大气污染联防联控合作模式研究
申少花[203]
【摘要】大气环境污染是跨行政界限的，所以在跨行政区环境治理的现实中，难免面临区域环境的整体性与属地环境行政管理碎片化的矛盾，传统的“属地”为主的管理方式已经不能解决跨区域问题。面对多次发生的跨界环境污染事件，区域大气污染联防联控是解决雾霾、酸雨等区域性环境污染的重要手段，如何达成区域政府合作是关键。虽然我国在2014年《环境保护法》和2015年《大气污染防治法》中已然规定联防联控的制度，但是相关法律机制不完善，尤其是有关理论方面研究不足，也缺乏对相关实践经验的探索与反思，所以仍未形成完整且有效率的合作模式。而国家结构形式理论、合作博弈理论和压力型体制理论等是解决上述难题的重要理论依据。因此很有必要在有关理论研究的基础上，结合国内外实践的经验，对我国在大气污染防治领域加强重点区域政府合作进行研究。
【关键词】大气污染 集体行动 区域合作 合作模式
重点区域大气污染联防联控的价值在于通过区域间的合作来降低区域经济给环境带来的负外部性，协调区域环境利益冲突。我国在立法以及实践中已经开始重视区域联防联控制度在解决区域环境问题中的重要性，但在实践中所收到的效果并不理想，归根结底还是因为我国现行的法律政策并没有突破区域联防联控的两大障碍，即经济利益与环境保护的冲突和属地管辖与跨区域联防联控的冲突，而其中一个重要的问题是如何运用相关理论通过完善法律机制来解决合作问题。
一、大气污染联防联控的法治现状与区域合作的主要问题
（一）大气污染联防联控的法治现状
2010年5月，环境保护部等九部委共同颁布了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》指出了“解决区域大气污染问题，必须尽早采取区域联防联控措施”的思路，并提出“到2015年，建立大气污染联防联控机制，形成区域大气环境管理的法规、标准和政策体系”，在指导思想方面应“以增强区域环境保护合力为主线，以全面削减大气污染物排放为手段，建立统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染联防联控工作机制”。为此，2010年环境保护部编制完成《“十二五”重点区域大气污染联防联控规划编制指南》（以下简称《指南》），其目的是指导“三区六群”重点区域编制各地区“十二五”大气污染联防联控规划。《指南》为完善区域联防联控奠定了制度基础。
2012年12月环保部发布《重点区域大气污染防治“十二五”规划》（以下简称《规划》）。《规划》的目标是改善空气质量，在区域空气质量管理方面有所创新，其主要表现在对于信息共享、联席会议、环境影响评价会商机制、预警应急、联合执法监管等机制的新规定，这些规定在政策上对于促进各区政府之间快速有效地进行联动合作提供了保障。
2013年6月，国务院制定了《大气污染防治行动计划》（以下简称“国十条”），指出要建立环渤海包括京津冀、长三角、珠三角等区域的联防联控机制。“国十条”使区域联防联控在我国环境污染中地位更加明确，同时，也使得区域联防联控的实施又进一步。关于联防联控，我国的法律法规方面也作出了新的规定。2014年4月修改《环境保护法》，该法第20条对于区域联防联控机制作了抽象的规定，即在国家层面上，建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一防治措施；在地方层面上，跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。2015年8月新修改的《大气污染防治法》颁布，在该法第五章，专章规定了重点区域大气污染联合防治制度，对重点区域大气污染联合防治的主体、方式、划分标准等作了规定，确立了联席会议、会商环评、信息共享等机制。柴发合等认为，该法的修改强化了燃煤、机动车排放等多种污染物协同控制，建立区域联防联控机制，并制定短期高强度污染相关应急方案，建立了分解到工业企业的达标规划等倒逼机制。[204]
（二）大气污染联防联控在合作中存在的主要问题
虽然我国在区域大气污染联防联控方面出台了一些有关法律政策，但是仍然存在很多问题。相关的政策并不具有权威性、稳定性和广泛适用性，此外科学依据不足。在法律层面，《环境保护法》仅对区域联防联控作出了抽象的概括，《大气污染防治法》虽然专章对大气污染联防联治作了规定，但是仍没有明确区域联防联控的主体和范围，未对补偿机制作出规定，在规划、会商环评、信息共享以及联席会议等机制方面的规定也比较笼统，没有对联席会议机制与其他机制的协调关系作出规定，更没有对区域联防联控的主体设置法律责任，目前的追责方式还局限在行政系统内部的追责，不具有司法约束性。尤其是这次新法的亮点之一——联席会议机制到底对加强大气污染联防联控的作用有多大？“开会”能不能解决大气联防联控问题？这种合作的形式适合我国国情吗？国外成功的跨区域合作方式对于我国来讲能否直接适用？这一切都需要理论的分析，有待实践的验证。
存在这一系列的问题归根结底还是因为我国现行的法律政策并没有突破区域联防联控的两大障碍，即经济利益与环境保护的冲突和属地管辖与跨区域联防联控的冲突。重要的是如何通过设计法律机制来解决合作问题。因此需要对重点区域大气污染联防联控进行理论与实践分析，找出适合重点区域大气污染联防联控的合作机制，并提出有关法律机制完善的主要路径。
二、与区域合作的相关的理论分析
大气污染呈现区域性，所以跨区域进行联防联控有利于解决区域环境的整体性与属地环境行政管理碎片化的矛盾，打破地方保护主义和地方政府间的不作为，这样能够有效地解决酸雨、雾霾天气等区域性的环境污染问题。但是，现实中区域之间尤其是政府之间，很难走出集体行动这一困境，这里存在着深刻的经济学逻辑。
1968年英国经济学家加勒特·哈丁（Garrett Hardin）提出了公地悲剧理论，以公共草场为例阐明了公共环境困境及其产生的原因。对共享资源和公共空间的管理形成了一种社会困境，在这种情况下，每个人都希望限制自身的成本，同时又希望从其他人的贡献中得益，曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson）将这种做法称为“搭便车”，如果每个人都“合作”，就能得到社会最优结果。20世纪中叶发展起来的集体行为理论、产权理论和公共资源理论强调了集体行为的困难。一个重复的囚徒困境允许局中人从其他局中人处获得反馈信息，并据此采取行动。首先合作，然后一报还一报的针锋相对策略，便是这方面的最好例证。此外，在潜在集团中可能形成联盟，只要这些联盟超出最低规模，并且成本与收益的比具有吸引力，合作的解就会求出。要找出与公共池资源管理制度的长期稳健性相关的共同特征或设计原则，就要一些新概念的发展。埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）在《公共资源管理》的手稿中，首次清楚地说明了8种设计原则，即界定清晰的边界；收益与成本的等比关系；集体选择安排；监督；累进惩罚；冲突——解决机制；对权利最低程度的认可；分权制企业。[205]在奥尔森看来，要集体行动有效，要么除了公共利益外还给个人提供某种私人排他性物品，要么存在某种形式的道德规劝、强迫或强制。[206]简单来讲，与区域合作有关的理论，主要包括以下几个。
一是国家结构形式理论。我国是中央集权的单一制国家，区域政府采取任何一种合作方式都要受到其制约。因此，要注意在单一制国家结构形式与联邦国家结构形式下分别产生的区域政府合作组织形式的内在差异，这是讨论区域政府合作创新的前提。二是行政区划理论。行政区划是国家结构形式的一种具体表现形态。区域间不同层级的地方政府在区域经济一体化的背景下，应该构筑一种怎样的合作关系，以及其将会对现有体制产生怎样的影响，事关该理论在实践中的发展。三是行政区与经济关系理论行政区的划分与经济区的形成有着不同的内在逻辑，后者与社会发展日趋一体化的态势迫切要求解决在实践中两者的二元重叠、相互制约的问题。四是博弈理论。该理论研究的是不同利益主体在利益博弈的过程中所采取的选择策略抉择、所采取的各种措施及其相互影响。区域间各级政府作为独立的利益主体，为实现自身利益的最大化，必然采取有利于自身的政策和措施，这些措施必然会对其他各方产生影响，甚至连中央政府也要牵扯出来，这种政治博弈在实践中对区域间大气污染治理一体化呈现的是正还是负的影响？这个问题难以回避。五是压力型体制理论。所谓压力型体制，是指一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决”制[207]（换句话说，如果规定的某项任务没有达到目标，那么就将其全年的业绩视为零，同时有关的各种荣誉称号或者奖励都不得给予），因此，各级政治组织事实上都是运行在这样的评价体系之下的。六是治理理论。该理论最大的特点是要求重新理解政府，科学合理界定政府、市场、社会组织与公民之间的关系，通过合作、协商、互动、伙伴关系、确立共同目标的方式等实现对社会公共事务的有效管理。[208]此外，还应包括区域公共品理论及协同治理理论等。
三、解决重点区域大气污染防控的合作路径
通过以上理论与实践的分析，我们需要反思，究竟什么样的制度，什么样的合作模式能对大气区域联防联控起到切实的作用？
（一）区域合作的模式分类
在区域合作的模式分类上，有学者对发达国家城市间政府合作的模式进行了分析，并且从行政联合的角度出发，将其大致分为以下四种基本模式。[209]
第一种模式为建设综合性城市联合政府。欧美的一些大都市，设立了两种形式的政府，即本城市的政府和联合政府。联合政府主要是行使与地方政府的综合职能相类似的职权，目的是协调各政府间的有关事宜，如多伦多、巴黎等。这些大都市的政府和自治市之间有分工也有合作，其结果是使得双城市政府体制中的政府职能大于一个地方政府在公共服务方面的职能；而后者的权限与责任范畴只包含消防、教育、市区卫生、都市交通、福利与文化以及规划等。这种模式的创设对解决权力分割问题也有很大帮助，特别是在交通方面，污水排放等取得显著成果。可是由于这些国家存在地方自治的传统，所以都市和地方的政府之间也有着不少矛盾，这使得都市联合政府最终沦为一个政府的调和机构，很容易受外在力量的影响，发生变动。鉴于此类情况，我国对此类模式的组成形式要与真正的政府相区别开来，它的职能应仅仅包括管理与服务这两个方面，对于地域内部的城市活动应减少干预，但其经费方面应该获得有力的保障。
第二种合作模式为建立非政府城市协调机构。有些国家市与市或市与县之间是相对独立的，如美国堪萨斯。堪萨斯接连建成区域跨8个郡，包括112个市，其中各个市都有自己的市政府，承担税收与社区服务等的职责。[210]鉴于我国目前生产经营自主权逐渐扩大，故此，应该参考堪萨斯市的有益举措，在特定区域内的城市中建立有关协调机构是切合实际的做法，在某一领域内设置协调机构，进行自助合作，清除经济领域中的摩擦，这样才能使不同行政区的经济单位之间的合作关系更加稳定，以利于共同发展。
第三种模式为城市间成立的合作组织。例如，法国的城市共同体，它是法国中心城市与周边市镇的合作组织，将大都市区作为一个行政单元来进行运作。联合起来的各市镇授予该城市共同体管理地方事务的权力，主要负责在该地域内的一些比较重大的有关社会或经济的事务，这样以来可以改善区域内环境污染问题解决的成效，同时，也可以打破地方保护主义，促使区域能够更加全面发展。在权力来源上，城市共同体一部分的权力是其内部各成员的主动让渡的，而另一部分是各成员自己的法律规定职能。可见，这种权力来源方式为我国成立区域协调机构权力来源的合法性提供了启发。
第四种合作模式为成立新的地方政府，专门负责行政联合。例如，美国的特别区。特别区是直接由州政府进行领导的，在其负责的区域内履行某一单一职责，行使专门的职能，目的是对区域内的公共服务进行管理。由于这种模式是成立新的一级政府实体，与前几种不同，属于行政联合的特殊例外，所以，对于我国的借鉴意义不大。
关于区域政府合作模式选择方面，林尚立教授的观点是，构建这种治理体系的重点是怎样才能打破现有的行政体制框架，困难的是现在的城市在行政体制上直接或间接隶属于省级政府，而省级政府发展的状况也与这些城市的发展密切相关。所以，林教授认为，假设以长江三角洲地区国际大都市圈建设政府合作体制为例，可以从两个层面出发，第一，成立上海大行政区行政单位，由它代国家来协调两省一市的社会经济事宜，逐渐促使两省一市发展为一个整体；第二，在上海大行政区层面上，成立直接隶属上海大行政区政府的大都市圈城市合作发展联盟，其职能是协调整个大都市圈的建设和发展和负责具体的规划，它是上海大行政区的决策中心，该机构由大行政区首长直接领导。[211]
王川兰提出，区域经济一体化推动了地方行政向区域行政的范式转型，借鉴西方区域治理模式，可以采取多元复合架构中的区域行政管理体制来推进区域政府合作体制的发展。[212]
（二）我国跨区域政府合作模式的可行性分析及建议
1.我国跨区域政府合作模式的可行性分析
笔者通过比较研究，考察联邦制国家结构形式，分析西方国家大都市区域政府合作体制的生成背景，合作模式与机制等问题，重点研究大都市区域合作的主体、内容与对象、方式与手段、非政府组织和公民在城市政府合作中的地位与作用、国外大都市区域政府合作的经验与教训，最终为重点区域内政府关于大气污染防治的合作体制创新提供了理论分析框架，从理论上对我国关于跨区域政府合作模式的可行性进行了以下几个方面的分析。
首先，根据国家结构形式理论，国外联邦体制下的跨区域政府合作的组织形式，即都市联盟，是一种基于联邦体制的国家结构形式，在自治基础上的共治要求下成立的，其内在性质不是一个政府机构，而是非政府组织。但是对于在单一制的国家结构形式下的我国来说，并没有为之提供任何的自治基础。在我国，虽然分权化改革扩大了地方政府在地方公共事务自行处置方面的自由裁量权，乃至衍生各自为政的，甚至是分割的地方治理体系，但是这种分割的地方治理体系与地方自治有很大的不同，同时这种跨区域政府合作的形式在实际上并不会以正式行政机构的形式出现，假如也按照非政府组织的形式，则会像20世纪80年代存在的“上海经济区规划办公室”那样，陷入“议而不决，决而不行”的局面。其次，压力型政府绩效评估指标体系事实上很难产生跨区域政府合作的根本动力。因为我国的基本经济结构是在行政区域为单元的地区经济利益格局的基础上形成的，这也是各地方政府常常从自身的利益出发并且按行政的实际来调控经济发展的根本原因。最后，我国还没有真正地形成跨界政府合作的共识。虽然这几年以来京津冀、长江三角洲等区域的高层负责人就“省市联动”等话题进行了多次互动，共同商讨合作应对大气污染，同时形成了超出以往的共识，如长江三角洲地区城市经济协调会，但是我们却仍然很少见到实质性的合作行动，大多还是仅仅停留在口头或纸面的承诺，没有行动，跨界政府合作问题“议而不决，决而不行”的状况依然存在。若是从深层次上来找原因的话，也有可能是与我国的某些地方官员缺乏社会责任意识有关，他们只关心局部的利益，以至于忽视了社会的整体利益。
2.关于我国跨区域政府合作模式的建议
我国《大气污染防治法》在促进区域间合作方面规定了统一规划、联席会议、会商环评、信息共享，这些都是为加强区域合作规定的新举措，尤其是联席会议。笔者认为，从联席会议的法律层面的地位、内容以及工作形式来看，可以称得上是我国承认的大气污染联防联控合作模式之一，但是仍存在不少问题。因此，我国在推进区域政府合作体制时必须转换思路，不能迷恋通过用行政手段来解决跨区域发展问题。在合作模式上应通过制度化的形式来构建不同层次的、有代表性的区域合作组织（在一定程度上可以将这些区域合作组织的性质定位为非政府组织），如不同层级的政府合作会议、民间合作会议等。在行政体制上，可在我国单一制的大背景下对大气污染联防联控方面，运用大部制理论进行改革。
即使选择多层次的区域合作组织形式，不可否认，区域内的城市政府在其中仍起着重要作用，而政府绩效评估体系是影响区域间有效合作的重要原因之一。我国近年来在区域政府合作治理大气污染的实践中并未取得较大进步，也没能完全避免走“先污染，后治理”的道路，在不少城市出现了严重的空气污染，这与政府绩效评估体系密切相关。由于各地方政府长期在压力型考评指标体系之下难以自拔，即使是面对有益于区域合作的事务也只能力不从心，乃至会作出与之相反的重大决策，关键是因为我国目前的政府评估指标在结构上仍处于失衡状态。从压力型理论来讲，该评估体系应该是包括硬指标和软指标这两方面在内的综合全面的指标体系，不仅包括硬指标，即经济增长率、社会治安发案率等可用量化的方式来估量的指标，同时也包含软指标，即生态环境状况、社会文明意识、社会秩序与安全、社会福利水平等很难运用量化的方式来估量的指标。在联防联控治理大气污染方面，必须落实污染物排放总量控制指标，具体到氮氧化物、烟尘排放量等指标的规定，真正实现“一票否决”制。“硬指标”与“软指标”在结构上均衡是一种理想政府绩效评估指标体系配置状态，但多年来这种体系在结构上处于失衡的状态，即只讲前者，忽视后者，二者不能有机统一。因此我国应改变这一局面，可在现有的法律中加入有关在重点区域大气污染联防联控的合作活动中“软指标”要求。
选择了恰当的合作模式，仍回避不了的一个重要法律问题便是区域立法协调的问题。我国目前依旧存在一定的地方保护主义思想，各地方之间很难通过谈判的方式实现法律制度的统一，区域之间也缺乏合作和谈判的积极性。所以，在我国就有必要由国务院主导或者引导各区域间的协调，促使区域间加强合作与谈判，主要是由国务院制定相关区域协调的行政法规，统一对跨区域环境治理的的相关排放、检测的标准，惩罚赔偿以及区域利益冲突的解决办法等进行规定，促使区域间加强合作。
[1] 林潇潇，法学博士，中国社会科学院法学院研究所助理研究员。
[2] 周珂、林潇潇：《环境损害司法救济的困境与出路》，《法学杂志》2016年第7期。
[3] 《近年我国环境群体性事件高发年均递增29%》，http：//js.people.com.cn/html/2012/10/27/176751.html，最后访问时间2016年9月23日。
[4] 侯佳儒：《中国环境侵权责任法基本问题研究》，北京大学出版社2014年版，第25页。
[5] 环境侵权事实是环境侵权损害的起因，是环境侵权责任的客观要件，行为人引发环境侵权事实是成立环境侵权责任的必要条件。环境侵权事实区别于责任主体、侵害权益、主观方面。在既有的学术讨论中，“环境侵权原因行为”“环境侵权行为”等也被用以表述相关观念，但是，侯佳儒教授认为将环境侵权损害的起因表述为“环境侵权事实”更为适合。原因在于：首先，环境侵权属于典型的现代侵权现象，其致害原因往往不局限于行为人的“行为”（参见侯佳儒：《中国环境侵权责任法基本问题研究》，北京大学出版社2014年版，第28页）；其次，相对一般侵权现象而言，环境侵权现象有较长的因果流程，可视为存在“行为——不良环境状态——损害”等几个相互联系的阶段，“环境侵权事实”这一表述方式，可以将“不良环境状态”这一意义涵括在内，相对于“行为”而言更为准确、合理。
[6] 周珂：《环境法（第三版）》，中国人民大学出版社2008年版，第9页。根据环境问题的造成原因，在“环境污染”与“生态破坏”之分之层次之上，还存在由于自然原因造成的“一次环境问题”与由于人为原因造成的“二次环境问题”之分。由于侵权法是规制人类行为的法律，环境侵权仅与人类行为有关，故此处与下文中之“环境问题”，仅特指由于人为原因造成的“二次环境问题”。一次环境问题不在本文的讨论范围之内。
[7] 金瑞林：《环境侵权与民事救济——兼论环境立法中存在的问题》，《中国环境科学》1997年第3期；罗丽：《环境侵权民事责任概念定位》，《政治与法律》2009年第12期。
[8] 周珂、杨子蛟：《论环境侵权损害填补综合协调机制》，《法学评论》2003年第6期；竺效：《作为立法术语的“环境侵权”之辨析》，《政法论丛》2008年第2期；杨立新等：《中华人民共和国侵权责任法司法解释草案建议稿（草案）》，http：//www.ls010.com.cn/n1042c8.aspx，最后访问时间2016年9月20日；张新宝、庄超：《扩张与强化环境侵权责任的综合适用》，《中国社会科学》2014年第3期；徐祥民、邓一峰：《环境侵权与环境侵害——兼论环境法的使命》，《法学论坛》2006年第2期；吕忠梅：《环境侵权的遗传与变异——论环境侵害的制度演进》，《吉林大学社会科学学报》2010年第1期；林潇潇：《突发环境事件损失填补法律制度研究》，2012年中国人民大学硕士学位论文。
[9] ［英］约翰·奥斯丁：《法理学的范围》，刘星译，北京大学出版社2013年版，第139页。
[10] 在前一立场下，“环境侵权（法）”这一概念是对既存的有关环境的民事责任的法律规定的形容与概括，既有的法律规范是理解概念内涵的出发点；而在后一立场下，“环境侵权（法）”是一个学理概念，学者们期待这个概念对法制的完善起到作用，从而将虽无法律规定、但可能由表述概念的词语所形容的观念纳入概念外延中，这种情况下，概念的表述方式是概念内涵的出发点。林潇潇：《环境共同侵权构成要件论》，2016年中国人民大学博士学位论文。
[11] 但必须注意的是，《侵权责任法》属于由全国人大制定的基本法律，而《环境保护法》属于全国人大常委会制定的一般法律，二者是否存在位阶上的差异，仍属于理论界与实务界未能明确解答的问题。
[12] 竺效：《论环境侵权原因行为的立法拓展》，《中国法学》2015年第2期；王利民、李昱：《环境侵权责任的构成：解读新〈环境保护法〉第64条》，《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2014年第6期。
[13] 必须指出，《环境保护法》第2条对“环境”进行了概括加列举式的界定。这一界定的内容看似丰富，但实际上操作起来，很难对司法实践，尤其是私法司法实践产生指导作用。
[14] 杨立新教授组织编写的《中华人民共和国侵权责任法司法解释草案建议稿》对《侵权责任法》第65条的解释是，污染环境包括污染生活环境与污染生态环境两种情况。所谓污染生态环境的说法似乎希望将破坏生态的情况纳入其中。参见杨立新等：《中华人民共和国侵权责任法司法解释草案建议稿（草案）》，第110条，http：//www.ls010.com.cn/n1042c8.aspx，最后访问时间2016年9月20日。此外，在比较法上，一些国家，如瑞典的环境责任立法，已列举了包括改变地下水水位在内的几类环境责任事实，有些观点在未做严谨考虑的情况下，认为这些国家将改变地下水水位视为环境污染。
[15] 吕忠梅主编：《环境法原理》，复旦大学出版社2007年版，第8页。
[16] 周珂：《环境法（第三版）》，中国人民大学出版社2008年版，第9页。
[17] 信春鹰主编：《中华人民共和国环境保护法释义》，法律出版社2014年版，第224页。
[18] 李正国：《路边梨树发病2227户梨农索赔交管部门被驳》，http：//www.chinacourt.org/article/detail/2005/03/id/155791.shtml，最后访问时间2015年10月26日。
[19] 如《地表水环境质量标准》中，明确将“大肠菌群”列为污染项目。
[20] Environmental Liability Act of 10 December 1990（英译版），BGBl I 1990，2634，https：//law.utexas.edu/transnational/foreign-law-translations/german/case.php？id=1396，最后访问时间2015年11月5日。
[21] See Swedish Environmental Code，Part 3，Chapter 9.
[22] 吕忠梅、张宝：《环境问题的侵权法应对及其限度——以〈侵权责任法〉第65条为视角》，《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2011年第2期。
[23] 侯佳儒：《中国环境侵权责任法基本问题研究》，北京大学出版社2014年版，第55页。
[24] Dotrhe Wiisbye，The Concept of Environmental Damage：Work within the Council of Europe and in Denmark on Defining Environmental Damage，in Horn Frank，The Legal Status of the Individual in Nordic Environmental Law，published by Northern Institute for Environmental and Minority Law，1994.p.45.
[25] 例如，行为人将有害物质直接施加到受害人或受害人财产、受害人直接与未逸散的有害物质相接触等情况，不属于有害物质间接作用于受害人人身或财产，不属于环境污染。
[26] 张宝：《环境侵权归责原则之反思与重构——基于学说和实践的视角》，《现代法学》2011年第4期。
[27] Convention on Civil Liability for Damage Resulting from Activities Dangerous to the Environment，Aricle 2，1.
[28] 这类污染物排放标准有《水泥窑协同处置固体废物污染控制标准》《进口可用作原料的固体废物环境保护控制标准》《城市车辆用柴油发动机排气污染物排放限值及测量方法》《水泥工业大气污染物排放标准》《轻型汽车污染物排放限值及测量方法》《纺织染整工业水污染物排放标准》等。
[29] 参见昆明市城建投资开发有限责任公司与黄昆水污染侵权纠纷上诉案，（2009）昆民三终字第861号。
[30] 周珂：《环境法（第三版）》，中国人民大学出版社2008年版，第9页。
[31] 罗丽：《环境侵权民事责任概念定位》，《政治与法律》2009年第12期。
[32] 周珂主编：《我国民法典制定中的环境法律问题》，知识产权出版社2011年版，第27页；竺效：“作为立法术语的‘环境侵权’之辨析”，《政法论丛》2008年第2期。
[33] 王利民、李昱：《环境侵权责任的构成：解读新〈环境保护法〉第64条》，《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2014年第6期。
[34] 竺效：《论环境侵权原因行为的立法拓展》，《中国法学》2015年第2期。
[35] 杨立新等：《中华人民共和国侵权责任法司法解释草案建议稿（草案）》第110条，http：//www.ls010.com.cn/n1042c8.aspx，最后访问时间2016年9月20日。
[36] “环境污染”也是一个抽象的概念，但依据前述界定，作为其核心的“有害物质”的概念，由相应的环境保护法律、环境质量标准、污染物排放标准构成的规范体系提供了相对明确的范围。只有在法律体系作出了相对明确的规定的情况下，对特定事实课加较一般责任更为严厉的特殊责任才是合理的。如果随着社会的发展而产生将某些不属于环境污染的环境问题列为环境侵权原因行为的迫切需要，笔者倾向建议采取列举具体“生态破坏”类型的方式，而不是泛化地将“生态破坏”行为纳入环境侵权原因行为的范围之内。这也是瑞典、芬兰等欧盟国家所采取的普遍做法。
[37] 程多威，中国科学院科技战略咨询研究院博士后。
[38] 本文所讨论的生态环境损害赔偿制度是指以生态环境损害赔偿诉讼为核心的制度体系。未经特别说明，生态环境损害赔偿制度、生态环境损害赔偿诉讼、生态环境损害赔偿诉讼制度的提法并无实质差异。
[39] 江伟、肖建国：《民事诉讼法》，中国人民大学出版社2015年版，第114-115页。
[40] 黄锡生、谢玲：《环境公益诉讼的类型界分与功能定位》，《现代法学》2015年第11期。
[41] 据不完全统计，世界上大概有150多个国家在宪法上确立了环境权。
[42] 侯佳儒：《中国环境侵权责任法基本问题研究》，北京大学出版社2014年版，第87-93页。
[43] [美]E.博登海默：《法理学：法律哲学和法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第114页。
[44] 吕忠梅：《环境司法理性不能止于“天价”赔偿：泰州环境公益诉讼案评析》，《中国法学》2016年第3期。
[45] 生态系统的服务功能可以分为供给服务功能、调节服务功能、文化服务功能以及维持这些服务的支持服务功能四类。
[46] 《方案》中有代表性的规定如：赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。又如，试点地方法院要按照有关法律规定、依托现有资源，由环境资源审判庭或指定专门法庭审理生态环境损害赔偿民事案件。
[47] 税兵：《自然资源国家所有权双阶构造说》，《法学研究》2013年第4期。
[48] 江伟、肖建国：《民事诉讼法》，中国人民大学出版社2015年版，第114-115页。
[49] 《方案》规定，生态环境损害是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能的退化。
[50] 《方案》规定，生态环境损害赔偿范围包括清除污染的费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。
[51] 《方案》规定，有下列情形之一的，依法追究生态环境损害赔偿责任：1.发生较大及以上突发环境事件的；2.在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；3.发生其他严重影响生态环境事件的。该规定是对两种类型的具体化。
[52] 新《环境保护法》第2条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”
[53] 此处有一点需要说明。2015年4月，全国人大常委会决定授权在部分地区开展检察机关提起公益诉讼试点。其后，两高先后发布相关司法文件对试点工作予以落实。本文对检察机关提起环境民事公益诉讼持保留态度，因此未对检察机关的主体资格问题做专门探讨。
[54] 《解释》第10条第2款规定：有权提起诉讼的其他机关和社会组织在公告之日起30日内申请参加诉讼，经审查符合法定条件的，人民法院应当将其列为共同原告；逾期申请的，不予准许。
[55] 程多威：《环境法利益横平的基本原则初探》，《中国政法大学学报》2015年第6期。
[56] 王甜，武汉大学法学院环境与资源保护法学硕士研究生。
[57] 吕忠梅：《环境公益诉讼辨析》，《法商研究》2008年第6期。
[58] 张宝：《环境侵权归责原则之反思与重构——基于学说和实践的视角》，《现代法学》2011年第4期。
[59] 吕霞：《环境侵权的归责原则——对无过错责任原则合理性的追问》，2005年中国海洋大学硕士学位论文。
[60] 吕忠梅：《环境公益诉讼辨析》，《法商研究》2008年第6期。
[61] 吕忠梅：《论环境法上的环境侵权——兼论侵权责任法（草案）的完善》，《清华法治论衡》2010年第1期。
[62] 此处的违法性是指狭义的违法性，笔者在本文中的“过错”均指客观过错理论下的过错。
[63] 苏晓宏：《法理学基本问题》，法律出版社2006年版，第25页。
[64] 苏晓宏：《法理学基本问题》，法律出版社2006年版，第27页。
[65] 韩德培主编：《环境保护法教程》，武汉大学出版社2012年版，第118页。
[66] 详细内容参见江苏省高院关于泰州环境污染民事公益诉讼的判决书，（2014）苏环公民终字第00001号。
[67] 吕忠梅：《环境公益诉讼辨析》，《法商研究》2008年第6期。所谓“私人检察长”理论，是指公民个人、非政府组织可以得到国会授权，像检察总长一样，为了公共利益而提起诉讼。王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第627-628页。
[68] 吕忠梅：《环境公益诉讼辨析》，《法商研究》2008年第6期。
[69] 吕忠梅：《环境公益诉讼辨析》，《法商研究》2008年第6期。
[70] 陈晓嵩：《环境侵权立法的完善》，2012年东北林业大学硕士学位论文。
[71] 李博，中南财经政法大学法学院环境与资源保护法学硕士研究生。
[72] 韩冬梅：《中国水排污许可证制度设计研究》，人民出版社2015版，第4页。
[73] 吕忠梅：《环境法原理》，复旦大学出版社2007年版，第80页。
[74] 卢瑛莹：《基于“一证式”管理的排污许可证制度创新》，《环境污染与防治》2014年第11期。
[75] 宋国君、沈玉欢：《美国水污染物排放许可体系研究》，《环境与可持续发展》2006年第4期。
[76] 谭彪：《环境经济手段的局限：从各国实践的角度考察》，《世界环境》2003年第2期。
[77] 宋国君等：《中国水排污许可证制度的定位及改革建议》，《环境科学研究》2012年第9期。
[78] 李蕾：《推行排污许可证制度逐步实现“三个过渡”》，《环境保护》2009年第7期。
[79] 李兴锋：《排污许可证制度重构研究——环境容量资源配置视角》，《中国地质大学学报》2016年第2期。
[80] 李启家：《论我国排污许可证制度的整合与拓展》，《制度研究》2006年第3期。
[81] 苏丹：《中国各省级行政区排污许可证制度现状分析及完善》，《环境污染与防治》2014年第4期。
[82] 赵若楠等：《排污许可证制度在环境管理制度体系的新定位》，《生态经济》2014年第12期。
[83] 赵怡康：《排污许可证功能探析——以新〈环境保护法〉为视角》，《法制与经济》2015年第5期。
[84] 谈珊，中南财经政法大学法学院博士。
[85] 法律的言语行为活动就是法律活动者所进行的“法律实践”中的法律共同体、论辩共同体。(https://www.daowen.com)
[86] 舒国滢：《寻访法学的问题立场——兼谈“论题学法学”的思考方式》，《法学研究》2005年第3期。
[87] 谢晓非、郑蕊：《风险沟通与公众理性》，《心理科学进展》2003年第4期。
[88] ［日］黑川哲志：《环境行政的法理与方法》，肖军译，中国法制出版社2008年版，第79页。
[89] Baruch Fishchhoff，Risk，A Guide to Controversy，in National Resource Council，Improving Risk Communication，（1989）.
[90] 张洁、张涛：《美国风险沟通研究：学术沿革、核心命题及其关键因素》，《国际新闻界》2009年第9期。
[91] 这15种风险认知因素包括：自愿性、可控性、熟悉性、公正性、利益、易理解性、不确定性、恐惧、对机构的信任、可逆性、个人利害关系、伦理道德、自然风险、人为风险、受害者特性。
[92] 谢晓非、郑蕊：《风险沟通与公众理性》，《心理科学进展》2003年第4期。
[93] 王锡锌、章永乐：《专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程的一个分析框架》，《中国社会科学》2003年第3期。
[94] 戚建刚：《风险规制过程合法性之证成——以公众和专家的风险知识运用为视角》，《法商研究》2009年第5期。
[95] 一些标志性事件却表明这一内部审查程序的实施状况并不让人满意。如近年来我国陆续发生的多起重金属污染导致的群体性事件表明，尽管我国已有多个地区的居民为重金属污染所困，基于人体健康保护的重金属污染标准体系尚处于缺失状态。2011年年底我国空气环境质量标准的修订动议的产生，也是因为国内公众通过中美两国空气环境质量的对比，认识到我国当前实施的空气环境质量标准不足以保护人体健康，积极呼吁及时修改所致。
[96] 胡玉鸿：《关于“利益衡量”的几个法理问题》，《现代法学》2001年第4期。
[97] [美]埃德加·博登海默：《法理学、法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第400页。
[98] 参见徐钢：《利益衡量概念的辩说》，载陈金钊、谢晖主编：《法律方法（第五卷）》，山东人民出版社2005年版，第33页。
[99] [德]尤尔根·哈贝马斯：《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店2003年版，第158页。
[100] 《环境影响评价法》规定征求有关公众的意见，实践中一些建设单位对“有关公众”进行选择，征求一些关系不大或者明显支持建设项目的公众意见，达不到公众参与的本来目的。因此，新《环境保护法》对此明确规定，只要是可能受到建设项目影响的公众，都要征求其意见。
[101] 例如“武汉大学叫停武汉市政工程案”，其工程环评报告书中环评单位曾以发放公众意见调查表的方式，随机选择46名武汉大学校内人员对其进行调查，明显的“代表性不足”。
[102] 现实中，大量的案例表明没有采取这种随机抽取的选择程序，最后参加环评听证会的代表往往是拟建项目区域及周边区域的基层政权负责人或小组长、人大代表、政协委员等。
[103] 叶俊荣：《环境影响评估的公众参与：法规范的要求与现实的考虑》，载叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第209页。
[104] 叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第213页。
[105] 图表修改自唐明良：《公众参与的方式及其效力光谱——以环境影响评价的公众参与为例》，《法治研究》2012年第11期。
[106] 如湖北省2013年编制环境影响报告书的724个项目中采用发放公众调查意见表的有716个，采用谈会形式征求意见的有5个，采用听证会形式征求公众意见的有3个。
[107] 孙笑侠：《法律程序设计的若干法理——怎样给行政行为设计正当的程序》，《政治与法律》1998年第4期。
[108] 方超立，华东政法大学硕士生。
[109] 金瑞林：《环境与资源保护法学》，北京大学出版社2006年版，第357页。
[110] 高桂林、吴国刚：《我国林权制度构建之研究》，《民商经济学法》2005年第12期。
[111] 曹祖涛：《完善我国林权法律制度初探》，《林业科学》2006年第6期。
[112] 温世扬：《林权的物权法解读》，《江西社会科学》2008年第4期。
[113] 参见周珂：《林业物权的法律定位》，《北京林业大学学报》2008年第2期。
[114] 张冬梅：《物权视野下的林权研究》，2011年福建师范大学博士学位论文。
[115] 常鹏翱：《论林业物权客体的确定》，《政法论丛》2008年第1期。
[116] 林旭霞、张冬梅：《林权的法律构造》，《政法论坛》2008年第3期。
[117] 王泽鉴：《民法总则》，北京大学出版社2014年版，第202页。
[118] 参见袁振辉：《制度创新与公有制的实现形式》，《首都师范大学学报》1998年第4期。
[119] 温世扬：《林权的物权法解读》，《江西社会科学》2008年第4期。
[120] 杨桂红：《林业物权制度比较研究》，2012年北京林业大学博士学位论文。
[121] 张冬梅：《物权视野下的林权研究》，2011年福建师范大学博士学位论文。
[122] 周珂：《物权法视野下的林权改革笔谈》，《江苏行政学院学报》2008年第2期。
[123] 参见杨桂红：《林业物权制度比较研究》，2012年北京林业大学博士学位论文。
[124] 参见高利红：《森林权属的法律体系构造》，《现代法学》2004年第5期。
[125] 郑小雨，中国人民大学法学院环境与资源保护法硕士研究生。
[126] 罗智敏：《论确保行政法上义务履行的担保制度》，《当代法学》2015年第2期。
[127] 吴景崇：《“三同时”保证金利弊谈》，《中国环境管理》1989年第3期。
[128] 徐英倩：《矿山地质环境保证金性质综述》，《中国矿业》2011年2月。
[129] 该法第21条规定：“关闭矿山，必须提出矿山闭坑报告及有关采掘工程、不安全隐患、土地复垦利用、环境保护的资料，并按照国家规定报请审查批准。”第32条第1款规定：“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。”第32条第2款规定：“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。”
[130] 该法第19条规定：“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。”
[131] 在矿山环境治理恢复中确立平衡公、私法调整手段的理念，参见刘永存：《矿业权研究——公、私法调整的冲突与协调》，2011年西南政法大学博士学位论文。
[132] 罗智敏：《论确保行政法上义务履行的担保制度》，《当代法学》2015年第2期。
[133] 《矿山地质环境保护规定》第17条规定：“开采矿产资源造成矿山地质环境破坏的，由采矿权人负责治理恢复，治理恢复费用列入生产成本。”
[134] 罗智敏：《论确保行政法上义务履行的担保制度》，《当代法学》2015年第2期。
[135] 罗智敏：《论确保行政法上义务履行的担保制度》，《当代法学》2015年第2期。
[136] 《矿山地质环境保护规定》第31条。
[137] 高圣平：《担保法论》，法律出版社2009年版，第11页。
[138] 《矿产资源补偿费征收管理规定》第11条第1款规定：矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查。
[139] 《土地复垦条例实施办法》第16条第2款规定：预存的土地复垦费用遵循“土地复垦义务人所有，国土资源主管部门监管，专户储存专款使用”的原则。
[140] 本段论述，参考了罗智敏在《论确保行政法上义务履行的担保制度》一文中对于“行政法上的担保”属性的综述。
[141] 2011年发布的《太原市矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》规定：“采矿权申请人应当自缴存保证金之日起十日内，将银行出具的缴存凭据交国土资源主管部门备案。”
[142] “（保证金账户担保）必须满足特定化的条件”，参见徐化耿：《保证金账户担保的法律性质再认识——以〈担保法司法解释〉第85条为切入点》，《北京社会科学》2015年第11期。
[143] 参见2001年浙江省人民政府《关于矿山自然生态环境治理备用金收取管理办法的通知》，“治理备用金收取必须使用由省级财政部门统一印（监）制的行政事业单位往来款收据。收取的治理备用金统一纳入同级财政专户，实行专户存储、专款专用，不得挪作他用”。
[144] 关于押金的交付是否发生所有权的移转，学者之间存在争议。笔者认为，这取决于押金是否被特定化，若是，则不发生所有权的转移。
[145] 郭明瑞等编著：《担保法》，中国人民大学出版社2013年版，第188页。
[146] 曹士兵：《中国担保诸问题的解决与展望：基于担保法及其司法解释》，中国法制出版社2001年版，第328页。
[147] 陈敏：《租税法之提供担保》，《政大法学评论》第52期，第202页；郑丽清、卢震圣：“纳税担保的法律性质辨析”，《福建政法管理干部学院学报》2006年第2期，第77页；转引自罗智敏：“论确保行政法上义务履行的担保制度”，《当代法学》2015年第2期。
[148] 参见2005年发布的国务院《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》。
[149] 相关案例：贵州省允许企业在履行矿山环境治理恢复义务时，支取保证金的规定就造成了问题。贵州省高级人民法院水城县都格河边煤矿申请复议案中，被执行人河边煤矿分别于2014年1月26日、5月21日、2015年1月支取了矿山地质环境治理恢复保证金1065万元，但在提出异议时未提交该款专用于保护和治理恢复矿山地质环境的相关证据。
[150] 该规定第9条第3款：“保证金不能低于自然生态环境治理的实际费用。采矿权人在开采过程中投入资金分期进行治理，经地矿、环保、土地等有关部门验收合格的，可将保证金分期返还采矿权人。保证金的缴纳标准及管理办法由地级市以上人民政府规定。”
[151] 魏正刚：《论银行保证金专户的质押效力》，《华东经济管理》2013年9月。
[152] 程琳琳：《我国矿区土地复垦保证金制度模式研究》，2009年中国矿业大学博士学位论文。转引自罗智敏：《论确保行政法上义务履行的担保制度》，《当代法学》2015年第2期。
[153] 奚望，北京大学法学院环境与资源保护法学硕士研究生。
[154] 已出台关于推行第三方治理实施意见的省市（按拼音首字母排序）分别是：安徽、北京、福建、甘肃、广东、河北、河南、黑龙江、吉林、青海、四川、上海、山西、陕西。
[155] 《试点工作方案》基本原则：（一）坚持在现行环境保护法律法规框架下开展试点工作的原则。发电企业是环保责任主体，承担二氧化硫减排的法律责任。发电企业通过合同约束，使专业化脱硫公司承担烟气脱硫设施的投资、建设、运行、维护及日常管理，完成合同约定的脱硫任务，并承担合同规定的相应责任。
[156] 《试点工作方案》基本原则：（二）坚持在现有经济政策框架下开展特许经营试点工作的原则。国家规定的脱硫电价和相关优惠政策原则上由脱硫公司全额享受。由于发电企业原因造成脱硫设施运行达不到环保要求的，按国家有关规定扣减的脱硫电价和经济处罚由发电企业承担；由于专业化脱硫公司原因造成脱硫设施运行达不到环保要求的，按国家有关规定扣减的脱硫电价和经济处罚由专业化脱硫公司承担。脱硫设施用地由发电企业无偿提供。脱硫副产品产生的经济效益由专业化脱硫公司全额享受。与脱硫设施运行相关的水、电、汽等按厂用价格结算。以上利益关系，发电企业与专业化脱硫公司通过签订经济合同予以明确。
[157] 《第三方治理意见》第8条：明确相关方责任。排污企业承担污染治理的主体责任，第三方企业按照有关法律法规和标准以及排污企业的委托要求，承担约定的污染治理责任。抓紧出台第三方治理的规章制度，对相关方的责任边界、处罚对象、处罚措施等作出规定。
[158] 《环境保护法》（2014修订）第41条：建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。
[159] 范战平：《论我国环境污染第三方治理机制构建的困境及对策》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2015年第2期。
[160] 《环境保护法》（2014修订）第45条：国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。
[161] 《排污许可证管理暂行办法（征求意见稿）》第2条第1款、第2款：本办法所称排污许可证，是指环境保护主管部门根据排污单位的申请，核发的准予其在生产经营过程中排放污染物的凭证。本办法所称排污单位，是指排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，分为重点排污单位与一般排污单位。
[162] 夕月、刘新叶：《第三方治理 全面提升环境资源配置》，《绿色中国》2015年第2期。
[163] 参见环境保护部《关于废止〈环境污染治理设施运营资质许可管理办法〉的决定》，环境保护部令2014年第27号。
[164] 王志宏主编：《环境经济学》，东北大学出版社2004年版，第20-21页。
[165] 王琪、韩坤：《环境污染第三方治理中政企关系的协调》，《中州学刊》2015年第6期。
[166] 吕忠梅主编：《环境法教程》，中国政法大学出版社1996年版，第90页。
[167] 杨解君主编：《行政责任问题研究》，北京大学出版社2005年版，第222页。
[168] 中国环境新闻网：《如何破解污染源难治理达标排放难过关顽症》，http：//www.cfej.net/Item/Show.asp？m=1&d=20161，最后访问时间2016年3月1日。
[169] 胡丽珠、吕成：《环境污染第三方治理的监管》，《合肥学院学报（社会科学版）》2015年第4期。
[170] 全国工商联环境商会秘书长骆建华在对第三方治理进行解释时，将第三方治理的运作分为两种模式，一种是“委托治理服务型”，另一种是“托管运营服务型”。参见一财网：《高层批示环境污染第三方治理 近期相关政策望出台》，http：//www.yicai.com/news/2014/09/4016335.html，最后访问时间2016年3月1日。
[171] 特许经营模式：燃煤电厂按约定价格（不限于环保电价热价），以合同形式特许给环境服务公司，由专业化的环境服务公司承担污染治理设施的投资、建设（或购买已建成在役的污染治理设施资产）、运行、维护及日常管理，并完成合同约定的污染治理任务。详见《关于在燃煤电厂推行环境污染第三方治理的指导意见》。
[172] 委托运营模式：燃煤电厂按约定的价格，以合同形式委托专业化的环境服务公司承担污染治理设施的运行、维护及日常管理，并完成合同约定的污染治理任务。详见《关于在燃煤电厂推行环境污染第三方治理的指导意见》。
[173] 腾延娟：《环境污染治理第三方法律主体地位分析》，《石河子大学学报（哲学社会科学版）》2015年第2期。
[174] 唐孝辉：《企业参与环境污染第三方治理的法律问题分析》，《学理论》2015年第35期。
[175] 姚丽静，中国政法大学环境与资源保护法学专业硕士研究生。
[176] 《大气污染防治法（修订草案）》中共有两处涉及机动车限行，分别为第45条和第72条。其中第72条规定了县级以上人民政府可以在紧急情况下采取机动车限行等应急措施。第45条则直接授权省级政府可根据本行政区域情况采取机动车限行措施，在第72条机动车限行作为应急措施的情况下一旦该条文正式入法则可能成为机动车限行常态化的法律依据，进而引发了专家学者和民众的诸多质疑。
[177] 《大气污染防治法表决通过，机动车限行授权条款被删》，http：//npc.people.com.cn/n/2015/0829/c14576-27531236.html，最后访问时间2017年1月12日。
[178] 《北京市人大常委会2016年立法工作计划》，http：//www.bjrd.gov.cn/zdgz/lfgz/lfjh/201603/t20160301_160311.html，最后访问时间2017年1月12日。
[179] 《浙江省公安厅关于对机动车采取临时交通管理措施的通告》，http：//www.zj.gov.cn/art/2016/8/19/art_41163_2179731.html，最后访问时间2017年1月12日。
[180] Michael A.Heller and James E.Krier，Deterrence and Distribution in the Law of Takings，112 Harvard Law Review 997（1999），p.999.转引自张千帆：《公正补偿与征收权的宪法限制》，《法学研究》2005年第2期。
[181] 张千帆：《公正补偿与征收权的宪法限制》，《法学研究》2005年第2期。
[182] 《北京市正式发布PM2.5来源解析研究成果》，http：//www.bjepb.gov.cn/bjepb/323265/340674/396253/index.html，最后访问时间2017年1月12日。
[183] 《北上广深等9城市首要污染来源公布》，http：//www.rmzxb.com.cn/yw/fd/2015/04/01/475362.shtml，最后访问时间2017年1月13日。
[184] 黄方庆、王亮：《机动车限行是否有助于缓解雾霾气候？——PM2.5污染与机动车排放的关系》，《汽车与配件》2013年第4期。
[185] 赵晓光等：《北京机动车限行对空气质量的影响分析》，《安全与环境学报》2010年第4期。
[186] 《单双号限行常态化？——中国人民大学法学院社会热点沙龙实录》，http：//www.calaw.cn/article/default.asp？id=10324，最后访问时间2017年1月13日。
[187] 陈慈阳：《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版，第194页。
[188] 陈慈阳：《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版，第195页。
[189] 董芳，武汉大学法学院环境与资源保护法学硕士研究生。
[190] 王欢欢：《城市历史遗留污染场地治理责任主体之探讨》，《法学评论》2013年第4期。
[191] 吴宇：《中国历史性污染场地整治责任分担的法律问题》，《世界环境》2013年第6期。
[192] 《固体废物污染环境防治法》第35条规定：“产生工业固体废物的单位需要终止的，应当事先对工业固体废物的贮存、处置的设施、场所采取污染防治措施，并对未处置的工业固体废物作出妥善处置，防止污染环境。产生工业固体废物的单位发生变更的，变更后的单位应当按照国家有关环境保护的规定对未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置或者采取措施保证该设施、场所安全运行。变更当事人对工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所的污染防治责任另有约定的，从其约定；但是，不得免除当事人的污染防治义务。”
[193] 具体要求为：“因改制或者合并、分立而发生变更的，污染场地责任人所承担的调查评估和治理修复责任，依法由变更后承继其债权、债务的单位承担。”“土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人负责调查评估和治理修复，并负担有关费用。”“由于历史原因不能确定污染场地责任人的，污染场地由有关地方人民政府依法负责调查评估和治理修复，并负担有关费用。”
[194] 相比之下，《福建省土壤污染防治办法》的规定更加具体，其中第30条规定：“污染地块的所有权人、使用权人和实际使用人负有控制土壤污染扩大的责任，所有权人、使用权人和实际使用人不一致的，实际使用人负有控制土壤污染扩大的主要责任，所有权人、使用权人依法负连带责任，产生的相关费用由造成污染的单位和个人承担。造成污染的单位和个人应当承担修复被污染土壤的责任。无法确定污染责任人的，由污染地块所在地县级以上人民政府承担控制土壤污染的扩大和修复被污染土壤的责任，产生的相关费用在确定污染责任人后，可以依法向污染责任人追偿。”
[195] 姚慧娥：《美国超级基金法中环境法律责任分析及对我国环境立法的启示》，《能源与环境》2008年第3期。
[196] 秦天宝、赵小波：《论德国土壤污染立法中的“状态责任”及其对我国相关立法的借鉴意义》，载邵建东、方小敏编：《中德法学论坛（第八辑）》，法律出版社2011年版，第268页。
[197] 我国台湾地区“土壤及地下水污染整治法”第15条将污染行为人定义为，指因有下列行为之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）泄漏或弃置污染物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容许泄漏、弃置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令规定清理污染物。第16条将潜在污染责任人定义为，指因下列行为，致污染物累积于土壤或地下水，而造成土壤或地下水污染之人：（一）排放、灌注、渗透污染物。（二）核准或同意于灌排系统及灌区集水区域内排放废污水。第19条将污染土地关系人定义为，土地经公告为污染控制场址或污染整治场址时，非属于污染行为人之土地使用人、管理人或所有人。
[198] 赵海龙：《国有土地划拨制度运行中存在的问题及完善》，2012年内蒙古大学硕士学位论文。
[199] 胡静：《污染场地修复责任的属性和类型》，《2016年中国环境资源法治高端论坛论文集》第49页。
[200] 胡静：《关于我国土壤环境保护法的立法构想》，《上海大学学报（社会科学版）》2012年第11期。
[201] 张宝、吴星翰：《历史遗留污染的法律规制——以石门砷污染为例》，《2016年中国环境资源法治高端论坛论文集》第190页。
[202] 王健：《我国污染场地治理修复责任主体研究》，2012年南京大学硕士学位论文。
[203] 申少花，郑州大学法学院环境与资源保护法学硕士研究生。
[204] 柴发合等：《关于我国落实区域大气污染联防联控机制的深度思考》，《环境与可持续发展》2013年第4期。
[205] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆等：《共同合作——集体行为、公共资源与实践中的多元方法》，路蒙佳译，中国人民大学出版社2013年版，第93页。
[206] [美]乔·B.史蒂文斯：《集体选择经济学》，杨晓维等译，上海人民出版社2014年版，第68页。
[207] 唐亚林：《长江三角洲区域治理的理论与实践》，复旦大学出版社2014年版，第33页。
[208] 唐亚林：《长江三角洲区域治理的理论与实践》，复旦大学出版社2014年版，第34页。
[209] 卓越、邵任薇：《当代城市发展中的行政联合趋向》，《中国行政管理》2002年第7期。
[210] 唐亚林：《长江三角洲区域治理的理论与实践》，复旦大学出版社2014年版，第29页。
[211] 参见林尚立：《国际大都市圈与中国现代制度成长》，转引自华民主编：《长江边的中国——大上海国际都市圈建设与国家发展战略》，学林出版社2003年版，第366-368页。
[212] 参见王兰川：《多元复合体制：区域行政实现的构想》，《社会科学》2006年第4期。