论我国排污许可证制度的法律定位
李博[71]
【摘要】目前，我国关于排污许可证的制度设计和立法已经进入关键决策时期，但由于相关立法的缺失，导致了其法律定位不明，主要体现在功能定位不明、与总量控制的界限混沌以及与其他环保制度的关系认识上的模糊。本文主要从排污许可证制度的功能定位、与其他环境法律制度的关系，以及在整个环境保护管理体系中的地位这三个角度，将其定位为一项点源排放控制的基础和综合性管理制度，形成以排污许可为核心的环境管理制度体系。
【关键词】排污许可证制度 总量控制制度 法律定位“一证式”管理
一、问题
排污许可证制度是国际通行的一项环境管理基本制度。我国于20世纪80年代就开始探索，至今，我国关于排污许可证的制度设计和立法已经进入关键决策时期。党的十八届三中全会明确将“完善污染物排放许可制”作为改革生态环境保护管理体制的重要内容；新《环境保护法》第45条也明确规定“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”，标志着排污许可证制度被正式纳入国家全面推广实施议程；《水污染防治行动计划》明确要求2015年年底前，完成国控重点污染源及排污权有偿使用和交易试点地区污染源排污许可证的核发工作，其他污染源于2017年年底前完成；《水污染防治法》、新修订的《大气污染防治法》《大气污染防治行动计划》也都对排污许可证提出了规定。但一直以来由于法律支撑不足、设计定位不清、后续监管不到位等原因，至今仍尚未形成完善、有效的执行体系，排污许可证制度依然处于“推而不广”的尴尬境地。
然而，给予一项制度清晰的定位，是研究好一项制度的必要前提。排污许可证制度的法律定位事关整个排污许可证制度的发展，事关立法工作的开展，事关排污许可证制度的具体执法。制度法律定位不明将导致对制度本身的价值、地位把握不准确，导致实际操作中出现误差。我国早在1989年就把排污许可证制度作为我国环境污染防治体系的核心之一，但与排污收费制度、环境影响评价制度等制度比较，排污收费制度、环境影响评价制度等制度都出台了专门的法律，而排污许可证制度的法律地位一直处于混沌之中，没有明确的法律地位。
鉴于此，本文主要从排污许可证制度的功能定位、与其他环境法律制度的关系以及在整个环境保护管理体系中的地位来清晰界定其应当作为一项对排污行为进行全面控制和管理的最核心制度。
二、排污许可证制度的理论源流
作为具有典型的公共物品属性的环境生态与自然资源，市场机制对其资源配置在一定程度上是低效率的，要解决环境与资源领域的外部性问题，需要依靠政府更多更积极的干预，但要真正有效地解决仍有相当大的困难。科斯定理认为外部性可以通过重新界定产权而得到解决，将外部成本内部化。综观现今各国的环境保护政策，虽然基于市场的环境政策工具日渐兴盛，但以“命令—控制”为特征的政府直接管制政策源远流长，历久弥新，其通过自身的不断检讨、完善，继续发挥着不可替代的作用。[72]其中，排污许可证制度是许多国家在环境监督管理领域中，较为普遍采行和优先适用的常规性、多种适应性的重要法律制度。排污许可证制度既可作为政府直接管制的有效手段，也可进一步转化为基于市场的环境政策工具之一——可交易的排污许可证制度。
排污许可证制度是指有关排污许可证的申请、审核、颁发、中止、吊销、监督管理和罚则等方面的所作的规定的总称，它在一般性的环境监督管理方面有着突出、明显的功能。[73]
排污许可证制度的重要功能和意义，特别是在一般性和常规性环境监督管理方面的突出、明显功能，表明了其在环境监督管理中的不可或缺、难以替代、积极、有效的作用，也表明这一制度不仅可以利于实现切实改善环境的目的，亦具有以公开、公正、公平为前提和基础提高政府实施环境监督管理职责职能的效能，以及维护相对人合法权益的重要作用。[74]正因如此，不少国家甚至将这一制度与环境规划、环境影响评价、环境税费等制度并列为优先选择和适用的基础性、支柱性环境法律制度。目前，我国在环境污染防治方面也存在不少法律制度，如环境影响评价、排污收费、环境监测等。但是，现有的制度一方面仍然只是在污染防治的某一个阶段发挥作用，即该制度的作用领域是有限的，如环境影响评价纯粹是一种预防性措施，排污收费则是排污行为发生后的管理措施，这就缺乏常规性的能贯穿污染防治全过程的制度；另一方面现有这些制度之间也缺乏有机的联系，从而使得它们的整体效能受到影响，但是排污许可证制度正可以弥补现有制度的上述两大缺陷。一方面，该制度的作用领域从排放污染物行为发生前一直延伸到排污之后，对排污者的日常管理过程甚至在危机管理中，既能够事前预防，又便于事后监管；另一方面，它将污染防治中的其他相关制度有机连接起来，从而能够发挥制度组合的整体效能。[75]
三、模糊的法律定位及原因
早期学界对排污许可证的认识多是把其作为总量控制的附属制度，目前试点省市实施的排污许可证制度也大多只注重污染物排放总量和浓度的许可。之后，陆续有学者从不同角度对排污许可证制度进行重新定位探讨。如陆上岭提出，要将排污许可证制度彻底摆脱总量控制制度的附属地位，面向所有的排污单位“一证对外”；李挚萍认为，环境污染管制应该以排污许可证制度为核心进行构建；罗吉也提出，要将不同制度的管理要求集中通过排污许可证实行一证管理；宋国君等指出，排污许可证制度是点源排放控制的最基本、最核心的手段。可见，近年来学界对排污许可证已形成了“一证式”管理思维的雏形。但是这些已有的“一证式”管理研究仍以原则性表述为主，其概念还未成体系，“一证式”排污许可证管理制度尚未成熟化和可操作化。
其模糊的法律定位具体体现在以下三个方面：
（一）排污许可证功能定位不明
排污许可证制度作为一项环境行政管制措施不存在任何异议，但排污许可证制度是作为一项直接的行政管制措施还是经济刺激措施的问题没有明确的界定。
直接管制以大量法律法规、环境标准为基础，通过对管理相对人的直接指令来规范其行为；经济刺激则通过市场价格杠杆的作用，间接影响管理相对人的行为的方式。[76]若把排污许可证制度归类到直接管制措施，即“命令—控制”的强制管理途径，“命令—控制”措施强调的是制定环境法律、法规和标准，是国家对环境实施管理的最基本、最普遍和最有效的措施，其他的措施都以此为准绳。可见我国排污许可证制度仍游离于直接管制与经济激励机制之间。在我国，政府是排污许可证制度发展的主要推手，政府主要通过划拨强制减排指标并把减排与官员考核进行挂钩，来落实目标总量控制指标。实现目标总量控制指标必须依靠排污许可证制度，排污许可证制度是实现总量控制指标最直接、最有效的手段。可见，我国排污许可证制度实质是以政府推动为主导的“命令—控制”手段。
（二）排污许可证制度与总量控制界限模糊
长期以来，排污许可证制度仅仅作为完成总量控制的手段，人们基于定式思维，误将排污许可证制度作为总量控制制度的附属制度，而不是一项独立的环境管制措施。[77]从我国的地方实践来看，总量控制由政府划定总量控制指标，然后对控制指标进行划分。从目前的状况来看，总量控制缺乏科学核定、分配总量控制指标的方法。针对总量控制的专门立法，也迟迟未出台，由于排污许可证制度是总量控制的附属制度，在总量控制制度尚欠缺法律依据的前提下，就更谈不上完善排污许可证制度。可见我国的排污许可证制度定位不明与总量控制的附属关系是分不开的。
（三）与其他环境法律制度的关系认识混沌
主要体现在两个方面：一是与其他的环境保护基本法律制度，如环境影响评价、“三同时”、排污申报登记、排污收费、限期治理等与其相关联的制度的关系认识模糊，联系和区别未能有全面的认识；二是与其他环境保护许可证制度的关系中，对排污许可证制度具有其他环境许可证制度所不能替代的地位的认识不够彻底。
究其原因，上述种种皆是因排污许可证制度立法上的缺陷造成。
目前，我国排污许可证的立法状况呈现一种“头轻脚重、腹中空”的特点。在缺乏统一的排污许可证制度法规的前提下，形成了以单行法、行政法规为原则性规范，地方法规和地方政府规章为主要支撑的法律体系。[78]“头轻”是指上位法的缺失，至今尚未出台专门的《排污许可证条例》。仅在单行法、行政法规中有所体现，但较原则，可操作性几乎为零。“脚重”是指享有立法的权的地方政府，通过制定地方性法规、行政规章对排污许可证制度进行规范。其立法数量规范很多，普及范围很广，但由于立法依据不一、立法标准不统一、立法协调性差等原因，导致各地法律内容庞大、实效性、可操作性差。“腹中空”是指排污许可证制度缺乏有机地整合，国务院尚未制定专门的法律对现有的法律进行统一的规范，缺乏对排污许可证制度的统一规范，使得制度无法有机地整合，发挥制度功效。
四、明确我国排污许可证制度定位及职能
目前我国排污许可证制度的法律定位模糊导致对制度本身的价值、地位把握不准确，导致实际操作中出现误差。基于上文所言，明确其自身的性质和在环境管理体系中的地位，实现“一证式”全面综合管理显得十分重要。
（一）“一证式”管理的排污许可证制度功能定位
首先应当明确，排污许可证制度应该是一项直接的行政管制措施，是环境管理的一项基本制度，作为污染源环境管理制度体系的核心，许可、核定、监管排污单位的环境行为。其本身具有法律强制性、持续有效性和运用多样性等特点。实现这样的功能：从政府层面看，排污许可证是管理执法依据；从企业层面看，排污许可证是守法文书；从公众层面看，排污许可证是参与环保监督的平台。
（二）廓清排污许可制度与总量控制的边界
国务院有责任尽快制定《排污许可证条例》，就大气和水污染物等排污许可事项作出全面规定，以保证排污许可制度的依法实施。首先，要明晰排污许可证的法律地位。应将排污许可制度从总量控制的框架内独立出来，作为一项对排污行为进行全面控制和管理的制度。不仅实行总量控制的污染物排放需要申领许可证，实行浓度控制的污染物排放也需要申领许可证。总量控制许可证根据国家和地方的污染物总量控制计划发放，浓度控制许可证则在申请者经过环境影响评价审批和“三同时”验收后，按照浓度控制和其他法律要求颁发。[79]
在此基础之上，需要进一步推行许可证制度，在总量控制的基础上追求污染物的连续达标排放。以大气环境管理工作为例，目标应着眼于改善全国空气质量，提升公共健康、公共福利以及人群的生产能力。在针对大气固定源排放控制的环境管理工作方面，核心是排放标准，发挥许可证制度在固定源排放控制工作中的作用，不仅要在总量控制目标下分配排污权，而且要注重污染源排放连续达标。我国环境管理工作多关注于年均值数据，对日均值数据甚至是小时均值没有给予足够的重视。将排污许可证制度作为大气固定源污染物排放控制的核心政策手段，已经是欧美一些发达国家的成功经验。通过许可证将固定源所需遵守的标准及相关法规全面地整合在一起，落实排放标准，有利于管理工作的规范化操作，促进固定源连续达标排放。美国的排污许可证中包含了适用于该污染源的所有法规要求，包括污染物排放限值和排放标准、达标计划和达标举证要求、监测和报告要求、现场检查操作要求等，为企业守法和政府执法提供了统一可靠的依据。[80]《大气污染防治法》对排污许可证制度的目标界定以总量控制为主，没有过度涉及连续达标排放的要求。现有的排放标准也没有明确界定何为“达标排放”，由于污染源监测缺乏统一的指导技术规范，无法保证企业自行监测与政府监测的数据一致，政府核查依据和处罚依据不足，管理不规范。现阶段给许可证制度重新定位要遵循改善空气质量为最终目标，不仅仅局限于总量控制，通过许可证制度减少大气固定源从建设到运行整个过程的污染物排放量，降低各个环节的污染水平，包括建设环节、原料环节、生产环节、治理环节和消费环节。
（三）明确排污许可证制度与其他环境法律制度的关系
我国环境保护基本法律制度主要分为三类：一是环境保护综合法律制度，包括源头控制制度和过程控制制度；二是自然资源保护法律制度；三是污染控制制度。排污许可证制度属于第三类制度，与其相关联的制度，如环境影响评价、“三同时”、排污申报登记、排污收费、限期治理等制度，既有区别又有联系。他们在制度的基本属性、发生作用的领域上相互区别；排污许可证制度与其他制度的联系表现在，这一制度贯穿了对环境可能产生危害的各项活动的事前预防、事中控制以及事后监管，并能够将上述其他环境法律制度串联起来，使各项制度的作用得以充分发挥。[81]主要体现在以下两个方面：
第一，以排污许可制度作为污染管理的中心环节，将排污许可制度和其他制度有机结合起来。应将环境影响评价制度作为企业能否获得排污许可证的先决条件；将排污许可制度与排污申报登记结合起来、将排污收费制度与总量控制制度和排污指标的拥有结合起来，使各项制度能协同发挥作用。
第二，排污许可制度要对排污者的行为作出明确的约束性规定，对排污者的排污种类、数量、浓度、排放路线等要素，都作出明确的约束。
因此，通过排污许可证制度将各项环境法律基本制度有效衔接，能够发挥出整体效能，提高环境管理水平，为控制污染物排放提供了强有力的环境执法手段，可谓意义重大。
（四）明确排污许可证制度与其他环境保护许可证制度的关系
环境保护许可证制度是我国环境行政管理中的重要手段之一，它既具有行政许可的积极效果，又有保护生态利益的特性。[82]依其作用的不同，环境保护许可证一般可分为三大类：一是防止环境污染许可证，如排污许可证、海洋倾废许可证、废物进口许可证等；二是防止环境破坏许可证，如林木采伐许可证、渔业捕捞许可证、狩猎证等；三是整体环境保护许可证，如建设规划许可证等。[83]我国在环境保护管理中已经实施了多项许可证制度，并规定在相应的法律规范中，如《城市规划法》《矿产资源法》《森林法》《海洋倾废管理条例》等。排污许可证制度与其他环境保护许可证制度一起构成了我国环境保护许可证制度相对完整的体系。但是排污许可证制度具有其他环境许可证制度所不能替代的地位，表现在：第一，排污许可证制度是环境污染防治领域的一项重要制度，它通过对污染物的排放单位规定具体的限制条件和特殊要求，实行重点污染重点控制、重点地域重点保护、一般污染普遍控制，加速了环境管理目标的实现。第二，排污许可证的适用对象极为广泛。依据《水污染防治法》第20条，凡是直接或间接向水体排放规定的污染物的企事业单位都应当取得排污许可证，新《大气污染防治法》亦规定，有大气污染物总量控制任务的企事业单位也须取得排污许可证。第三，排污许可证的制度基础——环境容量有其特殊性。认识到这一点后，要正确处理好排污许可证制度与其他环境保护许可证制度之间的关系。
（五）明确排污许可证制度在环境管理体系中的定位及职能
以许可证为核心，整合目前我国的环境管理制度建设项目全程环境管理制度体系是一个系统，该系统是从整体全局的角度出发，形成了一个完整的环境管理制度体系。许可证制度就是实现项目全程管理的一项有效的制度，是一种日常的管理手段，而不是仅仅发挥一个“注册证”的功效。许可证制度可以设计成以排放标准为核心的捆绑性政策体系，将环境影响评价、“三同时”、排污申报、排放标准、排放监测方案、达标判别方法、环境统计、排污口管理、环保设施监管、排污收费和限期治理整合而成的综合性管理制度。环境影响评价、“三同时”、排污申报是排污许可证的前置性条件和准入条件，达不到标准不发放许可证，生产也就不具有合法性，环境管理工作更加具有确定性，对排污单位提出了更加严格和具体的生产要求，另外一方面也提高了持证单位提供的信息质量，使得排污许可证不再是一纸空文，真正起到“政府的执法文件，企业的守法证明”的作用。以此发挥许可证制度的优势，解决其他环境管理制度存在的问题。
五、结语
当前，我国经济社会发展需求与资源环境约束的矛盾日益突出，随着行政审批制度改革推进，如何加强排污单位的事中、事后监管成为环境管理重心。作为监管排污行为的有效手段，排污许可证制度受到高度重视。然而，由于相关立法的缺失，导致了其法律定位不明，主要体现在功能定位不明、与总量控制的界限混沌以及与其他环保制度的关系认识上的模糊。
排污许可证制度的法律定位事关整个排污许可证制度的发展，事关立法工作的开展，事关排污许可证制度的具体执法。制度法律定位不明将导致对制度本身的价值、地位把握不准确，导致实际操作中出现误差。本文主要从排污许可证制度的功能定位、与其他环境法律制度的关系以及在整个环境保护管理体系中的地位来清晰界定其应当作为一项对排污行为进行全面控制和管理的最核心环境保护基本法律制度。