农民工社会组织的社会环境分析
如果说农民工社会组织存在状态的调查与研究是对其内在组织形式及其运行机制的分析，本部分则主要从社会认知、社会资源供给，以及制度与政策供给了解农民工社会组织存在与运行的社会环境，从而从不同视角对农民工组织现象进行考察和研究，获得对农民工社会组织的相对完整和全面的感知与掌握。
（一）农民工社会组织的社会认知分析
农民工社会组织的社会认知是社会及公众对这类组织的感知和态度，代表了这类组织存在的社会心理、情感和舆论空间。本部分以农民工、企业主、政府相关部门及媒体为对象，运用问卷调查、访谈及媒体的文本分析等技术和方法，挖掘农民工及社会公众对农民工社会组织及其社会作用的认知分析。需要指出的是，因为情感倾向，本部分并没有对农民工组织从业人员的访谈与调查进行分析研究。
1.需求与供给的反差：对农民工的问卷调查分析
由于农民工组织多集中于北京和珠三角地区，故而以在北京和东莞的农民工作为问卷调查的对象。北京的问卷调查主要通过河南省籍同乡会协助完成，共发放问卷200份，收回190余份，有效问卷181份，调查对象涉及建筑业、制造业、服务业等多个领域。东莞的问卷调查主要通过东莞市民政部门协助完成，共发放问卷200份，收回200份，有效问卷190份，调查对象主要来自制造业和服务行业。在此过程中，我们只从整体上探讨和分析农民工对其服务组织的认知与态度，不对产生于北京和东莞的调查数据进行比对研究。
接受问卷调查的对象中85%的人处于20岁至35岁的年龄段，9%为女性，63%的人拥有初中及以上文化程度。调查结果将对所收集数据进行整体分析，不做细化的多变量研究。
调查问卷共由18个问题组成，去除有关调查对象基本信息的问题外，问卷内容主要集中于三个方面：农民工外出务工时的实际需求、农民工组织的对务工人员的实际作用，以及务工人员对农民工组织的了解和评价。上述调查内容被细化为7个问题，数据分析结果可见图5至图11。
从图5可以看出，农民工外出务工寻找工作职位或工作信息时，多依赖于亲朋好友介绍或求助于中介机构；但随着信息技术的发展及农民工信息技术应用技能的提升，已有21%的农民工开始通过互联网求职及获取招聘信息。需要注意的是，只有略多于6%的外出务工人员通过相关农民工社会组织作为自己获得工作的渠道。
图5 外出务工寻找工作路径分析
图6显示，参加调查的农民工都曾遭遇各种各样的困难或权益被侵害现象，其中主要是克扣和拖欠工资、突发疾病、生活困难及人身伤害。
图6 农民工困难类型分析
与图5的数据相呼应，参加调查农民工在遇到困难或侵害时，几乎没有人采取选择个人报复及躲避的态度，而出于安全及隐私的考虑，他（她）们往往趋向于求助家人、同乡或朋友，呈现出“血缘求助”或“地缘求助”的倾向，占总人数的52%。需要关注的是，约有26%的调查对象愿意求助类似于农民工社会组织的公益维权组织。
图7 农民工寻求帮助意愿分析
与农民工寻求帮助的意愿相比，只有少部分的调查对象获得了农民工社会组织的帮助或救助，二者之间具有较大的反差。其获取援助的主要来源还是朋友、同乡与同事。
获得农民工社会组织援助的主要内容是工资纠纷，以及维权知识的普及与其他权益保障。
在接受过农民工社会组织援助的调查对象中，大多数人对农民工社会组织的帮助表示满意与感谢。但其中仍有部分的人认为农民工社会组织有收取费用及出售商品以获利的嫌疑。受制于各种因素，农民工组织的援助并不能获得所有求助人的满意与认同，其中有受助人认为农民工组织并没有能够提供他们所期望的援助。
图8 农民工获取帮助来源分析
371名调查对象中的219人对农民工组织有所了解，其获取信息主要渠道是互联网与电视，占总量的大多数；而人际传播只占总量的一小部分。需要注意的是，农民工组织所举行的入场宣传及街头咨询都对扩大自身影响起着重要作用。
图9 农民工接受帮助类型分析
图10 对农民工组织的评价分析
图11 农民工获取服务组织信息渠道分析
上述数据显示，受访对象大都遭遇不同类型和不同程度的侵权行为，其中有的人愿意求助于农民工社会组织等相关公益组织，但只有少部分被调查者获得了农民工社会组织的援助。需求与现实、意愿与现实之间存在较大差距。值得关注的是，大部分受访者了解农民工社会组织及其作用。上述调查说明，农民工不仅了解农民工社会组织的存在，并希望通过实际援助认可组织的作用。
2.认知与现实差距：政府管理部门的访谈分析
多角度、多层面地了解农民工社会组织将有助于深化对其理解和掌握。本部分分别甄选了河南省SQ市民政局（代表基层管理部门）、中华全国总工会理论研究所（代表理论研究部门）、河南省HY公司（代表用人单位），以及北京市公安部门（代表社会管理部门）作为访谈对象，了解农民工组织在社会运行中的作用、社会效益及其要求和建议。
（1）农民工组织可以分担政府的部分职能。河南省SQ市共有人口800多万，每年外出务工的农民就有近80万人，占总人口的十分之一。该市民政部门认为，农民工组织可以对外出务工人员的发挥组织和服务职能。近年来，他们有意识地在源头地建立相应的组织，如协会、联络会、同乡会等，为外出务工农民提供就业信息、法律普及等方面的工作。尤其是每年9月份，SQ市都要组织大批农民工赴新疆摘采和捡拾棉花。由于人员太多，以往都是由乡镇派出管理干部，随行组织和管理，以及时解决突发问题。近年来，他们通过建立联络会等方式有效解决了这一问题。由于他们实行的自治管理，既提高了管理效率，也减少了政府的人力和财政支出。
（2）农民工组织可以增加农民工抵抗风险和突发事件的能力。河南省HY公司是一家拥有近2千名员工，从事运输、建筑与劳务输出的企业。该公司认为，近十几年来，拖欠和克扣农民工工资成为很多企业缓解资金紧缺的诀窍，并引发了大量的恶意，乃至发生暴力讨薪事件，造成了恶劣的社会影响，也对企业带来了诸多负面作用。究其原因，是农民工处于孤立与分散状态，无法与公司相抗衡，成为双方博弈中的相对弱势群体，故往往采取极端行为，以保障自己的利益。因此，农民工组织可以运用专业知识与合法手段帮助农民工保全自身权益，增加农民工抵抗风险和突发事件的能力。
（3）国外资金和基金的资助可能增加农民工社会组织的政治风险。北京市某公安部门的管辖范围具有较强的复杂性，既有著名高校，也有经济高度发达的市场，同时也是城乡结合部，治安与维稳形势非常严峻。指挥中心是公安系统的核心和中枢部门，要了解和掌握辖区内社会面的运行情况。他们认为，目前国内农民工社会组织所获得的资助资金大多来自国外或境外的基金会或外国驻华使领馆；同时，也有些国外组织和机构派人以指导工作为名来华，参与组织活动。这些行为都具有极大的政治和安全风险，一是通过合作研究的名义，获取国内农民工的动态，达到收集情报和信息的目的；二是通过讲座与活动，进行意识形态和宗教宣讲；三是利用农民工组织参与网络活动或群体性事件，影响国内的舆论与社会安全。因此，在接受资金援助和人员支持方面应慎而又慎。
（4）农民工组织应提升服务能力、扩展服务职能。中华全国总工会理论研究所一直进行工会组织对农民工权益的维护研究，具有深厚的理论基础和实践经验。他们认为，上级主管部门应该开设或举办农民工组织论坛，以交流管理经验；同时，也可以对农民工组织的负责人进行基本培训，以促进组织的健康合法运行。根据目前农民工的文化素养与诉求，农民工组织应该拓展现有职能，不仅仅是低层次的维权与培训，而应该提升农民工的自我组织能力，提高农民工的组织化程度。
从上述访谈可以看出，农民工社会组织在某种程度上代替政府履行了部分组织和管理的职能和任务，作为“第三方”部门，能够有效缓解农民工与政府及雇主之间的对抗与冲突。但在现实中，由于多依赖于国外资金或捐助运行，具有一定的政治风险，因此，应该提升组织的管理能力，以促进组织健康合法运行。
3.关注与呼吁：对媒体报道的标题内容分析
作为弱势群体——农民工的利益救助者和诉求人，农民工社会组织一直受到各类媒体的关注。以“农民工组织”“农民工NGO”“农民工草根组织”，以及“农民工非政府组织”为检索词，可以在互联网找到相关信息累计190余万条，在中国知网查询到相关文献690余篇。这表明，农民工社会组织现象不仅引起了社会的关注，也成为学界的研究对象。通过对网络报道的标题分析，可以发现，媒体及社会各界对农民工社会组织的关注主要体现在两个方面，一是通过农民工社会组织活动的报道，传播农民工社会组织的正面信息，构建农民工社会组织的正面形象；二是对农民工社会组织生存状况反映，以呼吁社会各界，尤其是政府部门，加强对农民工社会组织的支持和帮助。
对农民工社会组织的报道是近年来媒体及舆论界的重要话题之一。需要注意的是，这些报道不仅让读者了解了农民工社会组织的概况、职能与作用，也构建了农民工社会组织的正面形象。如《中国日报》的“信义兄弟成立NGO为农民工解忧”， (16) 人民网的报道“爱心驿站里有了农民工维权课堂” (17) 等。
而同时，农民工社会组织的生存困境与运行状况也越来越引起人们的注意，如《瞭望》新闻周刊的“一个农民工组织的成长之路”。 (18) 为了解决农民工社会组织所面临的困难，一些媒体人或专家学界通过互联网传播成功组织的经验和方法，或者通过相关调研为农民工组织的发展呼吁。
根据上文分析，我们可以看出，农民工社会组织在维护农民工权益及技能培训等方面发挥了积极作用，能够为农民工提供利益诉求与保护的渠道和路径。这一行为得到了农民工、政府部门、企业及媒体和学界的认同。
（二）农民工社会组织的资源需求与供给分析
组织体的生存需要从周围环境中吸取资源，进行资源和能量交换，从而实现组织体的稳定与发展。以案例为基础，本部分从资金、人力、社会关系动员，以及经验技能四个方面的资源供给与需求状况进行分析，了解农民工社会组织的资源持有、动员及利用情况。
1.资金匮乏，难以支持农民工社会组织的再发展
资金是一个组织运作的基本条件。我们通过调查发现，现有资金只能维持社会组织的基本运行，无法推进组织的优化发展。从整体上看，农民工社会组织的资金来源具有多元化特点，但捐赠的总量有限（通过下图，可看出东莞蓝衣工人合作社接受捐赠的物品及资金数量）。 (19)
图12 东莞蓝衣工人合作社捐赠公示
同时，由于有些农民工社会组织因为无法注册而未获得政府认可，也就无法获得案件补贴。 (20) 因此，农民工社会组织的资金拥有往往处于低量状态。而过高的帮助农民工维权的间接成本（政府致力于降低劳动者维权的直接成本，如仲裁免费等）、免费教育培训活动的开展、免费教育培训资料的分发，以及基本的办公和人力成本都增大了资金来源与使用的缺口。因此，在现行状况下，资金问题是制约农民工社会组织优化发展最大因素。
2.员工数量少、流动性大，影响农民工社会组织的服务质量与再发展
尽管“北京义联劳动法援助与研究中心”与“东莞蓝衣工人合作社”都吸引了包括海归博士与名校硕士的参与，但还是难以掩饰农民工社会组织整体上人才匮乏且流动性强的困境。这一现象的主要原因在于整体收入过低。一些人的收入甚至低于农民工的水准，即便是经济状况较好的深圳“当代社会观察研究所”的平均工资也只在4000元左右，使工作人员面临较大的生活压力。同时，农民工社会组织工作人员基于实现人生目标的需要，认为现有工作不利于个人发展，缺少对组织的忠诚度。这些因素导致农民工社会组织不仅员工数量不足，而且流动性大，严重影响了服务质量和工作的延续性，制约了组织的再发展。
3.社会关系广泛，社会资源动员能力较强
社会关系是社会组织尤其是非政府组织的重要社会资源。一些成就卓越的农民工社会组织取得成功的重要原因就在于通过广泛的社会关系，获取大量优质的社会资源，推进组织的发展。通过数据与案例分析可以发现，农民工社会组织建立社会关系主要对象为：政府机构与社会团体、各种基金会、学术机构、专家学者与媒体。农民工社会组织与上述组织、团体或个人建立社会关系的主要方式表现为三个方面，一是聘请退休官员或专家学者担任顾问或理事，如“东莞蓝衣工人合作社”聘请民政部退休司长王振耀和著名学者温铁军担任顾问；二是邀请政府机构、基金会或学术机构为合作伙伴，如北京的“工友之家文化发展中心”将共青团中央、中华全国总工会、清华大学及北京市朝阳区人民政府等作为组织的伙伴；三是与上述部门或组织共同开展相关活动，如“小小鸟打工互助热线”与北京市东城区司法局联合举办的“律师志愿者参与劳资纠纷调解项目”等。
4.缺少经验技能交流平台，影响农民工社会组织的整体发展
经验技能的交流和研讨可以提升社会组织的工作能力，促进社会组织整体服务质量的提升。农民工社会组织的研讨、培训与交流活动始于2000年。它不仅使农民工社会组织扩展了视野，而且使散落在全国各地的孤岛式的社会组织能够形成网络，从而以整体的姿态在农民工的维权与服务中发挥作用。如2000年12月，清华大学当代中国研究中心与其他部门合作在广州举办的“服务与创新：外来工社会政策研讨会”；2001年6月，在深圳举办的“珠三角外来女工培训研讨会”，吸引了较多的农民工社会组织参加。但就目前来言，除了建立网站外， (21) 尚没有建立相对稳定、统一的经验、信息交流共享的平台，影响了农民工社会组织的整体发展。
迫于发展的驱动，农民工社会组织运用不同方式建立了广泛的社会关系，以挖掘更多的社会资源；但资金的匮乏、专业工作队伍的不稳定与数量的欠缺，以及交流平台的缺失都制约着农民工社会组织的发展与提高。
（三）农民工社会组织的制度环境分析
组织理论认为，所有的组织都要在制度环境里运行，也就是说，制度是组织运行的基础和前提。根据道格拉斯·诺斯（Douglass North）的观点，农民工社会组织的制度环境可以界定为国家用以规范农民工社会组织行为和活动的正式制度和非正式制度的统称，这些制度的集合体是决定农民工社会组织生存发展的重要外部条件。前者是对农民工社会组织运行的“显性”规则，而后者表现为文化形式，即意识形态、价值观、道德观念及传统习惯等，是一种“隐性”规则。本研究将首先通过对制度体系的要素解构，根据农民工社会组织的管理和运行流程，从显性制度和隐性制度两个层面，分析与研究现有制度体系对农民工社会组织的影响和作用。
1.鼓励与约束：对农民工社会组织管理的制度困局
有关农民工社会组织的制度体系包括下述四个方面的法律规范与政策规定：一是宪法；二是法律，即全国人大及其常委会制定关于民间组织各种法律；三是行政法规及部门规章，即国务院及其所属部委制定的关于民间组织的相关法令、条例、准则、规定、规章等；四是党的政策，即党关于民间组织的决定、通告、通知、意见、办法、指示等。其中涉及农民工社会组织的法律、行政法规及部委规章主要包括下述内容 (22) ：公益事业捐赠法、村民委员会组织法、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》等，共计120余部。 (23)
借鉴已有研究方法和研究成果，以上述制度体系为对象，以农民工社会组织的运行流程为基准，本节将农民工社会组织的制度环境要素分解为下面五个环境要素，主要有：对社会组织的定性和定位、社会组织的成立与登记及注册的规定、对社会组织的监管、对社会组织的财政政策及对社会组织的激励与处罚。
从对社会组织的定位和要求来看，农民工社会组织的发展处于激励与鼓励的宏观环境。中国共产党十六届四中全会明确指出：“要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。”而2005年的《政府工作报告》也提出，要“坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用”。 (24) 这些政策和要求为社会组织的发展提供了宽松的宏观环境。在随后的几年中，培育发展与监督管理并重逐步成为政府关于社会组织政策的主要基调，并对不同的民间组织采取选择性支持和选择性限制相结合的管理方针， (25) 推动了农民工社会组织的产生与发展。
从对农民工社会组织的登记注册、监督管理角度来看，这些法规在技术操作上的基本导向是对农民工社会组织的控制和约束，主要表现在下述三个方面：
（1）登记注册门槛过高，难以获得合法地位。根据《社会团体登记管理条例》规定，登记注册不仅对社会组织在会员人数、财产数额、发起人和拟任负责人资格等方面有严格的规定和限制，而且在登记管理上采取双重许可制度，即主业务单位的审批许可和登记管理机关的登记许可。根据这种制度，多数农民工社会组织只能选择工商登记的方法来获得身份。但由于不是正规的慈善组织，无资格也不便以社会组织的身份组织公益募捐，即使能接受捐赠，相关捐款也无法享受减免税待遇。 (26) 同时，这种规定也导致多数农民工社会组织游离于法治之外，以“老乡会”“联谊会”“战友会”等形式开展活动，给社会稳定带来潜在威胁。
（2）请示报告和年检制度制约农民工社会组织的自主发展。根据农民工社会组织的重大活动请示报告制度规定，社会组织在开展重大活动要上报业务主管部门进行事前审查和事后审批。这种规定不仅浪费了大量行政资源，而且也使许多农民工社会组织丧失开展活动的自主性与积极性，缺少开展活动的动力与活力。
（3）缺少对农民工社会组织的救济制度。根据相关法律法规要求，对社会组织应受处罚适用情形的规定过于笼统、抽象，处罚的上下幅度差别很大，给登记管理机关和业务主管单位及其工作人员留下了大量自由裁量的空间。同时，我国撤销或吊销社会组织的执法机关是民政部门，担任行政复议职能的也是民政部门，民间组织对撤销或吊销民间组织的决定缺乏司法救济途径。
2.文化惯性与信任缺失：对社会组织认识的文化迷茫
受传统思维和理念及社会历史发展历程的影响，人们对社会组织或民间组织的作用和影响一直存在着错误解读。这种误解主要存在于政治文化、行政文化及信任文化三个方面。
（1）政治文化的浸润：为避免在一些国家如东欧和某些苏联国家曾经出现过的公民社会组织对抗国家乃至推翻国家政权的局面。改革开放后，我国关于社会组织的相关政策法规表现出强烈的控制型管理趋向，其目的在于防止出现破坏社会稳定和国家安全的敌对社会组织，防止社会组织从事不利于社会稳定和国家安全的政治性活动。 (27) 自中华人民共和国成立以来，面对国际上其他国家的意识挑衅，执政党需要时刻保持“政治敏感性”。同时，鉴于 “西方自由主义”对中国进行“和平演变”的警惕，人们对社会组织存在着担忧心理：一是担心社会组织过分发展会失去控制，造成尾大不掉；二是担心一些社会组织在成长壮大后会跟政府“对立”。因此，人们对于社会组织十分警惕，始终有一种防范的意识。
（2）行政文化的垄断意识：从社会资源的使用与配置来看，政府一直处于主导或者垄断的地位，形成了全能政府的现象。因此，对于农民工社会组织，由于其活动常常会牵涉到政府的利益而为政府所疑虑。一般认为，农民工社会组织的活动涉及一个为政府所敏感的问题——农民工权益问题。而这些问题又涉及劳资关系和当地利益等问题，一旦政府给予实质性的支持，等于倡导这样的活动和目标。同时，政府也要承担相应的责任和风险。因此，对于农民工社会组织，一些政府部门应更多地表示出防范和管制的态度。
（3）信任文化的缺失：相互信任是维持社会运行的基础。而根据中国社会科学院社会学研究的调查，社会的总体信任指标在进一步下降。 (28) 这种信任的缺失与下降也严重影响到了一些社会团体，乃至政府部门的公信力。2011年由“郭美美炫富”所引发的网络事件，给中国红十字会带来了前所未有的危机，导致红十字会的信誉受到质疑，各种捐款大幅度下降。 (29) 信任危机也波及农民工社会组织的发展。在实际运行中，不少农民工质疑社会组织开展活动的目的和用意，因而拒绝社会组织的援助。
制度是社会文化的具体体现。基于上述文化背景与社会背景，我们就不难理解，在现行社会环境与文化环境下，农民工社会组织管理过程中所出现的迷茫、矛盾与纠结。
可以看出，面对实际困难与处境，农民工对相关维权组织与援助组织具有强烈的需求，而且上述组织也对求助的农民工进行了援助；但由于资源供给的匮乏及制度的制约，农民工社会组织无法得以优化发展。