧急情况）的附加措施导则”（G13导则）的规定，为船舶提供所有适当的服务以减轻船舶负担。
6.公约要求的免除
按公约A-4条规定，港口国可以在管辖水域内免除该公约规定的压载水管理（B-3）或附加措施（C-1）的要求，但应满足下列条件：船舶航行在指定港口和地点航行或营运；免除有效期不超过5年并应接受中间检查；船上没有混合上述指定港口和地点之外的其他来源地的压载水；根据“压载水风险评估导则”（G7导则）进行了风险评估。港口国针对船舶的这种免除应不影响或损害毗邻的国家或其他国家，而且应在压载水记录簿上予以记载。
7.压载水/沉积物的接收及处理
港口国应当确保在进行压载水舱清洗和维修的港口提供足够的沉积物处理设施。为避免对港口国海洋生态环境造成不必要的损害，对压载水/沉积物接收设备以及后续的处理技术，港口国需要严格按照IMO“沉积物接收设施导则”（G1导则）的标准对沉积物进行安全处理，不损害本国或他国的环境、人体健康、财产和资源，并不能造成船舶的不当延误。
综上可见，《压载水公约》为船舶压载水PSC中的港口国和外籍船舶间的权利义务提供了原则性的规定，为港口国对船舶压载水的监管提供了国际法授权，设定了统一的国际标准和技术规范。但是，《压载水公约》毕竟是一个侧重实体性权利义务规定、概括性较强而可操作性不足的国际法规范，需要港口国国内法进行更加具体、更加明确、更加细化的进一步规定。
首先，保证《压载水公约》切实合理执行有赖于港口国国内法对船舶压载水PSC进行监管方面的程序性立法。在公约已经确定港口国当局和外籍船舶间权利义务的前提下，国内法主要侧重规定船舶压载水PSC的执行程序，为港口国当局设定一套可操作性强的PSC程序规范。比如，《压载水公约》规定港口国享有对违反公约要求的船舶的滞留权。但是港口国如何根据公约授权、应该遵循哪些步骤在PSC监管实践中具体实现这一权利，就需要港口国依据本国法律体系，进行与国内其他法律相衔接的国内船舶压载水PSC程序立法。
其次，《压载水公约》规范本身的原则性、概括性有赖于港口国国内法结合本国法律和实际情况进一步作出更具体、更量化的规定。比如，公约要求港口国指定压载水更换区域，这只能由港口国根据本国水域情况，与周边国家充分协商后指明具体的压载水更换水域。又如，“压载水公约要求的免除所进行的风险评估”，必须由港口国依据本国港口压载水加装排放关键数据，港口环境参数与本地生物资源等要素进行有针对性的本地化评估，量化不同海域压载水对卸载地海域生态环境可能产生的影响，以便实现科学有效的压载水公约排放要求的免除。
最后，《压载水公约》主要作为一种技术性规范，必定存在诸多空白领域，有赖于港口国国内法加以补充规定。比如，公约规定的强制性压载水管理必须配备相应配套的责任和处罚制度，才能有效获得执行的“法律强制力”，保证PSC得以切实的实施。但是公约本身无法就违反压载水管理要求的罚则制度进行全球统一的具体规定，必须由港口国以本国法律状况出发，从责任种类、形式和程度方面进行科学的责任体系填补构建。
总之，《压载水公约》赋予港口国的实体权利义务内容和设定的统一国际技术标准，必须通过港口国进行船舶压载水PSC监管立法而保证公约的充分和完全生效，保证船舶按照符合公约要求的标准全面履行公约规定的义务。
三、我国船舶压载水PSC现状及应对
1.监管现状与不足
我国是世界十大海洋运输国之一，船舶压载水带来外来生物入侵的环境风险已给我国造成了严重后果。根据国家环境保护部统计，生物入侵给我国带来的直接经济损失高达574亿元，其中海洋入侵生物是主要成因。[25]
但是，我国传统的压载水PSC却仅局限于压载水中所含油类和有毒有害物质造成海洋环境污染的监管，从防止海洋外来生物入侵风险角度开展的船舶压载水PSC则几乎是完全空白。即便是于2010年新制定的《防治船舶污染海洋环境管理条例》也仅是在一个条款中笼统地指出“船舶在中华人民共和国管辖海域向海洋排放的压载水，应当符合法律、行政法规、中华人民共和国缔结或者参加的国际条约以及相关标准的要求”，而没有明确地规定行为规则的内容，也没有指明由何机关制定具体的法律规则。
由于我国船舶压载水PSC存在严重缺失，法律规范内容呈现大量空白，执法权力分散，已经无法满足《压载水公约》为港口国PSC管理设定的国际义务，更无法应对防止海洋外来生物入侵环境风险的突出问题。所以我国急需重新构建船舶压载水PSC管理法律平台，实现我国保护海洋生态环境、维护国家生态安全的主权权益。
2.应对措施
（1）明确船舶压载水PSC立法性质和定位
①立法性质
我国就船舶压载水PSC进行的国内立法，从立法性质来讲，既是我国行使港口国管辖的权利，又是我国履行国际公约的义务。
我国作为港口国享有的对船舶压载水PSC的立法权，主要体现在：一方面，可以将《压载水公约》制定的PSC检查进一步细化为更富有可操作性的国内立法，通过对PSC程序进行必要立法以保证PSC切实可行和执行合理；另一方面，有权制定比《压载水公约》规定的船舶压载水管理标准更为严格的国内法律。当然港口国行使立法权时应受到限制，特别是当港口国决定制定高于《压载水公约》规定标准的PSC检查标准时，应满足两个条件：首先，这种标准必须是根据港口国海域实际情况，保护该海域海洋环境和航行安全所必需的。其次，这种标准的制定必须充分考虑到外籍船舶的利益，仅限于为保护本国海洋环境需要的范围内，不应侵害外国船舶的利益，[26]避免因设定过高标准而造成外籍船舶的不当延误与滞留。因为这也将造成本国船舶在外国港口遭受同样对待而导致本国利益受损，最终阻碍全球PSC的统一与协调。
②立法定位
首先，船舶压载水PSC国内立法属于行政法。行政法是调整行政关系、规范和控制行政权的法律规范系统。行政权作为国家公权力的组成部分，是由国家授予特定的行政主体实施行政行为的国家权力，其外化形式就是行政职权。行政权具有如下特征：第一，强制性。行政权有国家暴力作为后盾，更加能够强迫使别人服从，或者将权力所有人的意志强加于他人。第二，支配性。享有行政权的行政机关与行政相对人的地位不平等，行政机关无疑处于支配地位，可以根据社会公益的要求，命令被管理者为一定行为，或者禁止其为一定行为。[27]作为被管理者的行政相对人，则居于被支配地位，必须履行行政机关为之确定的义务，否则行政机关可以依法对之实施行政强制或行政制裁。
船舶压载水PSC是海事主管机关行使国家权力，对停泊于我国港口的外国籍船舶实施的压载水排放检查与管理，是实现我国国家主权的体现。外籍船舶必须服从我国船舶压载水PSC海事主管当局的管理，而且主管当局还可以对其采取警告、滞留或驱逐等强制措施，迫使其纠正不法行为，履行法定义务，并有权对违反者追究相应的法律责任。这些无不表明船舶压载水PSC监管的强制性和支配性，是我国海事主管机关运用行政权的行政行为，对其进行法律规制必然属于行政法范畴。
其次，船舶压载水PSC国内立法是以行政程序法为主兼具行政实体法内容的行政法。“行政法是行政实体法和行政程序法的有机统一”，[28]“实体法主要是规定行政机关在某种条件下依法使相对人获得某种权利或承担某些义务的”。[29]行政程序法主要是“对行政机关实施行政行为时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序等作出规定的法律规范”。[30]“行政程序法不改变相对人的实体权利和义务，只规定行政机关如何行使其职权和在行使职权过程中行政机关和相对人之间程序上的权利和义务”。[31]实践中的行政行为都要通过正确的程序予以保障，二者互相交织，行政活动不应也很难把两类规范截然分开。由于船舶压载水PSC国内立法属于行政法，具有执行《压载水公约》的作用，在将公约赋予的PSC国家权力转化为特定行政机关的行政职权以确定实体权利义务的同时，更加侧重规范船舶压载水PSC的方式、程序，即进行行政程序立法。
（2）完善我国船舶压载水PSC立法的内容
①按照《压载水公约》的要求和标准制定我国PSC国内立法
通过国内法律将压载水公约设定的实体权利义务转化为我国船舶压载水PSC的主管行政机关——交通部海事局的行政职权，并为其执行行政职权规定相应的切实可行的配套程序。程序内容包括：一般检查遵循的步骤程序，特别是取样检查的方式和分析方法的科学设计，以满足检查操作条件和时间的诸多限制，能够缩短检测时间降低工作强度并避免对船舶的不当延误；进行详细检查的明显理由和程序；设定滞留船舶的具体标准；规定优先受检船舶符合的条件；船舶压载水PSC检查人员的资格。
②填补《压载水公约》未尽事项的空白
如前所述，《压载水公约》作为旨在设定全球统一压载水管理标准的技术性规范还存在空白部分需要我国结合本国实际进行补充性规定。
第一，健全我国压载水报告制度。从防止海洋外来生物入侵角度，设计压载水报告内容，明确提交报告时间、接受报告的机关、报告提交方式和形式以及提交报告豁免的条件。
第二，完善违反船舶压载水PSC管理的法律责任制度。完善法律责任制度，应当从行政、刑事和民事三个方面，着手建立三个不同层次的责任体系。前两者应当结合我国在行政处罚和刑事制裁方面相关的法律规范，根据船舶压载水PSC法律制度的具体措施、行为的性质、情节和主观过错程度，分别采取行政处罚和刑事制裁的不同罚则制度，并酌情设立对船东（公司）和船员的双罚制。后者可以借鉴我国油污等海上侵权行为和环境侵权行为赔偿责任的相关研究成果，建立我国违反压载水PSC监管制度造成海洋生态系统破坏而应当承担的民事赔偿责任。[32]
③处理主管机关与其他管理机关之间彼此的协调与合作
我国交通部海事局的主要职责之一就是：“组织实施国际海事条约，履行‘船旗国’及‘港口国’监督管理义务，依法维护国家主权。”[33]海事局作为我国PSC的主管部门，授权其执行属于PSC一部分的船舶压载水PSC监管既存在法律基础，又能够实现其业务能力的优越性，并且与我国防止船舶污染的法律规范相衔接。[34]但是海事局虽然能够成为主管机关，却无力承担船舶压载水PSC监管的全部内容，必须由其他相关机关在各自领域给予配合而开展协作管理。
船舶压载水卫生检疫监督由我国设在对外开放港口的出入境检验检疫局负责实施，对入出境船舶压载水适用统一采样和检测手段，获取有关卫生学的资料，以分析和评估船舶压载水可能携带的病原微生物的风险和危害。出入境检验检疫局最先获得国际航行船舶压载水申报以对其实施有效的卫生监测。船舶在口岸停留期间，未经检验检疫机构许可，不得擅自排放压载水。
检验检疫局为维护人体和动植物健康，避免传染性疫病在本国流行而开展的船舶压载水卫生监督，与《压载水公约》下为防止海洋外来生物入侵而实施的压载水管理，两者互相配合层层递进共同实现对船舶压载水多方位、多角度的全面监管。因此，压载水PSC主管机关海事局应与出入境检验检疫局密切合作，互相尊重彼此基于不同视角对压载水作出的行政处理决定。鉴于《压载水公约》在2016年年底之前已强制适用D-2标准作为压载水港口国排放的标准，从而完全取代D-1标准。D-2标准除了可生存生物浓度规定之外也涉及与卫生检疫监督直接相关的病原微生物浓度上限的规定，所以海事局和出入境检验检疫局在适当时机应通过设立协调程序和机制推进二者联合执法常态化，并一同建立压载水生物检测实验室，同时承担卫生监督和港口国取样检查等压载水检测任务，使得包括上述两项检查在内的监督取样一次合并完成，一并检测分析，有效简化船舶入港行政管理的工作程序，提高工作效率，提升我国港口国管理的科学性和协作性，体现对外籍船舶利益的保护。
我国作为港口国，在指定的进行压载水舱清洁或修理的港口和码头建设压载水沉积物接收设施时，除了满足《压载水公约》及G1导则的要求外，还应当符合该港口总体规划，进行接收设施环境影响评价获得环境保护部门批准，并同时满足安全生产、消防、检验检疫和环境保护要求，由港口行政管理部门批准方可进行施工建设。海事局作为我国主管船舶压载水PSC的行政机关，为履行港口国义务确保压载水接收设施的提供，要遵从环境保护部门关于设施建设和营运环境影响评价的审批结果，与检验检疫局、消防部门、安全生产监管部门和港口行政管理部门密切协作，确保设施选址和运营满足港口接收沉积物能力要求，符合环境效益和成本最佳配比，并保证上述设施不会损害我国人类健康、财产和资源，能够保障航行安全和避免船舶被不当延误。
在需要指定压载水更换区域时，海事局应与海洋局密切合作，由后者基于对海洋环境长期的调查、监测、监视，综合海洋自然状况、高营养区域分布、已知有害水生生物和病原体分布区域、海洋功能区域划分、受人类活动造成污染影响的敏感区域以及预计该区域船舶压载水操作数量、来源、频度的特点，同时结合海事局充分考虑航行局限性条件和参数以确保航行安全和最大限度减少船舶延误的要求，进而得出该区域进行压载水交换的风险评估结论，作为海事局决定是否适宜成为指定压载水更换区域的主要依据。同样，我国实施船舶压载水PSC监管，在某些区域采取包括紧急情况的压载水管理附加措施时，也主要是依据海洋局对该区域的海洋生物基线调查等基础性工作获得的大量科学数据和风险评估结论而制定船舶压载水应急反应计划和紧急情况下的船舶压载水处置措施，以及作出某些区域采取附加措施的最终决定。
总之，海事局作为船舶压载水PSC的主管机关，从防止海洋外来生物入侵环境风险角度制定执行压载水PSC监管的具体措施时，必须服从国家海洋环境保护的总体规划和安排，遵循海洋生物安全保护的相关立法、政策和规划，接受环境保护部门的指导和监督，同检验检疫局、海洋局、交通部等部门展开紧密联系、信息交流和协同合作，共同实施完成船舶压载水PSC的国家权力。
结语
随着人们对船舶压载水带来严重环境风险的全面深入认识，从港口国监督视角开展船舶压载水PSC法律监管的重点在于防止其引发的海洋外来生物入侵环境风险。我国必须在深入剖析《压载水公约》的法律要求和技术标准的基础上，结合我国船舶压载水PSC的现状与法律不足，进行相应的立法完善和制度构建，从而保护我国海洋生物多样性，实现海洋生态系统的动态平衡，达到人与海洋的可持续性发展。