论矿山环境治理恢复中的保证金制度
郑小雨[125]
【摘要】以“矿山环境治理恢复保证金”为代表的公法、社会法上的保证金在我国经过了自20世纪80年代伊始的长期实践，在各地实践中形成了多种多样的形式，需要通过理论分析对实践有所取舍，实现规范化。矿山环境治理恢复保证金在所处的法律关系、制度设计的目的、各自的运作模式、发挥的功能和效力以及产生的法律后果等多方面均有别于私法上的保证金，但是为探寻制度根源，可以采取类比的方法，采用担保法的思路对其所“担保”的主债权进行多样化的探析，从而明确其制度定位。作为源自私法、引入公法、在社会法领域同样普及适用的一项制度设计，法定的矿山环境治理恢复保证金应当将契约的理念注入自身之中，平衡公、私法的调整方式，在发挥制度保障矿山环境治理恢复的初衷的同时，通过制度设计避免自身给资金融通带来太大的摩擦力。
【关键词】矿山环境治理恢复保证金 法律性质 担保 公私平衡
引言
在刑事强制、生产安全、环境保护等公法、社会法领域，存在着一些名为“保证金”的制度，这些制度来源于私法上的保证金制度，保留了“保证金”这一名称。例如，环境与资源保护法领域，由于探矿采矿活动存在极大的导致水土流失、诱发地质灾害、破坏土地的隐患（甚至某些矿种，如稀土矿的开采场会残留大量有毒有害化学品，污染土壤和地下水），危险废物处理设施场所在退役后如果不妥善处理会对周围大面积的土壤和地下水环境产生难以恢复的污染，等等。因此现行法律法规对于经营此类对环境产生极大影响产业的主体设定了义务：《矿山地质环境保护规定》要求矿山企业将来对地质环境进行恢复；《土地复垦条例》规定了土地复垦义务；《固体废物污染环境防治法》规定了危险废物集中处理设施场所的经营者对场所退役后的环境恢复负责。对这类环境法上义务的表达是“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的污染者负担原则。然而，这类义务在实现上存在困难，在继责令改正、罚款等执法手段后，用以保证义务履行资金来源的保证金制度被建立起来进而得到广泛的应用，如针对矿山地质环境恢复的矿山地质环境治理恢复保证金、针对企业履行“三同时”义务的“三同时”保证金、秸秆焚烧禁止保证金、水电开发修复保证金、节能减排保证金，等等。
虽然公法、社会法上的保证金与私法上的保证金名称相同，然而它们所处的法律关系、制度设计的目的、各自的运作模式、发挥的功能和效力以及产生的法律后果却有差异。目前法律上对广泛应用于不同领域的保证金和其他预提费用的定位不明，欠缺类型化的探讨和归纳总结。至于兼具公、私法特点，自我定位为社会法的环境法上的保证金制度，更是涉及平衡公、私法的调整方式，确定企业这一主体在环境治理中的责任比例大小的问题。鉴于矿山环境治理恢复方面的保证金是出现较早、各地实践比较活跃的一项环境法上的保证金制度，且煤炭和铁矿等矿产资源的开采作为我国国民经济发展的支柱产业之一，其长期对于环境造成的影响尤为值得重视，本文便选取矿山环境治理恢复汇总的保证金制度为对象，通过对现有规范和实践的研究，梳理其运作模式，对其法律属性做一辨析。
一、概述
（一）理论基础
公法和社会法上的担保是由民法上的担保演化而来的。保证金制度应用于行政法领域确保行政义务履行的实践由来已久，该实践的理论根基是行政强制执行理论的发展——是随着行政任务的多样化，行政机关探索促使相对人履行义务的新型方式和手段的成果。[126]
（二）制度沿革
在环境执法上保证金的早期实践，是我国20世纪80年代便开始试行的“三同时”保证金。[127]我国在矿山环境治理恢复中应用保证金的历史，可以根据其名称演变，大致分为如下三个阶段。[128]
第一阶段称“备用金”，这一阶段发展该制度的法律动因仅有1996年《矿产资源法》第21条、第32条，[129]1989年《环境保护法》第19条[130]等有关加强生态环境保护、防止环境污染的有关规定以及1996年国务院《关于环境保护若干问题的决定》中，国务院有关部门“建立和完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制”的工作目标，少数省市对于矿山环境的恢复进行了探索。浙江省自2001年开始由矿区所在地的县级地质矿产主管部门负责收取和管理矿山自然生态环境治理备用金。紧随其后，2002年湖南省通过实施《地质环境保护条例》推行矿山地质环境治理备用金制度。这一阶段的备用金无位阶较高的法律法规作为依据，皆为部门收存。
第二阶段自2005年中央和各地法律法规相继颁布始，至2009年《矿山地质环境保护规定》公布止，矿山环境治理恢复保证金的名称开始规范化。这一阶段法律文件以2005年发布的国务院《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》和2006年发布的财政部、国土资源部、国家环境保护总局《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）为代表，前者首次使用了“保证金”这一名称，称“矿山生态环境恢复保证金”，后者指称“矿山环境治理恢复保证金”，明确了治理责任分配至矿山企业并要求各地选择矿山开始试点。这一时期，福建省、安徽省、辽宁省、贵州省开始试点矿山保证金，但仍有部分省市称“备用金”。
第三阶段是2009年《矿山地质环境保护规定》（以下简称《规定》）公布至今，环境治理保证金中的“矿山地质环境治理恢复保证金”这一类型得以固化并逐渐在全国多省市普及。该规定确立了保证金“企业所有、政府监管、专户储存、专款专用”的原则，对矿山地质环境保护与治理恢复保证金的缴存、返还和罚则进行了全面但不详细的规定，将保证金的具体缴存标准、缴存办法的立法权授予省、自治区、直辖市来作规定。
从2006年国家三部委的《指导意见》仅规定了保证金计算和缴存的大致办法，而将具体办法交由各地根据本地区企业实际情况和国家有关规定自行制定，鼓励各地可根据本地实际，选择煤炭等行业的矿山进行试点开始，我国各地开展的对于矿山环境治理恢复有关保证金的实践并不统一，各具特色的做法包含了执法者富于创新意义的探索。但是究竟哪种制度设计更公平、更行之有效，对这个问题的回答首先需要通过对其实际运作方式的剖析来辨明其法律性质，为其提供和推行设立的正当性与合理性的基础；其次需要结合制度设计的初衷以及执法效果展开研究，反思和剖析从中央到地方的现有探索中，是否平衡了公、私法调整方式的作用，[131]才能够得出科学的结论。
二、矿山环境治理恢复保证金的法律属性辨析
关于矿山环境治理恢复保证金制度，理论上的一个争议焦点是其法律性质。对其法律属性的观点分歧，简单来说：这究竟是一项单纯的公法上的制度，还是可以适用或准用担保法民法规则的制度？
（一）公法性质说：与民法上担保的差异
对于行政法上担保行为的性质，公法性质说认为，行政法上的担保本身是一种行政行为，虽然担保并不具有强制性，但终究是一种公权力的行使，私法中一些制度类推适用到公法中，只是一个法的实现过程中的法律适用技术问题，并不能使从私法中借鉴过来的制度仍然保留其私法属性。[132]此种说法一以贯之，则是认为矿山环境治理恢复保证金只是一种行政行为，体现了公权力的行使，并不具有任何私法上的属性。其主要依据如下：
首先，从成立上来看，矿山环境治理恢复保证金就与私法上的保证金有诸多差异。从涉及主体之间的法律关系来看，私法保证金是设立于平等主体之间的民事之债上的担保，而矿山环境治理恢复保证金是成立于行政主管部门与行政相对人之间的制度，法律关系主体是不平等的、特定的——一方是代表国家的行政机关，另一方是富有修复性行政责任的主体。法律关系的实质不平等，是绕不过去的最大差异，决定了“是何种类型的担保”大前提不成立。从设定方式上来看，私法上的保证金多为合意设定，而矿山环境治理恢复保证金则来自法律规定，是行政机关要求相对人提供的，不是基于民法上的意思自治，而是具有特定身份的“债务人”基于行政义务强制缴纳、列入投资概算或经营成本中的。[133]从目的上来看，担保是为了保证主债务的履行，债权人对担保财产享有优先受偿权；而行政法上的担保的设立，从主体之间主要的法律关系来看，往往并不是为了保证主体之间“主债务”的履行，以矿山保证金为例，其中国土资源行政主管部门与矿山企业之间已有以矿产资源的勘探开发为主要内容的采矿权许可关系，而缴纳矿山地质环境等的恢复治理是获得采矿权许可的必要条件之一，类似于缔结采矿权许可这一合同的附加义务。因此，缴纳矿山保证金的目的是确保相对人履行行政法上对于特殊的主体原本设定的义务，同时也具有预防违法行为发生与救济的功能。[134]
其次，从法律后果上来看，与民法上协商设定担保，债权人有权放弃权利，若不足额提供将仅仅导致“担保不成立”的后果不同，矿山环境治理恢复的保证金的设立不能由“债权人”放弃，行政机关一般没有自行处理的权利。[135]未按期足额缴纳矿山地质环境治理恢复保证金的，有关部门将依法采取罚款、不予受理采矿权年检、采矿权延续变更申请，同时移交国土资源、林业执法部门依法依规处理等处罚措施。[136]从这里可以看出，矿产资源主管部门未必是真正的债权人，而可能仅仅是代理自然环境的所有人——国家行使债权的代理人。
此外，民法学者大量关于担保制度的范围限定的研究，也能够反向支撑“矿山环境治理恢复保证金不属于民法上的担保”的观点。例如，民法通说认为，担保建立其上的债特指合同之债，即使进行再广义的解释和适用，将其范围扩大至因侵权行为、不当得利、无因管理等行为已经产生、确定下来的侵权之债、无因管理之债、不当得利之债，[137]其适用范围亦仅限于平等主体之间的民商事法律关系。另有崔建远撰文《“担保”辨——基于担保泛化弊端严重的思考》直言担保制度泛化的弊端。
（二）对公法性质说的补充：与行政事业性收费的界分
据上面列举的种种差异之处，矿山保证金显然不属于民法上的担保。但是显然又不同于单纯的行政事业性收费。
首先，它与矿产资源补偿费[138]不同。因为矿产资源补偿费是缴入中央和地方国库、纳入国家预算，是政府的财政收入，政府对于这部分收入有使用权，显然并无担保的性质和功能，且绝无履行某种义务之后返还义务主体之说；而矿山地质环境治理恢复保证金往往存于专门账户（第三方机构账户或财政专户）中，专款专用，且使用者可以是缴纳义务人。
矿山环境治理恢复保证金与土地复垦费的缴存方式类似，[139]两者的缴纳都是行政机关对于行政相对人履行行政强制性义务的可用资财的强制预留，体现对于个人行政法上义务的保障，与“谁开发谁保护、谁破坏谁治理”的“污染者付费”环境法理是一致的。但两者的功能和使用模式不同。根据《土地复垦条例实施办法》，由土地复垦义务人在项目动工前一个月内在银行专户预存土地复垦费。在土地复垦义务履行期间，义务人按照土地复垦方案确定的工作计划和土地复垦费用使用计划，向国土资源主管部门申请支取土地复垦费用，专项用于土地复垦。而矿山地质环境保证金却是作为义务人不履行义务时的保证资财存在，它的支取使用并不是普遍的，只有部分省市规定可以根据情况允许企业支取保证金用于环境治理恢复，其支取使用受到了严格的限制。
大部分学者认为，矿山保证金制度具有担保的功用，是确保企业履行行政义务的行政法上的担保制度，不同于民法上的担保，应当受经济法调整。
（三）公私法合体说：与民法上担保的类比
矿山环境治理恢复保证金是法律明确规定的，但同时如果缺乏行政相对人的意思表示，担保也不能成立。当然，行政法上担保的合意程度与民事担保是无法相比的，因为在法律规定担保的情况下，无论是行政机关还是行政相对人都必须按照法律的规定来执行。因此对于符合法律规定的担保，有契约的理念注入担保之中，兼具公、私法的属性。[140]
1.被担保的“主债权”
原本是受民法上的担保启发而在行政法上创设的“担保制度”，是完全可以与民法的担保进行比较研究的。那么，矿山保证金作为一项担保制度，它所担保的“主债权”是什么呢？理论上对此的研究不外乎以下几个视角：(https://www.daowen.com)
（1）行政合同之债的担保
该观点以罗智敏等行政法学者为代表。认为保证金制度属于确保行政相对人履行行政法上的义务的担保制度，担保的是行政合同之债。笔者认为，此种观点实质上与后文第三种“侵害自然资源产权之债的担保”的视角是相同的。因为，目前我国是政府代行国家的自然资源所有权，而行政法上矿山企业的地质环境治理恢复责任，修复的实则是属于国家或者集体的自然资源。
（2）侵权之债和环境公共利益受损之债的担保
因污染环境、破坏资源，对公民的人身和财产产生的损害赔偿责任（如水土流失、塌方破坏下游农田）和造成的生态损害应承担的损害赔偿责任。采矿权人出具的保证书是“损害担保契约”性质的无名契约（史尚宽）。
（3）侵害自然资源产权之债的担保
资源税费体现的是矿产资源国家所有权的收益，而保证金是体现对于矿产资源开发过程中受破坏的自然资源之上的国家所有权受损的保护。矿场邻近的土地、草原、森林、河流或其他矿藏等自然资源属于全民或者集体所有，在目前的技术水平下，矿山开采活动中必然会对邻近的自然资源造成破坏，而环境治理恢复保证金是企业以此形式对于资源的破坏承担恢复责任的担保。
这里来理解自然资源产权，就应当突破传统的物权类型和模式，对其施加适当的公法限制，改变其纯粹私权的权力属性，科以保护自然、合理利用资源的义务（陈德敏）。这是根植于自然资源的两种属性——既是公共物品又是私人物品。中国人民大学环境学院教授石磊说到，广义上的自然资源产权范畴不仅包括财产权，还包括因其外部性和公共性而由国家代为管理的权利和监管权，也包括其他主体与自然资源相关的权利，如生存发展权、健康权、观赏权等。因此对自然资源产权的损害之债才会包含环境治理的内容。
以上可能被设定担保的债权都是现实未确定的、将来才会发生的债权。《担保法》《物权法》明文对担保的适用范围限于合同关系的规定的限制，立法原意是因侵权行为、不当得利、无因管理产生的债权不能以先行设定担保的方式来加以保障。但是，因上述行为已经产生的债权，属于普通债权，可以用担保方式来保障偿还，法律对此并无限制（高圣平）。笔者认为，在现有技术水平下，矿山开采必然会对矿山地质环境、周遭环境乃至附近居民的人身、财产造成一定程度的损坏，基于这种损害不论是产生民事上的债权还是产生行政法上的修复义务，都是必然的。在这种必然会产生、也因此而具有确定性的债权之上设定担保，不存在解释上的障碍。
（4）对自然环境使用权转让合同之债的担保
此种说法赋予了保证金私法性质。关于排污权交易的原理有说法是，排污权的有偿使用是将大气、水体等具备消纳能力的自然资源按一定的额度配置给排污企业使用，改变了“无主”自然资源被过度利用的局面。
有学者也这样来理解保证金的缴存，给出的定性是经济外部性的内部化，是让企业承担环境成本——因为自然环境是与自然资源绑定许可给企业的，企业应当为自然环境支付费用（《矿山环境恢复治理保证金制度研究》课题组，2005）。如此，保证金就是对于将来履行自然环境使用权转让合同之债的担保。笔者同意该种观点，认为保证金的缴存是矿山企业对于分配给自己的自然环境这一生产资料（环境是资源开发企业的基础资产）的费用的提前支付，由于企业实际究竟会使用多少成本是不确定的，因此根据规划制定方案，计算出大致的数额，由企业提前缴纳。但是由于矿产资源等自然资源是消耗品，不具备大气、水等环境要素那么迅捷的消纳能力，因此企业并不是付费之后就一劳永逸，而是要承担使用生产资料之后的收尾、恢复责任。至闭矿时，企业应对环境进行修复，修复的成果可以抵消之前交出的相应额度的开销。这也可以解释为什么实践中规定企业要把缴存的保证金列入生产成本。
2.模式相近的担保
矿山环境治理恢复保证金这项建立在公法上的不平等主体之间的“担保制度”是引自私法上的担保制度，化用了民法上担保的一般原理；其除了有国家强制力作保障之外，若能遵守经济规律，则会实现更加顺畅、公平的运行。遵循何种经济规律，则需要向借鉴的根源——民法上的担保制度做一探求，查看其运行模式更为接近哪一类民法上的担保，以避免“全面照搬”或者“学艺不精”。综合各类担保，矿山保证金在形态或性质上与之接近的有以下几种：
（1）动产质押
矿山环境治理恢复保证金与动产质押中的金钱质押类似。动产出质须对种类物金钱进行特定化，采用“特户、封金、保证金”形式，以保证出质人对出质的金钱仍享有所有权。常见的保证金有信用证开证保证金、股民保证金等。但是就矿山保证金而言，处在“债权人”位置的国土资源局并不占有特定化的金钱，而只是对于保证金账户进行监督，这一点上与动产质权的结构不同。且在动产出质中，质权人依照约定是可以处分占有的标的的，但是矿山保证金在债务人确定履行债务与否之前是不可以处分的。从实践中企业缴存保证金后要将存单交付给国土资源局来看，[141]更像是债权出质。相应地，学界对私法上的保证金的性质也存在争议，一般认为特定化的保证金属于动产质押，未特定化的、账户仍可以资金流动的属于债权质押。[142]
（2）债权质押
债权质押中的存单质押是担保人以其对银行的提款请求权为出质标的。多个省市的办法规定企业缴存矿山保证金后将银行存单交付给国土资源局，以完成缴存的过程，与存单出质的模式一致。但是实践中又存在某些省市的由政府收取保证金而后存至财政专户、向企业开具“行政事业单位往来款收据”的做法，[143]这就更像是押金的模式。
（3）与押金的类比
押金属于一类金钱担保，交付押金一般未特定化、发生所有权移转，[144]押金的设定人可以是债务人也可以是第三人。押金不一定预付，可能在主合同履行的任何阶段交付。[145]押金担保的对象往往是合同中的从给付（如租赁合同中租赁人不得损坏财物、到期退还容器的义务），这一点上类似于在采矿权合同缔结前、申请采矿权时承诺将来修复环境的矿山保证金。但是矿山保证金必然是实现了“特定化”的，即使最终债务人未履行修复义务，保证金归债权人所有，其使用也是专款专用的，这一点上与不存在“专款专用”之限制的押金不同。
（4）与私法保证金的类比
有学者对于公私法上的各类保证金进行了总结。保证金形式多样，有公法上的保证金（如执行保证）和私法上的保证金。现有的民法上的保证金主要是指信用证开证保证金。后者是企业为借款人，银行因担保公司向其提供保证金作为担保而向企业授信贷款。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第85条是处在“动产质押部分”，不少学者总结了保证金账户的特点是：有书面的质押合同、实现了货币特定化（如在账户名称中直接标注“保证金账户”或“保证金托管账户”等字样）、转移占有（开设在债权人银行中，符合质押须“交付”的要件）。矿山环境恢复保证金不同于民商法上的这类融资贷款保证金，后者是开在债权人银行的专户中，而矿山保证金并不为“债权人”（国土资源行政主管部门）所占有，而是处在“辅助人”[146]地位的银行的管控之下。另外，从目的来看，民法上的保证金是为贷款提供担保，是为促进资金融通的短期、便捷的交易手段，在还款义务履行之后银行可以直接划扣账户内的存款充抵款项，用途自定；而即使债权人取得了矿山保证金，也只能用于修复环境——这体现了公法上的保证金肩负社会职责与私法上意思自治的保证金的根本性不同。
（四）私法性质说
私法性质说认为，担保制度来自私法，因此行政法上的担保也具有私法契约性质。此种说法见于我国台湾地区学者陈敏教授对纳税担保制度的解释，他认为纳税担保是一种私法契约，因为纳税担保制度存在人的担保，而第三人作为担保人与国家并不存在公法之债，如果把纳税担保的性质视为公法上的义务，无疑是剥夺了第三人作为担保人在私法上的权利，这样对纳税担保的施行也是不利的，会使纳税担保人望而却步。[147]但是可以看出，论述的主要支撑是债务人之外的第三人作为担保义务人与债权人之间的关系，而目前矿山环境治理恢复保证金的缴存义务人仅限于矿山企业，缴存形式仅限于现金，未听闻有第三人为矿山企业治理恢复环境提供担保之实践，因此，尚不能在此领域引用“私法性质说”解释矿山保证金的性质。但是，中央法律文件已有对废弃矿山和老矿山的生态环境恢复与治理，按照“谁投资、谁受益”的原则，积极探索通过市场机制多渠道融资方式的倡导性规定，[148]据此，社会资本越来越频繁地参与到矿山环境的治理恢复中去，除了目前相关产业蓬勃发展从而不断推进的“第三方治理”之外，将来第三方资产参与到采矿权人和国土资源行政主管部门之间的担保法律关系中也是有可能性的。
三、矿山环境治理恢复保证金制度的功用
在矿山环境治理恢复问题上，对相关主体设定缴纳保证金义务，最直接的效果是有了一笔固定的资金保障矿山企业履行环境治理恢复义务，使得环境责任或者行政债务具有了优先性。且与单方面约束行政相对人的行政处罚相比，保证金能够对行政主体与相对人双方均构成约束——行政不能单方面放弃保证金的收取。
如前所述，资源补偿税费并不能替代保证金的作用，资源税费体现的是矿产资源国家所有权的收益，而保证金是体现对于矿产资源开发过程中受破坏的自然资源之上的国家所有权受损的保护。矿场邻近的土地、草原、森林、河流或其他矿藏等自然资源属于全民或者集体所有，在目前的技术水平下，矿山开采活动必然会对邻近的自然资源造成破坏，而环境治理恢复保证金是企业以此形式对于资源的破坏承担恢复责任的担保。
四、矿山环境治理恢复保证金制度的完善深化
矿山环境治理恢复保证金制度在立法、执法、司法方面存有完善、深化的空间，问题的成因与对其性质的辨析有着千丝万缕的联系。本部分将分析问题的成因，给出相应建议。
（一）确定保证金缴纳标准和方式
现有法规规定，若采矿权人逾期不履行治理恢复义务或者治理恢复仍达不到要求的，国土资源行政主管部门使用该采矿权人缴存的矿山地质环境治理恢复保证金组织治理，治理资金不足部分由采矿权人承担。“资金不足部分由采矿权人承担”是不合理的，相当于是将由环境治理恢复方案确定下来的有限度的责任扩张为无限度的责任。
最初保证金数额就是根据审核通过的方案确定的。数额的确定，是担保制度所具有的特定性体现。民法学者郭明瑞提出担保的基本属性之一是“特定性”，包括担保标的特定、债权特定等。矿山环境治理恢复保证金并不总是具有特定性，例如，其一保证金的测算与实际需要的治理费用并不一定完全吻合，但是，这是由于实际技术原因造成的，可以看成执法保障机制上的担保制度的灵活处理——多退少补，不具有特定性；其二体现在“资金不足部分由采矿权人承担”这一点上，因为不足部分就是一个不确定的数字。
笔者认为，应当尽力使矿山环境治理恢复保证金被特定下来。首先，数额的确定就应当严格根据已有方案，除非证明方案的制定和审核有错误。其次，应当尽力确保“资金不足部分”是确定的，只让企业对没有谨慎履行义务的行为付出相应的代价即可。因为从根源上讲，毕竟开采矿产并不可避免地改变地质环境是人类现有的、有局限性的生产方式，允许矿山企业的存在本身就是承认了这种生产方式的合理性，编制并实施恢复方案已经体现了尽可能保护和保全环境的努力尝试，确定的责任体现了“非增长”的极端环保主义的让步，是对于企业这方面成本范围的限制，是对于“人力有限”的承认。
因此，方案要对于矿山地质环境保护与治理恢复工程所要达到的恢复标准有一个设定，否则相当于行政义务是可以任意延展的。
（二）规范保证金的使用和返还
中央层面的法律统一规定，保证金“存于专户，由政府监管，在履行治理义务经政府部门验收合格后返还”，但同时授权各地制定具体实施办法。广东省就规定，行政相对人主动履行行政义务恢复治理环境时，可以由相对人预先支取一部分备用金作为治理费用并自行支配运用备用金。此时，备用金是作为履行义务的资金来源而不是补充来源，其居于债务履行的“主体地位”而不具有“从属性”“补充性”，类似于债务人以预先预留的资产自觉履行主债务。由此可见，与担保通常具有的属性相对比，矿山保证金具备了从属性（前文已述及所担保的主债权）、保障债权切实实现性。然而在补充性上，上述部分省市规定的保证金不具有“补充性”，并非对于义务履行的“担保”。
允许支取使用是在对于目前现金缴存的前提下企业这部分资金不能参与流通造成了企业不利益的弥补和修正，但是，应当规范支取使用程序（如出具发票），并对其加以严格的限制。[149]
相对支取使用而言，另有其他灵活的处理方式——分期治理、验收后部分返还。广东省1998年《采石取土管理规定》即作出了此规定。[150]
（三）规范银行保证金账户的监管
类似于债权出质的矿山环境治理恢复保证金同样面临债权出质面临的标识、公示问题。2015年新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院执行局在执行申请执行人伊犁白石峰矿产品开发有限公司与执行人察布查尔锡伯自治县国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷案的裁判的过程中，察布查尔锡伯自治县国土资源局提出异议称，该院扣划异议人3212047.25元账户为保证金专户。为什么在专门账户中还是会被申请执行冻结？有学者关于保证金账户的研究文章提出，应当规范银行对保证金账户的管理。例如，规定对账户进行专门标识，缴存期间冻结账户以避免出现被误划扣的情形。规定在缴存保证金之后设置银行存单核押的程序，避免企业以虚假存单出质，另外使得该账户内的存款具有合法的可以对抗第三人的效力。[151]
（四）环境治理恢复义务担保方式多元化
从担保标的形式上看，目前限于现金形式，而不存在以物品或者项目收益作为担保的形式，不具有“物上代位性”。是否要承认除存款以外的其他方式，等同于问是否要增强流通性。
的确，现金的形式便于行政机关的管理监督。但是上文已论述，对于符合法律规定的担保，应将契约的理念注入担保之中。多数针对优化保证金缴存的研究都主张采取多样化的缴存方式和缴存标的。这是从经济规律和企业承受能力出发得出的结论：保证金的缴纳是伴随着长期的矿产资源开采过程，矿山从开采到闭矿的时间跨度大，不同于信用证开证保证金是伴随着迅捷的民商事交易，如果长期仅仅采用现金的方式缴存是非常不利于企业的资金流动的，必须以特定化的方式才能实现担保功能，不够灵活。此外，间接导致了“以保代罚”的行政执法方式的出现，如江苏淮安市盱眙县2010年出台《烟花爆竹（零售）经营安全保证金管理使用办法》，要求自2010年9月1日起，每个零售网点在领证或换证时一次交纳安全保证金3000元。相关网点违反经营规定拒受处罚时，将从保证金中扣除，同时责令批发企业对其停止供货。这实际是一种变相的乱收费形式。
配合自然资源产权制度未来多元化的发展方向，允许除了金钱之外的多种形式的保证金类型，如企业以股权或者资信作为担保，且允许多种类型的标的混合担保，是更为有利的制度选择。如果只允许金钱形式担保，则必须以特定化的方式才能实现担保功能，不够灵活；而以资产担保则不需要特定化，不会完全限制这部分担保标的的使用，因而可以采取类似抵押的模式。又如在土地复垦担保方面，很多国家规定土地复垦保证金有多种形式可供选择，包括担保债券、不可撤销信用证、信托基金、财产证书、存款单、存款账户、公司担保和自我保证等。[152]
根据学者们区分经营性自然资源资产和公益性自然资源资产的观点，或许可以允许经营性的将其担保转让，增加流通性。虽然公法上的担保设立的初衷并不包含促进资金流通和商品流通的目的，但这并不意味着不可以通过制度设计避免自身给资金融通带来太大的摩擦力。
结语
几类矿山环境治理恢复保证金在实行中存在的问题，除了上述提及的几点之外，尚存设立依据不规范、主管部门与采矿权人之间是否应签订“担保合同”、保证金与其他环境税费的比例协调等诸多未解之惑。问题的根源，在于对矿山环境治理恢复保证金的定性。将来应在位阶更高的法律法规中，对矿山环境治理恢复保证金予以确定，对其性质予以明确，真正体现公、私法价值的平衡，从而统领规范下位单行法规的制定和实施，更好地发挥制度应有之义。