小政府和大政府的紧张
与此前的“弱国家”相比，清廷已经变得非常强有力了。但其并未准备彻底改变其政治模式，因而也无意从根本改变其政治伦理。当年推行新政时，凡遇“地方”之事，尤其涉及款项者，相关的政府公文中可见一条很重要的内容，即“官不经手”。如1905年的《天津四乡巡警章程》就规定，办巡警的经费，“皆责成绅董，官不经手”。而袁世凯在呈报章程的奏折中也说，巡警月饷“由村董酌定支给，官不经手”。当然，这是袁世凯所谓“官绅联合”的模式，故“官弁薪工马匹杂支”等费，仍“由官发给，以示体恤”。[47]
这一取向表述出一个很明确的原则，就是官（中央和地方政府）既要主导，又不起具体作用，似也仅承担有限的责任。换言之，小政府已进入政府官员的下意识层面，成为自觉的政治伦理，故其在意识层面对自身角色也有较清晰的定位。类似规则特别能体现过渡时代的转折，由官方督办领导的乡村巡警，显然是一种新的体制；而经费上仅象征性地参与，又维持着既存的政治伦理，是小政府模式的一种自然延续。
与“官不经手”类似的一个当时表述是“劝”，甚至可说这是清末新政的一个关键词。1907年地方官制改革，各直省均设立劝业道，以及后来地方设立的劝学所、劝学员等，这些以“劝”为名的机构和人事设置中，大体均表明官方既要主导而又仅有限参与，折射出后人眼中的国家与社会那互为交结的一面（详另文）。
在外来思想观念的影响下，朝廷较前更主动更有力地参与了各项新政事务；同时又对“国家”功能有明确的认识，始终坚持“国家”只起倡导和推动作用。从“官督商办”到“官不经手”“官绅联合”等，都表明清廷大致还在坚持“小政府”的行为伦理。从主观意愿看，清廷虽已从不作为的消极态度走向有作为的积极取向，然其试图扮演的，仍只是一个“积极的小政府”角色，并不希望变成一个实际的“大政府”。然而，因为其面临的退虏、送穷任务既迫切又艰巨，实际却不能不一步步走上“大政府”的不归路。
故清季的现实困境是，一个小政府的机构，却不得不行使大政府的职能；不仅思想上没有充分的准备，在政治伦理、行为模式和体制方面，也都缺乏足够的预备。朝廷如此，民间亦然。但就是在这样的背景下，清廷却仓促进行了一系列具有根本性的制度改革。从废科举到筹备立宪，件件都是以千年计的巨变。
今人常说中国人缺乏法制观念，恐怕多是以其心目中某种特定的“法制”概念来反观中国现象。君不见戊戌维新时康有为就呼吁要从根本上一举改变“大经大法”，而最主要的反对意见则是动辄曰新法“有违祖制”吗？双方关注的重心，恰是法与制，以及法制基础上的法治。而当时“变法”一语的产生，并被后人用以概括那一时段的改革议论和举措，都体现了强有力的法制观念。
另一方面，向为人所诟病的“人治”，也有其长处，即对“人”的重视超过“制度”。梁启超的“新民”说，似乎还能体现这一传统。他曾指出：“苟有新民，何患无新制度？无新政府？无新国家？非尔者，则虽今日变一法，明日易一人；东涂西抹，学步效颦；吾未见其能济也。”中国“言新法数十年而效不睹”，就是因为过重新法，而忽略了“新民之道”。[48]
但梁氏和他老师康有为一样，是一个贯彻“得君行道”之路的人，他也一向特别重视制度尤其官制的改变。而清末官制改革，恰体现出一种由人向制度转移的态势。1906年，出使各国考察政治大臣戴鸿慈和闽浙总督端方奏请改定全国官制时，便强调日本“宪法之推行有效，实由官制之预备得宜”。关键是其后隐伏的准则：“未改官制以前，任人而不任法；既改官制以后，任法而不任人。”前者若“法既敝，虽圣智犹不足以图功”；后者则“法有常，虽中材而足以自效”。[49]次年，御史黄瑞麒也上奏说：立宪国的实质是法治国，“法治国任法而不任人，人失而法不失，故其国能长治久安；非法治国任人而不任法，人失则法亦失，故常朝治而夕乱”。[50]时人这样的表述尚多，都指向一种重制度而轻人的思路。
类似观念现在仍很流行，但钱穆却视之为清末的失误。他以为，既然要效法西方实行选举代议制，就“应该改变传统演变下的内在流弊，看重活的人超过于看重死的法，随时好让多数的意见来更改向来规定的法制，让人心在法外多留活动之余地”。而晚清的政治积弊，“则仍在纸面文字上用力，一切要求制度化，认为制度可以移植，不必从活的人事上栽根”。当时人相信“制度可用来束缚限制人”，却“不知一切政治上的变化，正是活的人要求从死制度中解放”。当年抄袭西方，不免“牺牲了活的人，来争死的制度”，结果“仍成为一种敷衍、文饰、虚伪与腐化，始终没有把社会人心要求变化的内在活力引上正路”。[51]
钱先生另有一些具体论述，我们不必拘泥。其所论最具启发性之处，在于强调“让人心在法外多留活动之余地”，以及“把社会人心要求变化的内在活力引上正路”。而晚清变法以及此后的很多改革和革命，都未能避免“纸张天下”的特色，上下都更多在条文上努力；故虽在在反映出“社会人心要求变化的内在活力”，却相对忽视了“社会人心”本身的“内在活力”。人的心力永是活泛的，并无固定的方向和目的；若论群体性的“社会人心”，能动程度更不可小视。即使在承平时代，其表面或状如止水，内里仍生机勃勃；若在危险与机会并存的乱世，一旦借外力而形成奔腾的怒涛，更非一般力量所能遏止。
可以说，新政的推行很大程度上已经超越了本已不堪重负的中央财政的承受力，解决之道有二：一是进一步加征各种临时性的税费，或据西方学理大幅度增加正式税收，两皆可能造成民众对于新政的敌视；二是借外债，却被不少时人和后之研究者视为“出卖国权”。两者当时都得到采纳实施。但对当下出钱的人来说，临时性的征收与常赋差别不大（仅心理层面略好）；而借钱总要还，最后还是要转嫁到基层的百姓身上。所以，为富强而大幅增加开支，是一个让人非常不愉快的事情。在此诸多令人不满的现象背后，都潜藏着结构性的体制变更，并要求政治伦理也有相应的转变。
小政府模式的基本准则就是政府不作为或少作为，只有不扰民的政府才是好政府。如果政府要有作为，就需要花钱。大政府的观念是很晚才传入中国的，对改变了思想方式的今人来说，政府要为人民服务，就要向人民收钱；就像人民在议院里要有代表，政府才能体现人民的意愿一样。这些都是近代西方典型的大政府观念。而小政府的不作为，是基于对国家机器“自主性”的某种体认（与权力永远导致腐败、故政府不可信任的西方观念表述虽不同而相类）。即使不言抽象的政治伦理，进一步的问题是，早已习惯于小政府的中国老百姓，能信任当时转变中的政府吗？
在具体举措方面，明知因富求强才是正途，但当时提倡的生利之法，均非可有款项立至，不能短期解决问题，正所谓缓不济急。若政府改变体制，直接参与理财，便违背了不与民争利的传统，既是一个根本的转变，也是一种非常危险的尝试；且任何正确的理财方法，也不可能少米多炊，更不能为无米之炊。如果徒然实行修改税收制度等敛钱之法，且不说很难在短期内筹集巨款，同样的问题是，普通民众真能如潘宗礼所想象的那样知所纳之税的用途就愿意缴纳吗？若百姓不理解而民怨激增，恐怕就不能给政府以继续改革的时间了。
换言之，若不解决小政府的问题，清廷已陷于一个诡论性的（paradoxical）微妙处境：不改革则不能解决问题，而要推行新政就需要花钱；且多一项改革举措，就增进一步经费的窘迫，直至破产。这基本就是一条不归路——不作为则显无能，欲作为则无财力，而解决之道更处处威胁自身的统治合道性。即使没有其他事情发生，这样的情况也维持不了多久。故芮玛丽认为，正是清政府的改革摧毁了这一推行改革的政府，因为它不能控制其自身政策造成的加速度。[52]
不过，这只是一个带有后见之明的分析。如前所述，当时社会的物质潜能到底有多大，是一个尚需斟酌的问题。例如，像梁启超这样的人便认为社会仍具可开发可整合的巨大潜力，只要理财方法正确，即刻便可获取数倍于当时岁入的款项。但问题在于，由于朝野的政治伦理并未出现根本转变，任何民力的“开发”都会被视为盘剥（且不说实际操作中确曾出现借此盘剥的现象），则社会力量的动员本身，可能就是对政府的一道紧箍咒。
当时局势的确非常困难，却也不是毫无转圜的可能。很多人确以为要变天了，同时也有不少人在努力，还有更多人在观望。简言之，以革命的方式解决问题，并不一定是“必然”的，也不是唯一的选择。如前所述，主张革命和改革的人，可能是为了一个相同或至少相近的目标。而改革与革命演成对立的态势，并最终被革命取代，有可能是对达成目标的方式、速度等方面的歧异。然而改革毕竟走向了革命，其间从政府领导能力到士人心态等相关问题，尤其是立宪与革命两个选项的竞争及时人对其正当性的论证，是下文要接续探讨的重要内容。
[1]王汎森：《汪悔翁与〈乙丙日记〉——兼论清季历史的潜流》，《中国近代思想与学术的系谱》，（台北）联经出版公司2003年版，第81—82页。汪士铎文字也都转引自此。
[2]傅斯年：《中国民族革命史》，未刊手稿，原件藏台湾“中研院”史语所傅斯年档。
[3]更早的王莽改制，颇为胡适所青睐，某种程度上也与此相类。按王莽欲复三代礼制，王安石也以经学称，提示着传统经学中实蕴含着某种支持政府作为的思想资源，其与体制化的小政府政治哲学之间有着什么样的关联和紧张，还甚可探索。
[4]摩尔并非中国专家，但他根据二手研究敏锐地觉察到中国传统政府什么也不做的特征。参见Barrington Moore，Jr.，Social Origins of Dictatorship and Democracy：Lord and Peasant in the Making of the Modern World，Penguin Books，1973，p.204。
[5]即使在京城，也与今日理解的“集权”很不一样。不仅所谓“皇权”远没有平常所说的那样大，对于京官，更存在从收入和职责等各方面的限制——京官的收入不如外官，通常也不能对老百姓实施直接的治理（详后）。类似限制虽未必成文，却是众所周知的。
[6]参见Hsiao Kung-chuan，Rural China：Imperial Control in the Nineteenth Century，Seattle：University ofWashington Press，1960；Ch'u T'ung-tsu，Local Government in China under the Ch'ing，Cambridge，Mass.：Harvard University Press（Council on East Asian Studies），1962。
[7]参见Joseph W.Esherick，“How the Qing Become China”，in Joseph W.Esherick，Hasan Kayali and Eric Van Young，eds.，Empire to Nation：Historical Perspectives on the Making of the Modern World，p.229。
[8]参见《再论中央集权》（录七月二十三日《中外日报》），《东方杂志》第1年第7期（1904年9月），第152页。
[9]袁世凯：《请饬另行核议路务办事章程折》（1906年），《袁世凯奏议》，廖一中、罗真容整理，天津古籍出版社1987年版，第1291—1294页。
[10]严复：《〈社会通诠〉按语》，《严复集》，第4册，第928页。
[11]参见蒋梦麟：《西潮》，（台北）中华日报社1960年再版，第178页。
[12]参见罗志田：《中国文化体系中的传统中国政治统治》，《战略与管理》1996年第3期。
[13]汪辉祖：《学治臆说》，中华书局1985年版，第16页。
[14]梁启超，《西政丛书叙》（1897年），《饮冰室合集·文集之二》，第62页。
[15]《再论中央集权》（录七月二十三日《中外日报》），《东方杂志》第1年第7期（1904年9月），第152页。
[16]杜亚泉：《减政主义》，《东方杂志》第8卷第1号（1911年3月），《杜亚泉文选》，田建业等编，华东师范大学出版社1993年版，第12页。
[17]孙宝瑄：《忘山庐日记》，1903年9月5日，上册，第729页。
[18]毅：《一年内政府与国民之大举动》，《申报》，1910年1月29日，第1张第3版。本条材料承厦门大学历史系梁心老师提示。
[19]袁世凯：《遵旨敬抒管见上备甄择折》（1901年4月），《袁世凯奏议》，第275、277、269页。
[20]张之洞：《劝学篇》（1898年），《张文襄公全集》，第四册，第570页。
[21]由于常常是士人而不是商人一类在策划，确曾存在过分花钱的倾向。如张之洞主持办学，过分注重校舍等的建设，增添了大量的支出。
[22]梁启超：《上涛贝勒（载涛）书》（1910年2月），丁文江、赵丰田编：《梁启超年谱长编》，上海人民出版社1983年版，第504页。（文字已据《近代十大家尺牍》核改，下同。）
[23]《苏抚奏拨苏省学务经费》，《申报》，1908年7月28日，第1张第5版。
[24]部分也因为其中很多人并不认可“新学”的学问资格，故极不愿也不能为一个不具权威的新事物承担重负。参见罗志田：《科举制废除在乡村中的社会后果》，《中国社会科学》2006年第1期。
[25]《苏抚奏拨苏省学务经费》，《申报》，1908年7月28日，第1张第5版。
[26]梁启超：《上涛贝勒（载涛）书》，丁文江、赵丰田编：《梁启超年谱长编》，第503页。
[27]这当然是典型的想象，多数外国老百姓对多交税从来不快，向有怨言。
[28]《通州游历绅士潘宗礼条陈》，附在袁世凯：《游历绅士潘宗礼忧愤捐躯遗有条陈据情代奏折》（1906年3月），《袁世凯奏议》，第1261页。
[29]梁启超：《上涛贝勒（载涛）书》，丁文江、赵丰田编：《梁启超年谱长编》，第506页。
[30]参见Jean-Laurent Rosenthal and R.Bin Wong，Before and Beyond Divergence：The Politics of Economic Change in China and Europe，Cambridge，Mass.：Harvard University Press，2011，pp.201-202。这一材料承四川大学历史文化学院王果老师提示。
[31]此承科大卫（David Faure）教授提示，特此致谢！
[32]一个很重要的因素是，四川在北伐后虽表面归顺了国民政府，实际却基本维系着北洋时代的政策（国民党中央要到1935年才开始真正“进入”四川，能干预到具体的治理就更晚），与注重税收的国民党政府不同。正是这没有受到国民党政策影响的统治方式，使曾经背负着几十倍赋税重担的川人，后来长期支撑了抗战时庞大的中央政府和军事机构。
[33]前引潘宗礼的条陈就说，日本“区区三岛，进出款项，几四五倍于我”（《袁世凯奏议》，第1261页）。痛斥苛捐杂税的梁启超也承认：“以各国租税所入与吾相较，则吾民之负担似不得云重。”（梁启超：《上涛贝勒（载涛）书》，丁文江、赵丰田编：《梁启超年谱长编》，第505页）
[34]蒋梦麟：《西潮》，第178—179页。
[35]梁启超：《新民说》（1902—1903年），《饮冰室合集·专集之四》，第157页。
[36]梁启超：《上涛贝勒（载涛）书》，丁文江、赵丰田编：《梁启超年谱长编》，第502—504页。
[37]参见杜亚泉：《减政主义》，《杜亚泉文选》，第16页。
[38]《各省学务腐败之原因》，《申报》，1911年6月26日，第1张第5版。
[39]《论中央集权之流弊》（录七月初二日《中外日报》），《东方杂志》第1年第7期（1904年9月），第148页。
[40]梁启超：《上涛贝勒（载涛）书》，丁文江、赵丰田编：《梁启超年谱长编》，第504—507页。
[41]杜亚泉：《减政主义》，《杜亚泉文选》，第13—16页。
[42]长舆：《论莱阳民变事》（1910年），《辛亥革命前十年间时论选集》，第3卷，第657页。
[43]参见罗志田：《国家与学术：清季民初关于“国学”的思想论争》，生活·读书·新知三联书店2003年版，第50—51页。
[44]梁启超：《沈氏音书序》（1896年），《饮冰室合集·文集之二》，第1页。按《饮冰室合集》之中国识字者为“不及二十人”，此据《时务报》改。
[45]参见《宪政编查馆资政院会奏宪法大纲暨议院法选举法要领及逐年筹备事宜折（附清单二）》（1908年），《清末筹备立宪档案史料》，上册，第665—666页。
[46]冯友兰：《新学生与旧学生》（1918年9月），《三松堂全集》，第13卷，河南人民出版社1994年版，第619—623页。
[47]袁世凯：《拟定天津四乡巡警章程折》（1905年8月）及所附《天津四乡巡警章程》，《袁世凯奏议》，第1172、1170—1171页。学部次年的《劝学所章程》也规定，劝学员在本管区内筹款兴学，“此项学堂经费，皆责成村董就地筹款，官不经手”。学部：《奏定劝学所章程》（1906年5月），《中国近代教育史资料汇编——教育行政机构及教育团体》，朱有瓛等编，上海教育出版社1993年版，第62—63页。
[48]梁启超：《新民说》（1902—1903年），《饮冰室合集·专集之四》，第2页。
[49]戴鸿慈、端方：《奏请改定全国官制以为立宪预备折》（1906年），《清末筹备立宪档案史料》，上册，第367—368页。
[50]黄瑞麒：《奏筹备立宪应统筹全局分年确定办法折》（1907年），《清末筹备立宪档案史料》，上册，第315—316页。
[51]钱穆：《国史新论》，生活·读书·新知三联书店2001年版，第111、113页。
[52]参见Mary Wright，“introduction”，in idem ed.，China in Revolution：The First Phase，1900-1913，p.50。