法国地下水保护法制研究
裴一林[35]
【摘要】地下水是人类社会发展所需的重要淡水资源。法国在地下水保护方面有着悠久的历史和丰富的经验。法国的地下水保护最初起源于对地下矿泉水源的保护。《法国民法典》颁布后，法国确立了以私人所有权为基础的地下水法律制度，但私人权利随着公法的发展受到越来越多的限制。欧盟立法推动了法国地下水保护法制的发展。地下水保护法制发展由以开发利用为目的转变为开发与保护相结合，由分散治理发展为水资源综合管理，法典化趋势不断增强，对地下水保护的重视程度不断提升。法国的地下水保护制度主要有水环境规划制度、水环境保护分类制度、饮用水水源保护区制度和地下水保护法律责任制度。法国地下水保护与监测研究职责分属不同行政部门。地下水水质未全部达到良好状态，但具有逐步改善的趋势。地下水保护部门设置和制度实施状况也反映出地下水的特征以及地下水保护的复杂性。
【关键词】法国地下水保护法制 水资源综合管理
地下水资源是水资源的重要组成部分。随着我国用水需求的增加，地下水在保障饮用水安全、支撑社会经济发展方面发挥着重要的作用。2009年，地下水开采量占到全国总供水量的18%。在北方地区，65%的生活用水、50%的工业用水和33%的农业灌溉用水取自地下水；而全国655个城市中，有400多个城市以地下水为饮用水源，约占城市总数的61%。[36]与此同时，地下水过度开采、污染破坏等问题日益突出，水质和水量问题并存。《2014中国环境状况公报》显示我国4896个地下水监测点中，水质为较差和极差级的监测点共占61.5%。由此可见地下水保护的紧迫性和重要性。
欧洲国家历史上也曾经历从地下水开发利用、地下水污染，到逐步加强资源保护的过程，在水资源管理和水污染防治方面积累了丰富的经验。法国自17世纪初期就开始从法制层面关注地下水资源利用和部分水源保护的问题，并结合自身的法律文化发展出与之相适应的地下水保护法律制度。在欧盟水法的推动下，法国的地下水保护体制日臻完善。本文梳理了法国地下水立法的历史发展和主要制度，以期对我国地下水立法的完善具有启发和借鉴意义。
一、法国地下水保护法制的历史发展
（一）地下水保护法制的起源
法国人在开采和利用地下水方面有着悠久的历史，开采自流井的知识在12世纪得到普及。[37]法国第一部全国范围内的水法令不是关于河流、湖泊等地表水的，而是关于具有特殊功能价值的地下矿泉水源。1604年，亨利四世颁布了全国范围内的《矿泉水源宪章》，对矿泉水源的开发和温泉浴场的经营实行监督管理。[38]1605年，亨利四世任命“皇家首席医师”兼任“温泉和矿泉水源大总督”的职位，并委托他在各个省份挑选“温泉和矿泉水源总管”（Intendant des bains et fontaines minérales），负责报告各自省份的水资源情况，保障水源质量和运输安全。值得注意的是，这项法令将管理水源的权力交托于医师，十分生动地反映了当时人们承认和认可矿泉水源的健康和医用价值，对地下水源进行保护的观念由此而生。
零星的城市水污染防控措施对于地下水污染控制也起到了积极的作用。在环境保护理念出现之前，大部分防治污染的措施都是基于维护公众健康或者保证劳工安全的目的。[39]1291年，圣路易国王下令禁止在巴黎城内经营养猪，并要求屠宰商将动物油脂运输到城外进行处理。1553年，法令禁止市民向塞纳河内扔垃圾，防止水质污染和流行病的产生。1702年，巴黎市出台法令禁止制革行业向塞纳河排放鞣革污水。1810年，法国出台了关于“不便利、不干净设施的分类管理条例”，该条例是法国工业环境法最早的法律渊源。由于地面的点源、面源污染和地表水污染都会对地下水质产生影响，上述法令和政令对预防地下水污染起到了积极作用。它们虽然零散而不成体系，但却成了法国水法发展的开端。
（二）地下水保护法制的确立：以所有权制度为核心
法国大革命和1804年颁布的《法国民法典》在法国法治史上具有划时代的意义，其中的大多数条款至今仍然有效。在地下水领域，《法国民法典》通过所有权制度划定了地下水所有、使用的法律秩序。其中涉及地下水的有两个概念，一为地下水（eau souterraine），二为水源（eau de source），由于地下水一经自然涌出或人工开采就成为水源，因此对两个概念的相关规定可以一并讨论。《法国民法典》第642条规定：“自己的土地上拥有水源的人，得在其地产的界限之内并为其土地之需要，任意利用该水源之水。”[40]“拥有水源”既指自发涌出的泉水，又指通过钻井的方式开采水源的情况。[41]第552条规定：“土地所有权包括地上所有权与地下所有权。”由于地下水含水层镶嵌在岩石中，多数学者从该条文中推导出地下水属于土地所有权人的结论。[42]
《法国民法典》确立了基于私人土地所有权的地下水使用制度。其权利表现为：其一，土地所有权人可以使用其土地上的水源作为生活、农业和工业用水；[43]其二，土地所有权人可以建造任何他认为合理的地下钻井或工程，开采和使用地下水；[44]其三，土地所有者对其土地上的水源的权利是绝对的，有权堵住或毁坏其土地中的水源，或者改变其流向，以及将其转让。但是，土地所有权人对其土地中的水源和地下水的权利受到“禁止权利滥用”的限制，主要表现为所有权人开发水源或地下水的活动不能“仅出于危害他人的目的”。[45]
此后于1898年，法国出台了历史上的第一部水法，即1898年4月8日《关于水的制度的法律》。该法继承和巩固了《法国民法典》在地下水领域以私人所有权为基础的制度体系，同时明确了对私人所有权行使的管理和限制措施。这种私权为主、行政义务逐渐加强的趋势被后来的历次水法所继承和延续，并在地下水法律制度中得以体现。[46]
（三）地下水保护法制的发展：以公法介入私权为趋势
20世纪以后，法国出台了一部关于地下水的专门法令和三部法国水法法治史上具有里程碑意义的水法。
1935年8月8日，法国颁布了《关于地下水保护的法令》[47]，这是法国最早的，也是唯一的一部专门针对地下水保护的法令。其立法背景是：“一方面是水量方面的，水资源的过度使用导致深层含水层日益枯竭；另一方面是水质方面的，地下水丰富的自然属性在非常短的时间内可能受到严重破坏。”[48]1935年法令对超过80米的地下钻井取水行为设立了事前许可制度。根据1937年5月4日颁布的实施条例，省长在钻井取水的许可与否决上几乎有完全的自由裁量权。[49]在许可的附加条款中，省长可以限制钻井取水的每小时最大取水量、每日最大取水量，以及在必要的时候对开采方式提出限制要求。
1964年12月16日《关于水的制度、分配和污染防治的法律》（以下简称1964年《水法》）是法国历史上的第一部现代意义上的水法。1964年《水法》的突出特点是建立了以流域为单位的管理体制。[50]在地下水保护方面，1964年《水法》扩大了地下水取水管理的范围并建立了排污许可制度。《水法》第40条设立了地下水取水登记制度：“开采地下水用于非生活用途的任何设施需要告知行政部门并接受它的监督”，另外“停止使用一年以上的设备”也需要告知有关部门，方便其监管。其适用范围相对于1935年法令的规定有所扩大。《水法》第6条创立了禁止或限制地下水排污的许可制度，为此于1973年2月23日出台了一项政令（décret）对程序进行了规定，浅层地下水和深层地下水适用不同的许可程序。[51]可以说1964年《水法》填补了地下水保护的一个重要立法空白。
从20世纪80年代开始，水资源管理领域出现新的发展，水资源综合管理成为当时新兴的管理理念。法国于1992年1月3日出台《水法》，第一次采用了“水生环境”的概念。《水法》第2条规定该法的立法目的是“水资源的均衡管理”，其内容既包括水质保护，也包括水量保护；既关注地表水保护，也关注地下水保护；管理的范围涉及整个水文生态系统。这是法国水法首次在立法目的中将地下水和地表水并列使用，显示出对地下水保护相当的重视程度。在具体制度方面，1992年《水法》主要是完善了水资源保护和管理制度，包括流域水资源规划制度和一些污染防控管理措施。
2006年12月30日《关于水和水生环境的法律》（以下简称2006年《水法》）重申了一些原则，并对水管理领域的一些制度进行了改革。值得注意的是，在地下水领域，2006年《水法》对地下水的所有权性质进行了根本的改变，由原来地下水私人所有转变为国家公有。《水法》第18条规定：“水源，以及地下水——作为《民法典》第552条的例外情况——属于国家公有财产（domaine public de l'Etat）。”这是《水法》首次对地下水的所有权进行明确规定，而地下水属于国家共有财产的制度也符合自20世纪后半叶起地下水保护行政法律义务发展、私人权利越来越多地受到限制的趋势，为国家行政部门对地下水资源进行更多的行政管理提供了依据。[52]然而，由于《法国民法典》第642条关于水源使用权的规定依然有效，土地所有权人对其土地上的水源仍然享有使用权。不过其权利相比《法国民法典》立法之时已受到了很大的限制。
（四）欧盟水法对法国地下水保护法制的推动
1980年出台的《地下水指令》是欧盟领域的第一部关于地下水的规范。[53]1992年法国颁布《水法》后，欧盟立法是法国地下水保护的有力推动者。2000年通过的欧盟《水框架指令》要求成员国在2015年年底以前实现不同水域的“良好的水状态”。[54]地下水保护是《水框架指令》的重要目标之一。法国议会于2004年通过n2004-338法律将《水框架指令》转换为国内法律实施。(https://www.daowen.com)
欧洲理事会和欧洲议会于2006年12月12日通过《地下水指令》，其沿袭了《水框架指令》设立的水政策框架，属于《水框架指令》的“子指令”。《地下水指令》要求成员国采取三大类措施，被称为指令的三大支柱政策：第一是要求成员国建立地下水化学状态评估标准，包括地下水质量标准和临界值；第二是要求成员国发现地下水环境恶化趋势，并及时采取措施防治水质的恶化；第三是要求成员国根据《水框架指令》制定第4（1）（b）（i）条规定的实施方案，预防地下水污染。[55]法国从2008年开始出台了行政法规和规章，对已有的国内环境法进行修改。[56]
（五）法国地下水保护法制发展的特点
基于上述梳理，法国地下水保护法制发展呈现出以下五大特点。
第一，对地下水保护的重视程度不断提升。法国历史上的几次具有重大意义的水法立法逐步从关注地表水保护到两者并重，提升了对地下水的保护力度。
第二，公法发展逐步增强对私人权利的限制。早期法国地下水保护的法制基础为私人所有权制度，此后出于公共利益保护的需要，行政法不断增强对私人所有权的限制，最终由法律规定了地下水属于国家公有财产的性质。
第三，以开发利用为目的转变为开发与保护相结合。早期法国土地所有权人对地下水的使用几乎不受法律的任何限制，随着环境保护意识的提高，法律确立了“水是全民族的共同遗产”的理念和“水资源的均衡管理”的目标，将水作为一种需要保护的国家战略资源。
第四，从管理模式上看，对水资源的分散管理逐步发展为水资源综合管理。初期法国对地下水、地表水、渔业保护有各自不同的制度、规定和管理部门；目前，法国水管理制度由繁化简，统一适用水环境规划制度和水环境分类保护制度。
第五，从立法技术上看，法典编纂和注重法律法规的可操作性是立法发展的趋势。
二、法国地下水保护的主要制度
由于地下水接收的潜在污染源十分广泛，地下水保护有赖于工业、农业、城镇污染的预防，以及环境影响评价制度、保护区制度、危险物质重大事故灾害预防制度[57]、环境标准等各项制度的实施。法国地下水资源保护制度在自身发展、外来影响和其他政策协调等因素的作用下，经历了由简至繁，又由繁而化简的一个过程。目前，法国地下水资源保护制度已基本完善，呈现“一体化”特点：综合地下水和地表水保护、水量和水质保护，进行水资源统一统筹规划，制定保护和发展目标。下文重点介绍法国水法中的流域规划制度、水环境保护分类制度，以及对地下水水质保护起到重要作用的饮用水水源保护区制度。
（一）水环境规划制度
法国1964年《水法》确立了以流域管理为基础的水资源管理体制，相应地建立了流域委员会（comité de bassin）、水管理局（agence de l'eau）和流域内的水资源规划制度。自1992年《水法》颁布以后，法国的水资源规划在流域和子流域两个层面进行，分别实施流域水资源规划指导方案（SDAGE）和子流域水资源规划方案（SAGE），两个规划方案也是欧盟《水框架指令》和《地下水指令》在国内落实的主要制度载体。以法国1992年《水法》为基础，继而受到欧盟指令的规定进行补充和修改，流域规划制度极好地体现了欧盟水法在法国国内的转化融合。
流域水资源规划指导方案适用于法国国内的六大流域，其起草和实施的主要机构是流域委员会（commission de bassin）。该方案有五个主要部分的内容。[58]其一，流域水资源规划指导方案的目的、范围以及制定程序。其二，根据每个流域的重大问题，确定流域水资源均衡管理的基本方针（orientation fondamentale）。其三，为不同水域制定相应的环境目标。这部分是SDAGE的重要内容，《环境法典》第L212-1条规定：地表水需达到良好的生态和化学状态；地下水需达到良好的化学状态，并达到水资源使用和更新速度的平衡。其四，为实现上述目标，提出防治水质恶化的措施。由于SDAGE属于宏观层面的规划，其内容并不包含具体的水资源管理措施，但可以要求其他规划采取对应且不冲突的规定。其五，评估地下水化学状况的标准限额。
子流域水资源规划方案是否必须制定由流域水资源规划指导方案规定，目前法国有将近一半的领土上制定了子流域水资源规划方案。[59]子流域水资源规划方案的制定和实施由专门的地方水管理委员会（commission locale de l`eau）负责。其内容主要有三个部分：可持续管理方案、图表文件和规则。可持续管理方案根据《环境法典》第R212-46条的规定，可确定不同种类的保护区，包括湿地保护区、水源保护区、易受蓝藻影响的近海地区、易产生水土流失的农业用地。子流域规划通过后，省长应通过省级命令对这些保护地采取保护措施，制定保护行动方案，并规定需达到的目标和完成期限。[60]图表文件是信息在图形空间上的展现，不仅极大地便利了对规划内容的理解，而且地图本身也意味着对区域方位和面积的划定。最后一部分的规则是子流域规划最重要的部分，内容包括水资源优先用水需求和整体水资源取水分配；修复和保护水质和水环境的措施等。某一项规则应明确制定的目标以及相关的图表。
从法律效力来说，流域规划指导方案的法律效力主要体现为对水资源管理的具体行政行为的约束力和其他规划文件的上位规划效力，2008年4月21日政府内部通令以列举的方式对纳入此范围的行政行为进行了规定。此外，省级矿业规划，[61]以及城市规划，包括区域协调规划（schéma de cohérence territoriale）、地方城市规划（plan local d'urbanisme），也应该与流域规划指导方案的内容相一致。[62]但是法律并没有赋予流域规划指导方案创设前置性行政许可或者增加行政管理程序的权利。[63]子流域水资源规划方案则由于可持续管理方案和规则的进一步增强，被认为“不仅仅是一个地方规划文件，而是实现水环境领域真正有可操作性的机制”。[64]其中的可持续管理方案和图表文件是行政机关作出决定和制定其他规划的法律依据。而规则不仅对行政机关的决定有法律效力，对行政相对人也有直接的法律效力。
（二）水环境保护分类制度
1992年《水法》对水资源领域的许可和登记制度进行了改革，将原本独立的地下水污染防治制度纳入统一的水许可登记分类制度，制度简称为“设备、工程、项目和活动”（IOTA：Installations，ouvrages，travaux et activités）（以下统称为“工程活动”），意译的话又可称为“水环境保护分类制度”。至此，涉及地表水或地下水、资源利用或环境污染的各类行为都被整合纳入水环境保护分类制度，根据其潜在环境影响的重大程度，分别适用登记或许可程序。
水环境保护分类制度的特征之一是适用范围的广泛性，除几种例外情况外，第L.214-1条文所规定的登记和许可的分类制度适用于几乎所有与水环境相关的有形的设备、工程、项目或无特定形式的活动，不论其涉及地表水、地下水或海水。按照对水环境产生的潜在影响大小，管控严格程度较高的适用许可制度，管控严格程度较低的适用登记制度。从实际操作层面，是否受该制度的规制以及应适用登记或是许可取决于分类名录的规定。相比过去法律针对取水或排放、地下水或地表水设立各自的许可程序，水环境分类制度是一种适用范围较广的“伞形”制度。
适用登记制度的工程活动申请人需向省长提交一系列材料，[65]除申请人及项目的基本信息外，环境影响评估文件（document d'incidences）以及计划采取的监测评估措施是其中重要的内容。影响评估文件不仅要描述项目取水的来源、排水的去向以及周边水文环境现状，还应根据情况出具一份“自然2000保护地影响评价报告”，以及证明项目符合流域水资源规划指导方案（SDAGE）和子流域水资源规划方案（SAGE）的要求。这样更好地保证了该制度与其他制度的衔接。
申请人向省长递交登记文件后，行政部门首先对法律规定的要件进行形式审查。如果材料完整，省长在收到材料起的15日内向申请人寄送登记回执（récépissé），附送格式规范条款（prescription générale），明确项目开始实施的日期。一般情况下，登记回执的签发即表示项目活动的登记成功。但是，省长还保留对项目是否符合环保要求做实质审查的权力。从收到完整材料后的两个月时间内，省长有权对登记的项目提出反对意见。如果项目不符合“水管理和规划指导方案”（SDAGE）或“水管理和规划方案”（SAGE）的要求，或对公共利益造成严重损害，无法通过任何措施得到弥补的，省长可以反对该项目登记，并说明理由。在特定情况下，省长可以在准许登记的同时，附加特定条件（prescription particulière）。
适用许可制度的工程活动环境风险最高，因此许可制度的程序复杂、耗时较长。从形式上看，许可制度与登记制度的申请材料清单相差无几，但实际申请材料更为充实。从程序上看，许可制度与登记制度相比最重要的区别在于需要开展公众调查（enquête publique）。公众调查依次包括以下几个步骤：其一，申请材料完整递交至省长后的6个月内，由省长作出开始公众调查的行政决定（arrêté），之后首先要进行的是信息公开活动。其二，行政法院任命公众调查官和公众调查委员会，由其负责开展公众调查的整个过程，审查文件完整，收集公众意见，并将调查情况以报告形式交送给省长。其三，向其他机构、部门征求他们对该项目的意见，省级环境、健康和技术风险委员会（CODERST）咨询会议是许可制度的必经程序。其四，省长一般需在收到公众调查官的报告和意见后3个月内作出行政决定。其五，将工程活动的行政许可进行信息公开，不同的信息公开方式产生不同的法律效力，如在省级行政决定汇编中公开的日期是相对人诉讼时效起算期。
（三）饮用水水源保护区制度
饮用水水源保护区制度主要是通过在饮用水取水点周围划定保护区的方式限制污染、保护水源。由于法国96%饮用水的取水点水源为地下水，饮用水源保护制度很大程度上有利于法国地下水的保护。[66]
根据《公众健康法典》，取水点周边的保护区因距离和保护强度不同，分为三个等级。[67]离取水点最近的区域为“立即保护区”，地方行政部门须通过征地等方式获得土地的所有权，区内除了放置抽水设备及其维护设施，不能运行任何项目或活动。[68]距离取水点稍远的保护区为“毗邻保护区”，保护区范围内的所有项目活动都受禁止或严格限制，不论该项目在水环境保护分类制度中属于登记还是许可程序，在保护区内都需要行政部门的许可，并附加特别许可条件。“毗邻保护区”之外的是“远程保护区”，相关机构可以根据情况考虑是否建立，区内可以采取限制各类工程活动的措施，但不应直接禁止这类活动。
设立水源保护区的程序通常由地方市政部门启动。[69]官方认证的水文地质专家随后对取水点周边环境和地质情况进行考察，出具一份报告描述考察情况，提出需要采取的保护措施，并对水源地保护区的划定进行建议。最后，由省长以省长令的方式作出“宣告公用目的的决定”。该决定在宣告取水工程属于公用目的的同时，还应规定取水工程的运行方式和保护措施。
省长作出的“宣告公用目的的决定”是行政部门在私人土地上开展公共项目时的必要行政程序，在饮用水水源保护区制度中起到关键作用。该决定以省长令的形式作出。由于水源保护区内的土地被宣告为公用目的，“立即保护区”的土地可以实行征收，而“毗邻保护区”和“远程保护区”中的土地上可以附加行政地役权。[70]地役权的设立对土地的利用方式及其土地上的活动进行一定限制。[71]饮用水源保护区内的土地所有人或使用人因此遭受损失的，应根据出于公共利益的征用的规则确定补偿。[72]此外，为保证法律条款之间的协调和完整性，所有“为公用目的的地役权”都应当作为附件列于地方城市规划文件中。[73]
三、结语
地下水属于水循环的一部分。纵观法国地下水保护法制度的发展，地下水保护从孤立、单一、分散的调整方式向整体、协调、全面的方式转变。目前，法国地下水资源保护制度呈现“一体化”和综合管理的特点。因此，在法国目前的地下水保护法律制度中，并没有孤立、专门的关于地下水保护的制度。这种综合性是法国水管理制度发展的突出特点。
法国在地下水保护领域的主要制度为水环境规划制度、水环境保护分类制度和饮用水水源保护区制度。这些制度并非是法国所独有的，我国水资源保护领域也建立了与之对应的相似制度。例如，我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制；我国的《环境保护法》《水污染防治法》对于开采地下水、采矿、地下工程等可能造成地下水环境破坏的活动进行了限制，对直接向地下水排放污染的行为采取了禁止规定。[74]此外，我国于1989年就制定了《饮用水水源保护区污染防治管理规定》，建立了饮用水水源保护区制度。正是两国地下水保护制度在基本框架上存在相似之处，并未有根本和思路上的不同，为我国借鉴他国的经验提供了便利。
法国的制度对我国有一些启发和借鉴之处。一是我国对地下水保护重视程度应有所提升，注重资源开发与环境保护相结合，同时在地下水保护中应注重水量与水质保护相结合。二是我国应在立法的基础上完善水资源综合管理，将地表水与地下水保护相结合，将地下水作为水资源的一部分，采取生态整体观。三是提高我国地下水保护以及整体水资源保护中的信息公开与公众参与程度。四是完善流域规划制度，明确我国《水法》中流域综合规划的法律效力、制定程序和具体内容，提高流域规划在流域治理中实际发挥的作用。五是完善我国环境影响评价制度，加强其与地下水保护制度的衔接，明确环境影响评价审批与环境类的许可之间的关系；并考虑根据不同情形分类适用登记与许可制度。六是完善我国饮用水水源保护区制度，明确建立饮用水水源保护区的条件、义务，注重维护公共利益与私人权利的平衡。