小政府遇到了大问题

傅斯年曾论“王安石变法”说：“其改革之总用意，亦为富国强兵，以雪契丹之耻。”故不仅其用心不可非，“即其各法，亦多有远见之明，此固非‘不扰民’之哲学所赞许，却暗合近代国家之所以为政也”。[2]这是一个非常深刻的观察。盖王安石的“变法”实已触及社会结构的根本改变，成败当从制度及其背后的基本价值观念看。在中国，“不扰民”的小政府政治哲学早已体制化，至少为体制所固化，若不从基本价值观念上开始转变，并据此对体制进行更易，任何“富国强兵”式的改革都很难成功。[3]

清末新政也可由此考察：外敌的实际入侵和继续入侵的威胁，使得“富国强兵”成为政府不可回避的责任，而“富强”的确是傅斯年所谓“近代国家”的政治观念，与“不扰民”的小政府政治哲学形成了根本性的对峙，几乎没有妥协的余地。这就使清廷遇到了一个非常棘手的问题：中外之间的国际竞争不可避免，为了不在竞争中落败，就只能向“近代国家”靠拢。用传统的术语说，为了“退虏”，先要“送穷”，才可能实现“富强”。体现在政府职能转换上的国家功能转变，意味着整个政治体制、政治结构和政治伦理都不得不进行具有根本性的变革。

中国传统政治讲究的是社会秩序的和谐，其基本立意是统治一方应“无为而治”。先秦政治思想的一个核心原则，即孔子所说的“为政以德，譬如北辰居其所而众星拱之”。所谓“治世”，即统治一方从上到下均可以无为，而天下的社会秩序仍能和谐。用今日的话说，“无为而治”就是政府尽量不作为。故中国的传统政治，至少在理想型的层面，基本是一个不特别主张“作为”的“小政府”模式，[4]接近于西方经典自由主义那种社会大于政府的概念。中国古人也许很早就意识到了国家机器很可能会自主而且自动地扩张，所以必须从观念上和体制上对此“国家自主性”进行持续有效的约束。

与“小政府”对应的是某种程度上的“大民间”或“大社会”。过去常说中国是中央集权，那最多只体现在京师的中央政府本身。[5]到了各地，则大体是一种逐步放权放责的取向，越到下面越放松。秦汉时的乡里已非常弱化，实不能像一些人想象的那样行使“国家”的功能或代表“国家”。至少从唐中叶以后，大体上官治只到州县一级，且直接管理的事项不多，地方上大量的事情是官绅合办甚或是由民间自办的。用现代术语来表述这一官绅“共治”的特点，即“国家”不在基层，也缺乏向基层扩张的意愿和动力。清初朝廷似曾有过试图强化保甲而弱化士绅的努力，但并不成功，也未见延续，此后基本维持着唐中叶以后的政治形态。[6]

从世界史的视角看，中国统治的国土面积那么大，维持那么久（朝代虽更易，基本未变换体制），基本仅此一例。[7]按照欧洲的经验，广土众民几乎是不可能一统治理的，也没有实施实际政治管理的先例。而根据中国的历史经验，由于实行了真正“小政府”的无为模式，在低成本的情况下运作，广土众民的状况是可以治理的，实际也在很长的时间里实施了管理。其间一个重要因素，即政府把权、责层层释放。用清季时人的话说，即天子慎择宰相，宰相慎择守臣，守臣慎择牧令，皆“责其成”而不问其具体之所为。[8]且权、责不仅是分给省或州县一级的地方官，很多时候是直接分给了基层的地方社会。

中央与各地官员也有明确的职责划分，袁世凯后来用新名词解释说：“国家设官任职，首须权限分明。其大要不外立法、行政而已。内而各部，皆为立法之地，此中央之所以集权；外而各官，皆为行政之人，此地方之所以寄治。”简言之，就是中央“议事”而外官“办事”。相应地，各部的部员也“为中央议事之人，而非地方办事之人”。若“立法有未善者，外官亦得而条陈之，但不能分中央制度之权；其行政有未善者，部臣亦得而纠查之，但不能攘地方治事之权”。[9]他以立法和行政这样的新术语，非常简明扼要地对议事和办事的区分进行了学理提升，即中央政府负责订立制度，更多起主导作用；而各级地方政府则承担具体的治理。

当然，所谓无为，并非零行为，而是对某种行为方式和取向的强调。若论政府参与的事务，似乎中国还胜过西方。严复曾比较东西立国之异说：“西国之王者，其事专于作君而已；而中国帝王，作君而外，兼以作师。”故西方君主“所重在兵刑”，而“中国帝王，下至守宰，皆以其身兼天地君亲师之众责”，举凡礼乐、宗教、营造、树畜、工商，乃至教育文字等，皆其事也，结果是“君上之责任无穷，而民之能事无由以发达”。[10]

实际上，历代真能“作之君作之师”的皇帝是很少的；大部分时候，是皇帝和士人共治，实现一种群体的君师之治。用蒋梦麟的话说，中国久已没有贵族，只有“相当于贵族的士大夫阶级”，逐渐衍化成一个“学者之国——最受尊敬的是学问，最受珍视的是文化”。统治者依靠“学者领袖来驱策督导”，通过“教育人民”以“真正地领导人民”。[11]这样的群体君师之治，也可以称为“士治”。在此体制下，从帝王到守宰的责任固无穷，具体治法却又是相对放任的。类似中央与地方的区分，各级政府也更多是起主导作用而已。

严复自己的意思，是不满中国政府干预民事太甚，但他的确领会到了中国传统政治那种政教相联的特色。从根本言，政府可以无为的前提就是教化，即贾谊所说的“有教然后政治也，政治然后民劝之”。这里的“政治”，意思就是以政教为治和政事得到治理。百姓受教而化之，各亲其亲，则政府对内的职责只在老幼孤寡的福利问题，当然可以无为，且可以真正趋向“无为而无不为”的境界。这样一种政治和社会秩序的理念，与其说是一个可以完全实现的目标，不如说是一个值得争取、可以趋近的理想。[12]

然而，小政府模式的根本缺点就是很难应付较大的突发事件，故最怕“天下有事”。这种资源匮乏的政府，就连应付天灾都感乏力，更不用说对外作战了。而近代的一个新形势，就是康有为强调的从大一统变成了万国林立的竞争局面。随着资本主义和科技的发展，今日所谓全球化那时已经开始。本来儒家强调国家不与民争利，前提是对外不多欲，才能够内施仁义。晚清的困窘在于，中外的竞争既严峻又紧迫，外来的压力接踵而至，已经不容许一个小政府的存在，迫使清廷不得不向一个有作为的大政府转变，由此产生了一系列的问题。

一旦政府真要有作为，中央政府也就感到了“集权”的确实需要。清廷因仿行宪政而推行中央集权，的确是导致各地不满的一个重要原因。但这还不是当时最严重的挑战。最具根本性的结构性紧张在于，一个向以“无恒产”为宗旨之“国”，忽然要完成退虏送穷的紧迫任务。一旦中央政府选择了富强这一目标，就不能不在政治伦理和统治模式上做出结构性的改变。但当年的政府以及关心国是的多数读书人，恐怕都没充分意识到这一点。