论生态环境损害民事责任的归责原则
王甜[56]
【摘要】现行《侵权责任法》确立了环境侵权的无过错责任归责原则，但是《侵权责任法》上环境侵权责任所保护的对象仍然是传统的人或者公民的人身和财产权益。2015年最新《环境保护法》确立的环境公益民事诉讼制度为生态环境损害民事赔偿责任提供了法律依据。鉴于公益性的生态环境损害民事责任是以“生态环境”本身为着眼点，而这与以“人”为中心的私益性环境侵权责任在立法目的、价值取向等方面具有客观的差异性，生态环境损害民事责任应当采用过错责任原则以实现不同位阶利益之间的衡平，最终更好地保护环境。
【关键词】生态环境损害民事责任 环境侵权责任 归责原则 过错责任原则
引言
从制定法的角度来讲，环境公益诉讼制度所保护的生态环境公益并不属于以个人和私权为本位的传统民法中环境侵权的救济范畴。例如吕忠梅教授就认为：在我国的社会主义法律体系中民法属于私法，而环境法则属于社会法的范畴。而环境公益诉讼与私益侵权诉讼的本质区别也就在于：环境私益诉讼保护的是民法意义上自然人的私益，如生命、财产等绝对的、排他的、不可转让的私权益，而环境公益诉讼的着眼点在于公益、在于社会公共环境福利。[57]也就是说，对生态环境本身损害的救济属于公益范畴，并不能归属于现行制定法上私益性环境侵权的范畴。因此，侵权法中的私益环境侵权责任与环境法中环境公益诉讼所追究的生态环境损害民事责任在价值取向、立法目的上都存在客观的差异性，这也决定了二者在归责原则上应当有所差异。目前对于私益性的环境侵权责任的归责原则，《侵权责任法》已经明确规定适用无过错责任原则，而对于追究对人以外的生态环境本身造成损害的民事赔偿责任则处于立法真空状态。笔者认为对于二者不能不加区分地一概适用无过错责任。总而言之，生态环境损害民事赔偿责任并没有沿用私益环境侵权责任无过错责任原则的法理依据。
一、归责原则的含义及其在责任体系中的地位和作用
侵权行为的归责原则是指在行为人的行为致人损害时，根据何种标准和原则确定行为人的侵权责任。可以说，侵权法的全部规范都奠基于归责原则之上，归责原则决定了侵权行为的分类，也决定了责任构成要件、举证责任的负担、免责事由、损害赔偿的原则和方法、减轻责任的根据等。因而，归责原则的确立是研究任一侵权类型都不可回避的议题。尽管通说认为环境侵权应当适用无过错责任，但质疑之声从未停歇。《民法通则》和《环境保护法》是以立法和法律解释所确立的环境侵权制度的沿袭和守成，并没有进行实质创新，因此，十余年来围绕环境侵权归责原则的论争也并不会因为《侵权责任法》的制定而停歇。换言之，现行环境侵权归责原则是否合理和恰当，并不能以《侵权责任法》的已有规定为标准，而应视其能否在学说立法和司法实践中达到协调与统一。[58]
二、生态环境损害责任是对传统私益性环境侵权责任的超越：从对“人”的损害到对“生态环境”本身的损害，从对人的责任到对“生态环境”本身的责任
《民法通则》第106条第2款、第3款规定，公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。没有过错，但法律规定应当承担民事责任的，应当承担民事责任。《侵权责任法》第2条第1款规定，侵害民事权益应当依照该法承担侵权责任；该条第2款规定，该法所称的民事权益包括生命权、健康权、所有权、用益物权等人身、财产权益。这些规定明确了承担民事侵权责任的范围，也就明确了侵权行为的责任范围：侵权行为所指向的是私法中的财产权和人身权。因此，通常所说的也即现行《侵权责任法》中的“环境侵权”是私益性质的，它是通过作用于环境而致人损害的侵权行为。环境侵权这一概念所反映的就是环境行为所引发的或直接造成的环境危害中与具体的个人或群体有关的那一部分。[59]也就是说，现行《侵权责任法》中环境侵权责任的着眼点是“人”，是对人的责任，而环境公益民事诉讼中生态环境损害民事责任要追究的是对“生态环境”本身造成了污染和破坏所应承担的责任。
因此，严格地说，生态环境损害责任并不属于《侵权责任法》所规定的“环境侵权责任”的范畴，《侵权责任法》在制定和修改时都秉承了其作为民法的以“人”为中心的核心价值取向——个人本位、权利本位和维护私益，而这并没有考虑到环境公益诉讼的兴起及其特殊性，而且生态环境损害责任所保护的环境公益也无法囊括在民法和侵权法调整的个体权利范围之内。因此，笔者认为现行《侵权责任法》上的环境侵权应归为狭义的私益环境侵权，它所救济的对象仅是民法上的“人”，而这并没有超出传统民法或者说侵权责任法的理论框架。而广义的或者说社会法意义上的“环境侵权”既包括对“人”的侵犯还应然的包括对生态环境本身所造成的损害。而《侵权责任法》在制定的时候并没有考虑到在广义的环境侵权概念下对生态环境自身所受损害的救济，而这其实也是传统民法或者说侵权责任法力所不能及之处。正如吕忠梅教授所言：环境公益诉讼不是侵权法框架下可以容纳的制度，它的价值、理念、原则、程序都与民事侵权制度大相径庭。将环境公益问题的解决纳入民法的范畴不仅会因价值冲突破坏民法的整体性，而且也不可能使环境公益问题得到妥善的解决，这也是环境法产生的根本原因。[60]因此，环境公益诉讼中生态环境损害民事责任与私益环境侵权责任没有适用同一归责原则（无过错责任归责原则）有法理依据和必要性。
三、从对“人”的损害到对“生态环境”的损害——从无过错责任到过错责任的回归
（一）生态环境损害民事责任与私益性的环境侵权责任的价值取向和立法目的不同
现行《侵权责任法》第6条规定，行为人因过错侵害他人民事权益，应当承担侵权责任；第7条规定，行为人损害他人民事权益，不论行为人有无过错，法律规定应当承担侵权责任的，依照其规定；第65条规定，因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。从上述规定及相关司法解释可知，目前对于环境侵权我国适用无过错责任归责原则。现行《环境保护法》第64条又规定，因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。由此，环境民事公益诉讼中的归责原则似乎理所应当的也是适用无过错责任原则。然而，对此笔者并不认同。
《侵权责任法》产生于环境公益诉讼之前，并没有考虑到环境公益民事诉讼中生态环境损害责任的特殊性，《侵权责任法》中的环境侵权事实上仅指私益性的环境侵权，救济的对象仅仅是“人”而不是生态环境本身；另外，在责任构成上私益环境侵权责任中的“损害”与生态环境损害责任中的“损害”的内涵并不相同：前者是指对民法上的“人”的人身和财产权益造成的损害，而后者是指对“生态环境”本身造成的损害，如生物多样性减少、水土流失、环境质量下降等。总而言之，环境公益民事诉讼制度是为了解决对“生态环境”本身损害的救济主体缺失问题而确立的特殊制度。生态环境损害民事责任实际上突破了民事责任的个人责任与个体补偿原则，体现的是环境法上的社会责任与公益补偿原则。虽然它在形式上仍然体现为一种侵权责任，但实质上民事责任理论已无法对其进行圆满解释。[61]因此，笔者认为相对于私益性环境侵权责任，公益性的生态环境损害责任的责任构成应当有所修正，“违法性”[62]应当纳入环境公益民事诉讼中的生态环境损害责任的构成中，也即生态环境损害民事赔偿责任应当采用过错责任的归责原则。
（二）价值的选择和妥协
现代工业推动了经济的发展和社会物质文明的进步，我们每个人又都是物质文明的受益者，而在现有的经济技术条件下，一定的污染也是难以避免的，因此现代工业的发展从总体上说也属于公共利益的范畴，只是如果对工业所带来的大量污染和破坏不加以限制的话会威胁到人类的另一个公共利益：安全、健康的环境利益。因此，人们采取各种手段来限制现代工业所带来的污染和破坏，从法律的角度来说，一个很重要的手段即公益环境侵权损害赔偿责任，但是对企业排污的限制应当是有限度的，企业依法经营合法达标排污时应受法律保护，不应再受到法律的责难，这样才能激励企业进行技术革新，改进生产工艺以减少排污。当企业达标排污仍对环境造成明显的损害时国家要做的是适当提高排污标准和环境质量标准以使其适应公共环境安全的需要，而不是本末倒置去追究企业的污染赔偿责任，这样既维护了法律的权威性，又通过提高污染物排放标准等相关环境标准鞭策企业不断改进技术减少污染物，有助于形成环境质量—污染物排放标准—企业三者之间的良性循环。因此，环境民事公益诉讼中的生态环境损害民事赔偿责任应适用过错责任原则，企业违法超标排污才应当承担赔偿责任。
（三）基于法的规范作用对生态环境损害民事责任适用过错责任原则的合理性分析
目前对于环境污染和生态破坏引发的环境侵害案件我国采用的是无过错责任原则，环境侵权责任的构成要素主要包括三个方面：（1）污染或者破坏环境的行为；（2）造成了损害后果；（3）行为与后果之间存在因果关系。环境侵权损害责任的承担不以行为的违法性作为构成要件，只要有污染或者破坏行为即可，尤其在污染致害的领域，只要行为人存在排污行为，即使没有超标违法排污亦可构成环境侵权责任，因此，企业即使依法达标排污仍然有可能承担环境侵权责任。此外，我国法律也规定了无过错责任的例外情况，即环境侵权责任的免责条件。归纳起来，可将我国环境保护领域的免责条件概括为：战争、不可抗力、紧急避险和正当防卫四类事由。从上述免责事由可以看出来，企业合法排污或者说未超标排污并不能成为免责事由。一旦发生环境损害，未超标排污仍要承担环境侵权责任。
以最常见的水污染为例，企业达标排污而仍需承担侵权责任的情形大致可以分为两种。第一种是累积性污染侵权，企业单次排污一直是达标的，从单次排污量上来说，不会对环境和人的健康造成损害，但是，由于污染物的长久累积，经过一段时间后，该地区污染物超出了环境的吸纳和分解能力从而对环境或者人的生命和财产造成明显的损害从而引发环境侵权；第二种是复合性污染侵权，某一地区数家企业各自都是达标排污的，但是当不同企业的污染物汇集到同一地区的时候，不同污染物之间相互发生化合反应产生了新的污染物质，而这种新的污染物引发了生态环境损害。在环境领域，污染往往具有累积性、复合性，即使单个企业没有违法、超标排污，但由于污染具有累积性或者多个企业的污染物复合造成了重大的污染，按照我国《侵权责任法》关于环境侵权无过错责任的责任构成（不要求行为的违法性），单个企业即使拥有排污许可证合法排污也可能对其提起环境民事公益诉讼或者进行行政处罚，但是，这样显然是不合理的。
从法理学的角度来说，法的目的在于定分止争，而这主要是通过法律的规范作用调整和控制人们的行为来实现的。法的规范作用包括指引作用、评价作用、预测作用、教育作用、矫正作用，等等。法的指引作用就是法律为人们的行为提供一个导向，告诉并指引人们什么可以做，什么应该做，什么禁止做，从而对人们的行为决策产生影响，引导人们在法律允许的范围内从事活动。[63]指引作用是最重要的法规范作用。法的预测作用是指人在行动之前往往会预测自己行为的结果以及推想他人将如何行为，以此来决定自己行为的取舍和具体的实施方向。总之，法以其特有的稳定性和可预测性等特性成为社会生活最稳定的规范和平衡工具，使社会生活的变化和发展变得相对平稳和有序。[64]在环境法中，排污标准即污染物排放标准是强制性标准，具有法律效力。排污标准是为了实现环境质量目标，结合经济、技术条件和环境特点，对排入环境的污染物或者有害因素所作的控制规定。它是实现环境质量目标的主要保证，是判断排污行为是否违法的客观标准和重要依据。对排放污染物的行为具有直接约束力。[65]法规范的指引和预测等作用表现在：依法取得排污许可证这一行政许可意味着企业可以排污，而相应的污染物排放标准又为企业可以排放的污染物的种类、浓度提供了一个指引，企业只要不超过相关排放标准，依法排污，那么其排污行为就是合法的，就不应受到责难。
因此，当企业依法达标排污而该地区仍出现环境污染损害的情况下，正确的做法不是扩大责任范围去追究守法企业的生态环境损害赔偿责任而是应当对政府问责。首先，环境保护主管部门及其他相关部门是否切实履行了对污染企业的监管职责，对排放的污染物是否进行了有效的检测？其次，在企业依法达标排污的情况下，仍然发生了明显的环境污染损害，这说明当地的排污标准不合理，污染物超过了当地环境容量，不能满足其环境质量的要求，环境保护等部门应适当提高污染物排放标准和环境质量标准，通过提高排污标准的方式督促企业改进生产方式，淘汰落后的生产工艺以减少污染物的产生最终实现保护环境的目的。换言之，政府应当采取事前的主动的手段，通过提高环境质量标准、提高排污标准、控制排污总量等手段来避免企业的合法排污行为产生生态环境损害赔偿责任的可能性，这样一方面维护了法的权威和确定性，另一方面有利于督促企业提高生产技术，清洁生产，从源头减少污染的产生，最终有利于公民环境权益的保护。
（四）基于环境司法实践，对公益诉讼中生态环境损害民事赔偿责任适用过错责任原则合理性的分析
笔者经过大量的实证分析发现，在环境司法实践中，法院判决承担生态环境损害民事责任的基本上都是由于行为人存在超标排污、违法开发自然资源等环境违法行为。即环境行为人的过错在公益性环境司法实践中对于确定是否承担生态环境损害责任以及责任的大小具有决定性作用。需要说明的是，笔者不是认为目前环境公益诉讼案件在审判过程中都已经在适用过错责任归责原则，而是说适用过错责任原则是符合环境司法实践的实际运行的。而且实践中环保组织一般都是针对有超标排污等环境违法行为的企业才会提起环境公益诉讼。企业的环境行为是否违法就成为衡量生态环境损害民事责任是否成立的重要标准，这在环境污染损害中表现得尤为突出，这一特征在近年典型的环境公益诉讼案件中得到了集中体现。
2012—2016年10个典型的环境公益诉讼案例
续表
首先以泰州1.6亿天价环境污染赔偿案为例，本案的污染并未对特定的人的人身或者财产造成直接的损害，在案发时被污染的河流由于其自净功能也已经恢复了原来的水质，也就是说损害已经不存在了，被告也曾以此为由主张其不应当承担赔偿责任：倾倒地点水质已经恢复，无须再通过人工修复，环保组织根据虚拟治理成本计算损失没有事实依据。而江苏省高级人民法院在作出终审判决时则认为：根据《水污染防治法》第29条规定的“禁止向水体排放油类、酸液、碱液或者剧毒废液”，向水体倾倒数万吨酸液必然会导致环境污染，是人所共知的常识，因此被告企业负有防范其生产的酸性液体污染环境的法定义务。也就是说，被告企业对本案所涉副产酸的处置行为必须尽到谨慎注意义务并采取一切必要的、可行的措施防止其最终被非法倾倒，而被告在防范污染物对环境污染损害上存在的不作为与环境污染损害结果之间存在法律上的因果关系，并应对由此造成的环境损害承担侵权责任。[66]也就是说，该院认为被告存在违反法定义务违法排污的情形，因此认定“损害结果”和“因果关系”成立，最终判定企业承担赔偿责任。2015年3月，中华环保联合会向山东省德州市中级人民法院提交诉讼，对德州晶华集团振华有限公司污染大气的行为提起公益诉讼主要也是以被告存在超标违法排污为由提起的。这是新《环境保护法》生效后首起与大气污染相关的公益诉讼案。中华环保联合会请求判令振华公司立即停止超标向大气排放污染物，增设大气污染防治设施，经环境保护行政主管部门验收合格并投入使用后方可进行生产经营活动；赔偿因超标排放污染物造成的损失2040万元及因拒不改正超标排放污染物行为造成的损失780万元。本案中原告也主要是以企业存在超标违法排污为由主张生态损害赔偿的。其实企业在生产的过程中或多或少都会排污，如果以环境受到损害为由提起的公益民事诉讼不以超标排污等违法行为为限度，那岂不是所有的企业都要人人自危，都面临随时被起诉的可能，由此滥诉不可避免，企业正常的生产经营活动也势必会受到影响。污染案大都情况类似，一般可以根据企业的排污量以及被污染的水或者土壤等中的有害物质的浓度来确定损害的程度，但是生态破坏案的具体情况则多种多样，一般也不涉及排污量这一直观的标准，因此违法性对于确定损害后果具有更重要的作用。而且目前对于如何确定生态损害，《环境保护法》和《侵权责任法》以及相关司法解释中都没有明确的标准。现实中人们对于生态环境的认识不同，看问题的角度不同，对于何为生态破坏往往也会得出不同的结论，因此经营者在开发利用环境资源的过程中是否存在违法性环境行为就在确定损害结果和因果关系上为各方提供了确定性的指引。
（五）基于“私人检察总长理论”对生态环境损害民事责任适用过错责任原则合理性的分析
传统环境侵权责任实行无过错责任归责原则的一个重要理论依据就是原被告双方地位不平等。但目前按照《环境保护法》的规定，具有起诉资格的是环保组织，此外，我国还开始了检察机关作为原告提起环境公益诉讼的试点。无论是环保组织还是公权力机关，相对于普通公民作为原告在人力、物力等方面都具有明显优势。此外在理论界，凡论及环境公益诉讼无不提到美国公民诉讼的一个重要理论——“私人检察长”理论。[67]这里显然就出现了一个矛盾：如果环境公益诉讼制度以“私人检察长”为依据，那么无论是公民个人还是法人团体，此时都是公共权力的代表，不再是私主体，其与被告不可能处在平等的地位上。如果环境公益诉讼不以“私人检察长”或者类似的公民个人获得国家授权的名义提起诉讼，而只能以个人利益主体的名义提起诉讼，那么这个诉讼就不具有公益诉讼的性质。因此，反倒可以说，目前学者们所认为的环境民事公益诉讼，恰恰是一种由法律确定的不平等主体之间的诉讼，因为原告获得了国家或法律的特别授权，可以代表公共利益。[68]至此，我们可以看出，依据罗马法上的公益诉讼理论来观察所谓的环境民事公益诉讼，会出现一种完全违背诉讼法学原理的现象——环境民事公益诉讼因私主体获得了国家特别授权具有公权性质而成为“不平等”的诉讼。[69]但是此时处于弱势地位的则是被告——企业等经营者。这恰恰颠覆了我们对经营者固有的强势地位的认知。“私人检察长”理论下，环境公益诉讼的原告成为公共权力的代表，不再是弱势的私主体，其与被告处在不平等的地位上，被告处于更加不利地位。因此，基于原告的弱势地位而在归责原则上实行有利于原告的无过错责任原则在环境公益诉讼和生态环境损害民事责任中是不适用的。
（六）反证——从国外环境侵害民事责任归责原则体系反思我国生态环境损害民事赔偿责任适用无过错责任归责原则的不合理之处
最后还要说明的一点是，在环境侵权领域适用无过错责任或者严格责任虽然在国外也是一种通行的做法，但是需要指明的是：我国目前仅仅借鉴了无过错归责原则，却没有学习发达国家的与此配套的救济手段。[70]因此，强行在环境责任领域推行无过错责任恐有东施效颦之嫌。在现代社会环境侵权已经升格为社会化的问题，单凭个人是无法解决的，这就要求有一套完备的责任社会化救济机制，例如环境责任保险、环境损害赔偿基金。只有这种配套机制的建立才能使环境侵权无过错归责原则的具体适用达到预期的目的，不会事与愿违。但是，目前我国虽然厉行严格责任却没有建立完善的配套机制，因而这种归责原则在我国的使用存在着巨大的社会风险：环境污染、环境侵权所造成的破坏往往是巨大的，造成的损失也是难以估量的，最后量化后的赔偿数额也经常是个天文数字。如果对于加害人适用无过错归责原则，最后导致的结果往往是即使加害人破产也不能全数赔偿完毕，最终厂家倒闭的同时受害人仍然无法获得足够的救济，如此不但有损法律的尊严也会破坏经济建设的繁荣与社会生活的稳定。造成这种局面的原因是在无过错归责原则下，处罚很容易发生，而被处罚的主体又很集中，往往由一方独自承担了所有的赔偿责任。因而既然已经使用了严格的无过错责任，就要事先考虑到履行不能的情况，配套完善的救济措施，否则就应该在一定的范围内对无过错责任归责原则进行一定的限制甚至摒弃。
日本、德国等很多环境法制健全的国家都将环境侵权区别对待，分别适用过错和无过错责任原则。为消减无过错责任原则的不利影响，很多国家也都建立了系统的责任社会化制度，如环境责任保险等。例如，在美国环境责任保险制度已进入较为成熟的阶段，不但在分散排污企业环境风险、保护第三人环境利益和减少政府环境压力等方面发挥了独特的作用，还强化了保险公司对企业保护环境、预防环境损害的监督管理。然而，面对经济高速增长下日益突显的环境损害问题，中国却尚未全面建立实质意义上的环境责任保险制度，仅在公众责任险中略有涉及。这也是目前我国不适宜在环境领域全面推行无过错责任原则的一个重要原因。