立宪的自上而下特征
鲁迅后来说：“中国太难改变了，即使搬动一张桌子，改装一个火炉，几乎也要血；而且即使有了血，也未必一定能搬动，能改装。”[25]但清季则朝野皆感外国立宪必流血，而中国不仅不流血，且上比下积极。当出洋考察五大臣被行刺时，夏曾佑就提出：“天下各国民人要求朝廷立宪，朝廷不许，致有种种凶险之举，此为国家之常事。而惟我国，则朝廷深欲立宪，而民人抛炸弹以止之，亦何其可怪之甚哉？”[26]夏氏指出了一个重要的差异，即中国立宪本是摹仿外国，其进程却与外国颇不相同——外国立宪多自下而上，中国立宪却表现出自上而下的特征。
这一特征，其实当年政治立场不同的各方面人士都已共同注意到了。革命党人汪精卫先就指出：“立宪事业，满洲政府实司其柄，自定宪法，以规律大权之行动，其势至强。”他更明言，这是满洲政府“自率己意，以定宪法，于国民何与焉？”[27]后来《民立报》的社论也指责，似这样没有国民参与的宪法，纂拟则不啻拟旨撰诏，颁布亦类同发号施令。[28]汤寿潜私下说：“以五千年相沿相袭之政体，不待人民之请求，一跃而有立宪之希望，虽曰预备，亦极环球各国未有之美。”[29]《东方杂志》则公开说，立宪诏书和改官制的上谕中都表述了“民格不及、程度不足”、“民智不足”之意；“质而言之，即谓下之自谋，不若上为之谋也”。[30]此虽可见婉转的指责，但仍指出了实质，即立宪本非“下之自谋”，而更多是“上为之谋”。如考察宪政大臣于式枚稍后所奏陈的，历来“中法皆定自上，而下奉行”。[31]
所有这些人都看到并指出了一个共同点，即此时的立宪，是自上而下的。且正因是自上而下的，似乎还来得太容易。邓实在1904年还慨叹“革命难矣，而革政抑亦不易”。他很担心立宪的希望可能会“望之终古而已”。[32]到立宪上谕颁布后，夏曾佑转感叹：“自古立宪之迟，莫如中国；自古立宪之易，亦莫如中国。”[33]
换言之，这次是朝廷主动要立宪，而不是被要求立宪。且后来朝廷的表现似乎越来越“主动”，不论其是否情愿，开设国会的期限确实越缩越短。到1910年11月4日（宣统二年十月初三日），清廷颁布上谕，宣布开设国会的期限缩短三年，于宣统五年即开设议院。诏书指出：由于时势危迫，“日甚一日”，且“内外臣工，强半皆主张急进”；朝廷“宵旰焦思，亟图挽救，惟有促成宪政，俾日起而有功。不待臣庶请求，亦已计及于此”。[34]
这一上谕明确了立宪开国会是为了应付危迫的时势，承认了内外臣工“强半皆主张急进”（其实很多督抚主张速开国会是别有所图）的现实，并强调了朝廷“不待臣庶请求”已在筹划此事。这大体应非虚言，而系实述。盖对朝廷在立宪方面的主动，连政府中人也有疑虑。稍早在大臣讨论立宪的会议上，据说铁良就提出：
吾闻各国之立宪，皆由国民要求，甚至暴动。日本虽不至暴动，而要求则甚力。夫彼能要求，固深知立宪之善，即知为国家分担义务也。今未经国民要求，而辄授之以权；彼不知事之为幸，而反以分担义务为苦，将若之何？[35]
而袁世凯解释说，过去欧洲人民是因“积受压力，复有爱国思想，故出于暴动以求权利”。中国则朝廷崇尚宽大，故“民相处于不识不知之天，而绝不知有当兵纳税之义务”。故“各国之立宪，因民之有知识而使民有权；我国则使民以有权之故，而知有当尽之义务”。吾辈之责任，在“使民知识渐开，不迷所向”。用瞿鸿禨的话说：“宪法之利于国者，在人人知当兵、纳税之义务，而可致富强；其利于民者，在人人可享法律之自由，人人有与闻国政之荣利，不啻上下互为报施。”[36]
袁的回答道出了立宪的一项要素，即开民智而使之有权利义务观念。一般宪政研究似较少述及教育，其实宪政乃新政之一部分，其间教育始终得到强调，置于首要的位置。[37]朝廷的具体预备立宪次序，也是先普及教育，以推行地方自治。这是从戊戌维新时期开始的以教育培养“国民”（对应于“臣民”）努力的延续，本是在野的趋新读书人向所提倡者，而得到了朝廷的采纳。时人认知中的“国民”，是要“与国家之兴衰有关系”，[38]即不仅要有自治的能力和权利，更要知爱国；而爱国的一个主要表现就是多缴税还愉悦，同时也愿意当兵。张荫棠就明言，“立宪政体之善”，就在于“使民知国家者，君与己共之，爱国之心油然而生，然后肯牺牲财产以供租税，牺牲身命以为兵役”。[39]
同一“开民智”，有些人或许连带想到的是“兴民权”，朝廷则显然更看重使其“知有当兵纳税之义务”的一面。当时以教育培养国民爱国心的直接目的，大都在于“肯牺牲财产以供租税，牺牲身命以为兵役”。那时被视为袁世凯主要权力竞争者的瞿鸿禨，这方面看法与袁相类，他也说：“民智大开，民德日厚，夫然后下知当兵、纳税，而皆有急公好义之诚；上亦可予以自由闻政，而知有安分循理之责。”[40]这些人之所言，大体仍是咸同以来官文书中最常见的筹饷、练兵二事。但不同的是，西来的权利义务观念在官员中已相当普及，并成为其论事的学理依据。
而铁良的疑问，或受到梁启超的启发。梁氏在1903年末曾摘译了斯宾塞与金子坚太郎讨论日本宪法的对话，关于各国立宪“大率皆由国民要求逼迫，或购之以血，而始得制定”；而日本乃“专制独裁之国体，民乐其化，未闻有要挟强逼之事”，却产生出宪法的说法，即起自斯宾塞的疑问。[41]后来很多人的类似疑问，不过把日本换成了中国。考察宪政大臣于式枚即引用了“英儒斯宾塞尔”的同一质疑，从其用语看，显然出自梁启超的译述。[42]尽管后来这些人都不曾提及梁启超，这一转换后的疑问显然已成为较普遍的看法。于式枚就说：
各国立宪，多由群下要求，求而不得则争，争而不已则乱。夫国之所以立者曰政，政之所以行者曰权。权之所归，即利之所在。定于一则无非分之想，散于众则有竞进之心。其名至为公平，其势最为危险。行之而善，则为日本之维新；行之不善，则为法国之革命。[43]
于式枚不仅道出了中国立宪与各国的不同，更指出了一个可能的反向结果：外国是因争权而致乱，中国则可能因授权而致乱。大学堂监督刘廷琛进而提出：“欧洲各国立宪，皆因昏君暴相，肆行掊克，民不堪命，乃起而与政府相抗，几经流血而成。”中国则反是，民间未见什么抗争，朝廷则“持太阿之柄以示人，坐使国势纷攘而不安”。[44]刘廷琛的见解有和于式枚相近处，然更直截了当，明言立宪已导致了“国势纷攘”。不过，使臣张荫棠有相反的看法，他以为，各国由专制政体变为立宪政体，“俱不免有官民上下权限之相争”。而中国则“全赖朝廷预制机先，明决断行”，遂能“融洽党见，消弭隐患”。[45]
在革命党方面，则从预备立宪之诏初下时起，“有识之士即号于众曰：各国立宪无不由国民流血以购之，今我政府竟如是慷慨，而分权让利于吾民也，乌可得哉？”[46]其态度虽是负面的，却也点出了立宪那自上而下的特征。当年倾向于革命者反对立宪的一个代表性说法，即天下没有平白而至的好事，若出现，不是假的，就是欺骗和阴谋。
雷昭性就分析说，宪法的实际功用，即“杀政府之权，而与人民以参政权”。通常政府都不愿意分其权力，故“各国立宪，其原动力皆发自人民。政府于百端抗拒阻挠之后，至于势不能支、力不能拒而后许焉”。而“吾国则政府为原动力，无须逼迫，而泰然分其权与人民，何其文明程度高于各国若是也！”和于式枚相近，他也视立宪为政府与人民之间的权利竞争，而政府显然是强势一方，故各国人民“于不得已之时而不免用激烈之冲突”。由此可知，宪法者，“大都由激烈时代人民逼迫而成，非可由平和时代政府酝酿而成”。前者“其宪法真”，后者“其宪法伪”。[47]
《民立报》的社论指出：宪法是“保护人民”而“束缚君权”的，“人民不起而立之，断未有君主肯起而立之”者；同理，国会也没有“人民不起而开之”而“君主肯起而开之”者。故“自来宪法，未有非国民能起而自立，而可以得美备之宪法者；自来国会，未有非国民能起而自开，而可以得有力之国会者”，若“有恩许开之者，必非真正之宪法、真正之国会”。就算君主愿意与国民缔结契约，国民也当负起责任，“与君主立于对等之地位，开正式之谈判”，使宪法反映国民的意旨，而不能“坐视其自立宪而自开国会”。[48]不论报纸的态度如何，最后一语仍点出了立宪更多出自朝廷的特征。
当然，朝野均不乏为立宪的自上而下特色辩护者。不仅有前引使臣张荫棠的意见，《大公报》也曾著文说，尽管“一国宪政之成立，必事事依赖政府”为“最不足恃”。然在专制国中，“政府之势力，实百倍于吾民。吾民既无实际之势力以左右政府，则所恃以提倡新政、维持大局者，仍不能不惟政府是赖”。[49]与雷昭性所谓弱势只能以抗争影响强势的见解不同，《大公报》似乎以为，强势者未必不可能主动做正确的事。宋教仁则不同意，他认为，立宪显然“利于国民，而不利于国政府”；“利于汉人，而不利于满人”。在人我“利害不两立”的背景下，西太后必不能“舍己从人”。即使她能，其余满人也不能接受。[50]
这里的关键在于朝廷和人民是否只有权益对立的一面，或双方是否也有权益共同的一面。若彼此不仅是对立的，也是相互依存的，则立宪就不仅意味着政府对人民让权，而可能是双方均受益。即便从对立的一面看，人民不也还有纳税、当兵的义务吗？瞿鸿禨就以为，权利、义务二者相辅相成，若民智未开，“遽责以当兵、纳税之义务”，便可能“激之而生变”；若民不能尽义务，“而先予以享自由之利”，则“恣肆横决，其弊更不胜言”。[51]这样，假如政府真有意改革，未必即是俗所谓天上掉馅饼，而可能是弱势方与强势方在权益交换基础上的双赢。
那么，普通人民对立宪的态度究竟如何呢？