核安全许可制度中的技术审查时限问题研究
——以我国核安全法草案中的技术审查条款为例
耿保江[89]
【摘要】核安全技术审查是核安全许可制度中的关键环节，在性质上表现为裁量性和责任性，这一属性是保证审查时限合理性的前提。从应然层面看，核安全技术审查的功能在于实现核安全法的安全价值，设定核安全技术审查时限不应当仅仅出于提高行政效率的目的，而应当首先考虑避免出现安全价值与发展价值博弈的局面。只有在考虑核安全技术审查属性和功能的基础上，以实践经验为借鉴、以审查基准为基础、以核安全需求为导向来设定核安全技术审查时限，才能发挥设定时限之应有作用。
【关键词】核安全法 核安全许可制度 技术审查 时限
引言
核安全许可制度是核安全法的重要内容之一，是预防核风险、保障核安全的重要手段。该制度能否从本质上反映核安全法的价值追求，决定了核安全法能否对核相关活动进行有效的事前管控。在核安全许可制度中，核安全技术审查是其重要环节，与核安全许可的主体、条件等能够被法律直接明确规定所不同，核安全技术审查因其高度的专业性和技术性而为享有核安全许可权的行政主体提供了自由裁量的空间。然而不可否定的是，合理的裁量通常是一个主观见之于客观的判断过程，相关行政主体在核安全技术审查中的裁量行为能否做到以核安全法的安全价值为判断原则，将直接决定核安全技术审查相关条款设置的合理性。
在当前的核安全法草案中，核安全技术审查相关条款规定如下：“国务院民用核安全监督管理部门应当严格依照法定条件和程序，对民用核安全许可申请组织安全技术审查，对满足核安全要求的，在收到许可申请之日起××日内，依法颁发建造、运行许可证。”值得注意的是，在核安全法草案的修改过程中，该条款中的时限竟然在短短几个月内从之前的60日调整为当前的90日。在如此“随意”调整的背后，是否具有丰富的国内或域外实践经验？是否存在着比较科学的审查基准？是否能够从长远角度保障核安全？这一系列问题的背后反映的不仅仅是立法技术问题，更是安全价值在核安全法中能否得以贯彻的问题。本文旨在通过对核安全技术审查的属性以及设定审查时限的应然目的进行分析，从而探索合理的技术审查时限的设定所应具备的条件，并检验我国核安全法草案中技术审查时限设置的合理性。
一、核安全技术审查属性之透视
如何理解核安全法草案中规定核安全技术审查时限这一问题，应当首先从核安全技术审查自身的性质着手。防止危险、合理配置资源以及提供公信力证明是行政许可最主要的功能。[90]就核安全许可来讲，毋庸置疑，其首要功能是为了预防风险的发生，这也是对核安全法立法目的和价值追求的本质反映。换言之，核安全许可不仅仅是为了核能和平利用活动的顺利进行，其更在于通过许可的方式来保证核能的和平利用行为是安全的、适度的。例如，在核电厂的安全许可制度中，采取评审的方式进行核安全技术审查，其目的就是为了保障核安全。[91]
从形式上看，行政法上的权力配置是法律规定的产物，但实质而言，权力配置的形态和变化是行政法所面对的社会现实影响和作用的必然结果。[92]鉴于核能风险的严重性，享有许可权的行政机关必须严格控制许可权的赋予，并且要在许可的过程中起主导作用，不仅要谨慎地设立许可条件，而且在作出行政裁量的许可程序上也应当恪尽职责。我国的核安全立法虽然在三十多年时间内取得了较快发展，但是目前尚未真正确立起完善的法律制度，而且还存在着比较艰巨的法律制定、法规修订和清理以及法律配套等重任。
目前我国核安全许可制度中，仅就行政裁量的依据予以明确，并未制定比较规范的行政裁量基准，这就给核安全许可工作在核安全技术审查所需花费的时间方面带来一定的不确定性。而且，由于核安全法律具有典型的技术性特征，核安全的保障在很大程度上都需要依靠核技术，因此随着核技术的不断改进，核安全法律规范，尤其是作为行政裁量依据的技术规范和标准很难具有较高的稳定性，这也加强了对核安全技术审查工作的考验。
另外，与核安全许可制度中的许可范围、条件等内容由法律作出硬性规定所不同的是，核安全技术审查是一个行政裁量的过程。但这种裁量必然受到核安全价值的影响而在应然层面表现出自我规制性特征，即核安全技术审查主体对审查的科学性、公正性等判断过程应当做到自我规制，“这种自我要求的规制，来源于行政主体的政治理性及行政技术官僚的经验、理性及道德情操”。[93]
由于行政裁量的主观性，享有许可权的行政机关只有在核安全许可的过程中负责任地进行权衡判断，才能最大限度地将核能风险控制在最低水平。因此，在核安全技术审查所具备的行政裁量属性背后，实质上体现的是更深层次的责任性。这种责任性意味着享有核安全行政许可权的行政机关应当负责任地行使权力，在技术审查环节应当负责任地进行裁量。在现实的生活中，政府的责任观念有可能来自完全不同的思想基础和政治模式。[94]本文认为，对于负责核安全技术审查的核安全监管部门来说，其责任观念的思想基础应当根植于核能本身的物理属性并进而与核能风险的预防理念相符。更进一步讲，这种责任观念应当着重体现前瞻性和长远性。
其中，强调责任观念中的前瞻性，是因为核能风险必须采取事前规制的方法予以防范，一旦发生核事故，人类和平利用核能的积极意义将大打折扣甚至不复存在。从核能和平利用的历史看，1979年三哩岛核事故、1986年切尔诺贝利核事故以及2011年福岛核事故的发生，不仅给核能事业造成了沉重打击，而且还严重威胁到人身健康、人类生存环境以及生态安全。强调责任观念中的长远性，是由放射性污染的持续性决定的，由于放射性物质所产生的放射性最高可在数百万年内对人类及生态环境产生不利影响，所以无论是放射性尾矿的管理，还是放射性废物的处理、处置，无不要求人类必须从长远角度采取有效的规制措施。
总之，核安全技术审查的裁量性和责任性是分析核安全技术审查时限设定问题的逻辑起点，在设定审查时限之前只有先明确核安全技术审查的属性，才能保证审查时限的设定路径和方法是合理的，才能保证审查时限是符合核安全法的基本价值追求的。
二、核安全技术审查及其时限之功能分析
核安全许可制度通常要求，只有通过核安全技术审查的许可申请者才能获得从事核相关活动的资格。鉴于核安全许可制度的重要性，该制度在我国核电事业起步之初就被确立。不过，关于核安全许可中的安全技术审查时限问题一直未得到明确。最早确立我国核安全许可制度的《民用核设施安全监督管理条例》（1986年），以及配套性文件——国家核安全局制定发布的《核电厂安全许可证件的申请和颁发》（1993年）和《研究堆安全许可证件的申请和颁发规定》（2006年），都未对核安全技术审查时限作出任何规定。实际上，纵观我国三十多年的核能立法史，如果当前的核安全法草案顺利通过全国人民代表大会审议，那么其将成为我国首部规定核安全技术审查时限的法律文件。既然如此，那么核安全法草案中为何要规定核安全技术审查时限呢？这是否符合核安全法的价值追求？当前社会是否有此立法需求？要回答这些问题，就要从核安全审查及其时限的功能着手。
作为实现预防风险功能的核安全许可制度的重要环节，核安全技术审查的功能应当符合核安全许可制度的基本要求，进而应当与规定核安全许可制度的核安全法的基本价值追求相符。因此，核安全技术审查应当以核法的安全价值为最高指导原则。安全价值在核法上通常表现为安全原则，即核能的开发利用活动应当以保证人体和环境免受不当电离辐射的危害的方式进行，当核能发展与安全相冲突时将安全置于优先地位。该原则是核安全法的核心原则，是核安全监管的出发点和落脚点，也是核能开发利用活动必须遵循的前提。我国现有核安全法律及政策文件将这一原则表述为“安全第一的方针”。[95]因此，从这一角度讲，为了最大限度地保证核安全，审查主体有充分的理由对核安全许可申请进行审查，而且不受具体时限的限制，这是核安全技术审查所应当发挥的基本功能。
不过，对核安全技术审查设定时限，则意味着另一种功能得到强调——提高行政效率。设定审查时限，通常可被认为是保证行政效率的有效措施。例如，我国《行政许可法》（2003年）规定了5种行政许可时限：（1）当场许可；（2）一般许可的审查时限为20日，最多30日；（3）统一、联合或集中许可的审查时限为45日，最多60日；（4）下级审查转报的许可审查时限为20日；（5）法律、法规另有规定的，依照其规定。[96]从该法的立法目的——“规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益……”[97]看，强制要求审查主体在规定时间内完成审查，体现了法律对行政效率的重视。但是，在以安全为立法目的及最高价值追求的前提下，核安全法应当如何保障行政效率呢？应当如何处理效率与安全的关系呢？本文认为，设定核安全技术审查的时限，除了反映行政效率问题之外，更加凸显了核法发展价值与安全价值的博弈问题。
作为具体行政行为的一部分，表面上看，核安全技术审查时限的设置是为了保障行政效率，实现高效行政。设置时限符合法治政府“高效便民”这一基本要求。行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，以方便公民、法人和其他组织。[98]因此，设定审查时限，对于督促行政机关积极行政、保障核安全许可申请者的利益乃至促进核能行业的快速发展都将起到一定的积极作用。但是，这也恰好体现了核法发展价值的内在要求。核法发展价值的具体要求表现在核能和平利用规模和核技术进步两个方面，其中，核能和平利用规模的扩大能够在优化能源结构、缓解能源紧张以及减少温室气体排放等方面为人类社会带来巨大利益；核技术的进步能够促进核设施或设备的更新迭代，从而使核技术在各方面得到优化，有利于防范已知风险，因而核能事业发达的国家均毫不例外地将发展核能固化为核法的核心价值和立法目标。
然而，核法的发展价值和安全价值是一对极其难以调和的矛盾。以安全为价值本位的核安全法是否应当同时肯定发展价值？本文对此持否定态度。这主要是因为，从各国核能立法经验看，一个国家的核安全立法和原子能立法并不对立，是分别制定两部法律，还是将核安全纳入原子能法律之中，只是一种立法选择而已。[99]从我国核领域基本法的制定模式上来看，我国采取了核安全法和原子能法分别立法的模式，也就意味着安全和发展价值被分开固化。虽然无法确保安全与发展价值的界限能够在两部法律当中做到泾渭分明，但是作为核安全法最重要的基本制度之一——核安全许可制度来讲，必须保障该制度背后体现的是安全价值，而非发展价值，否则核安全许可制度设立的初衷都将被改变。
因此本文认为，设定核安全技术审查时限时，不应当牵涉核法安全价值与发展价值的博弈问题，而应当优先实现安全价值，这是核安全技术审查的应然功能所在。只有如此，才能保证与核安全技术审查的属性以及核安全法的价值追求相一致。
三、核安全技术审查时限的设定依据之探索
核安全技术审查的裁量性意味着一方面要因注重行政效率而限定裁量的时间，但另一方面裁量本身也意味着裁量结果的不确定性。如果立法者试图用不给行政人员留下特殊情况的自由裁量权的一般标准，去清晰地、预先地规范某些行为领域，都会遇到两种不利条件：其一是对事实的相对无知，其二是对目的的相对模糊。[100]核安全技术审查的责任性意味着负责审查的政府部门应当树立前瞻性和长远性的责任观，以核安全法的立法目的和价值追求为最高指导原则，因而在审查过程中牺牲行政效率也是合理的。实际上，我国《行政许可法》似乎在立法之初就已经意识到了这一问题，因而才会在审查时限条款中作出“法律、法规另有规定的，依照其规定”的规定，[101]这与《行政许可法》的基本理念并不相违。作为核安全许可制度的重要环节，核安全技术审查的性质及功能决定其时限的设定必须妥善权衡安全和效率的关系。结合核安全技术审查的属性及设定审查时限的应然目的，本文认为，核安全技术审查时限的设定必须从实践经验、审查基准以及核安全需求三个方面进行综合考虑。
第一，以实践经验为借鉴。核事业的发展经验表明，对核安全影响较大的事件往往都是由一些已知问题引起的，在此类事件发生前往往会出现一些相同或类似的异常情况或迹象，如果能及时发现这些事件的征兆并迅速予以处理，就能防止严重事故发生，从而把风险隐患控制在萌芽状态。另外，如果已发生安全事件，那么经过及时分析找出原因并采取纠正措施，也能防止类似事件的重复发生。上述过程就是核领域所采用的用来保障核安全的重要措施——经验反馈。虽然经验反馈在核领域被当作技术性词汇，但是，总结经验教训的做法在核法律制度的设计等方面仍然具有很大的借鉴意义。相比美国、日本等核能利用比较发达的国家来说，我国核能事业起步较晚，因而在核能法制建设等方面不仅应当总结自身发展经验，同时也应当充分借鉴他国经验。
就我国核能发展情况而言，从三十多年来未曾发生过重大核事故这一点来看，核安全许可制度似乎具有一定合理性。如果未来出台的核安全法设置了审查时限，那么，新法实行之后核能实践会不会出现问题呢？我国“十三五”规划奠定了鼓励核能发展的基调，核事业必将加快发展步伐，未来将建造更多的核电厂或规模更大的反应堆发电机组，[102]如此一来，要求审查主体在既定时间内完成审查工作，是否会对核安全造成不利影响？这些都还没有确切的答案，因为之前我国法律中并未规定审查期限，既往成功或失败的经验总结也无从谈起。但是，在人类利用核能的历史中还是可以找到经验的。
以美国为例，自20世纪六七十年代开启“交钥匙”合同的核电快速发展模式之后，[103]反应堆申请数量和核电厂规模的迅速扩大给监管人员带来了巨大压力。1965年至1970年间，监管人员的规模增加了约50%，但许可证管理和监督的工作量增加了约600%。[104]试想，如果我国将来因核电大发展而出现类似情况，并且法律规定在有限时间内完成核安全许可申请的技术审查，那么许可申请与审查之间的矛盾将会明显加剧。因此，从当前我国核政策的基调以及国外既往的经验教训看，为了保障核安全，核安全技术审查时限的设定必须认真权衡政府监管能力与核事业发展速度的关系，这也是责任政府的内在要求，是核安全技术审查的前瞻性及长远性之责任属性的基本要求。
第二，以审查基准为基础。审查基准与行政裁量权之间关系密切，合理的审查需要以审查基准为前提。行政许可审查机关以公布审评原则、审评准则、技术指南、审评要点等形式，来约束自身的裁量权。[105]从当前我国核电厂安全许可的评审流程看，受技术条件等限制，负责核安全许可的政府部门通常要委托技术单位进行评审（评审的依据主要是核安全及其相关的法律法规以及核安全相关标准），如果涉及环保、卫生、公安以及交通等领域时，还可以征询相关行政部门的意见或建议，最终政府部门将评审报告提交至核安全专家委员会审议。[106]规定该流程的规范性文件仅对审查目的、责任和依据作出规定，至于具体审查要求并无公开的明文规定。
另外，我国核安全法草案对审查时限的规定也从侧面印证了审查基准的缺失。核安全法草案先是将审查期限定为60日，之后在草案修改的过程中，又调整到90日。假如安全审查的基准是明确的，那么以此为基础并结合实践中的许可经验来确定审查时限并不会太难，因而草案也不会将审查期限在短时间内作出如此大幅度的调整。本文认为，核安全技术审查时限的设定必须以明确的审查基准为前提。审查基准应当是核安全法律规范的具体化，因而必然体现安全价值，审查基准设立的依据、条件以及范围等都以核安全法为依据。另外，审查基准的制定在一定程度上已经体现了对行政效率的重视，如果要在核安全法中保证行政效率，那么在充分考虑核风险严肃性的前提下，效率必须以相对确定的形式表现出来，而非由主观的行政裁量过程所主导。
第三，以核安全需求为导向。从当前世界核能发展形势以及我国核能政策看，我国的核事业面临着发展和安全双层需求。满足发展的需求从而造福于人类是核能和平利用的初衷，但是，由于核科学技术自身存在无法弥补的缺陷——不确定性，立法者无法做到事先在法律中明确防范措施，监管主体也无法从实践经验中总结出有效的风险防范对策，因此，满足发展需求必须以核安全为前提。尤其是福岛核事故发生之后，世界范围内对核安全问题进行重新审视，除开展安全监管工作之外，有的国家如德国甚至放弃了核电发展计划并将逐步关闭正在运营的核电厂，有的国家如日本和韩国等重新调整了本国的核监管体制。
但凡世界上存在核能利用行为，就必然不能轻视核安全的地位。以安全需求为导向，符合当前我国强调“安全第一”的核能发展方针，符合强调“发展和安全并重”的国家核安全观，也符合未来我国核能得以可持续发展的美好愿景。另外，如前文所述，核安全技术审查作为核安全许可制度的重要环节，以安全需求为导向来考虑审查时限的设定问题，与核安全法所追求的安全价值也是一致的，因此，在安全与行政效率之间，设定核安全技术审查的时限理所当然地要选择前者。
结语
核安全技术审查的裁量性和责任性，是设定审查时限的前提要求。只有如此，才能保证审查时限设定的合理性。从应然层面看，设定核安全技术审查时限必须尊重核安全法的安全价值追求，安全价值是设定核安全技术审查时限的应然目的。因此，只有坚持以实践经验为借鉴、以审查基准为基础、以核安全需求为导向的原则来设定核安全技术审查时限，才能发挥设定时限应有的作用。从我国核安全法草案中的技术审查条款在审查时限的设定方面“随意”修改来看，草案中的核安全技术审查时限在设定时并未从上述三项原则出发。鉴于核安全法的基本精神、核安全许可制度的应然作用、核安全技术审查的属性、功能以及审查时限的功能，本文认为，当前阶段在我国核安全法草案中设定核安全技术审查时限的时机尚未成熟。