转向自下而上：“筹备清单”带来的转折

中央官制大体定局后，接着就是外省官制的编订。这一进程到1911年才以妥协而草草了结。除形式外，涉及根本的实际变更，多未落实；却凸显了一个久已存在、复因“东南互保”而一度有些尴尬的关系，即在中央集权的趋势下，对各省究竟怎样定位。前述光绪帝在1901年年初发布谕旨，要求“严禁新旧之名，浑融中外之迹”，主要针对着“拳乱”后士人与朝廷间的紧张，附带也有使参与“东南互保”的督抚安心之意。盖破除了“新旧之名”，则朝廷与疆臣之间的一度对立也就可以“浑融”了。[1]

然而，需要化除、浑融，正提示着紧张的存在，这样的关系多少有些尴尬。从那时起，朝廷与各督抚就一直在摸索中调整相互的关系。这一切，又和当时政治言说中频繁出现的两个关键词相关，即“中央”集权和“地方”自治。稍早瞿鸿禨曾以官制询其亲近者，章华就说，列强文明之制，“属于外省，曰地方制度；属于各部，曰中央集权”。[2]可知“地方制度”正类“中央集权”，都是外来新名词。而端方等更明言：“地方自治之制，其名词译自日本。”[3]

有时日本人也比一些中国人更清楚地看到中外新旧观念间的紧张。一篇当年较有影响的日本文章说，官制改革的一大矛盾，即所谓“地方官制”。从元代开始的行省制，清代固定为督抚常置，其“拥有广大之版图”，军事、外交，均要负责。道光后内忧外患不绝，不仅“一有变乱，任各督抚之自为镇抚”；且兵饷不自国库，由“各省自筹”。于是中央之魁柄下移，而各省相对独立，可不必“互为应援”。虽中国改官制多摹仿日本，但不仅整体上中国大日本小，各省督抚“割据之疆域”，也非日本诸藩若“萨、长、肥弹丸之地可比”。简言之，在外省官制方面，日本“维新之时，无其例也”。[4]

而外来新观念引入后，省的定位的确是一大问题。梁启超指出，中国各省“地域广而人民众”的特性，决定了“其公共相通之利害，必不在小节而在大纲”。凡“有所兴革，其影响立即波及于中央与邻省”。而其成功，“又往往非藉中央之倡导、邻省之协助”不可。故一省事务不仅是一地之行政，其动议往往“牵及于全国之政治问题”，实非“东西各国地方事务”可比。从法理言，中国的行省，兼具“地方自治团体”和“国家行政区域”两种性质，故督抚亦“兼有各国之地方长官与国务大臣之两种资格”。督抚的职衔本与各部大臣等，而因负责一省之全面，其实际政治权力尚略过之。[5]

梁启超所谓一省事务不仅是一地之事，往往波及邻省、牵动全国，比日本人所说更为全面。但在实际操作领域，处于小政府格局下的晚清中国，有事则各督抚不得不“自为镇抚”；而他省是否“应援”，可以相对独立地决定，也是事实。在这样的背景下，各省官制的制定既乏模本，即使仅在纸面落实，也困难得多。

最初的上谕和往还电文，大都还说是厘定各省官制，似并不觉得“省”有什么不正常（大体上，偏守成者说各省或外省官制，而趋新者多称“地方”官制）。然而到1910年，宪政编查馆一方面确认了各省官吏为地方官，同时也感觉到“省”与“地方”之间的紧张。该馆称，一般的区分，有中央集权和地方分权，但中国“情形不同”，遂将国家行政事务的执行机关定为四级，中央政府各部直达地方的为“直接官治”，中央委任各省官吏执行的为“间接官治”，各省官吏奉行的为“地方官治”，再下面是各地的“地方自治”。比中央集权多了“地方官治”，比地方分权多了“间接官治”，其实都在省一级。[6]

“省”虽被定位为“地方”，实际却在“中央”与“地方”之间，这是当年外省官制甚难处理的问题。如果说中央的改官制或较多是因应时需（也基于半带想象的认知），与地方自治相通的外省官制，实处理着一个自郡县制实施以来的长远问题，根本上就是一个广土众民的局面如何实行治理的问题。清末的改革，似乎想要既能发挥所谓地方自治，又能上下相通，不至于出现余肇康所谓“鞭长莫及，散钱满地”的态势；[7]即外省不仅听命于中央，在天下“有事”时更要支持中央（这在“东南互保”之后，有很实在的意义）。

然若中央集权后复设责任内阁，所谓“大臣专制”的可能性便增强，此时督抚有权的平衡作用就很明显了。东三省总督锡良便提醒说：“必欲以数部臣之心思才力，统辖二十二行省之事”，督抚就成了摆设。“设有缓急，中央既耳目不及，外省又呼应不灵，为祸实大。”[8]自诸葛亮点出“宫中府中”之别后，防止宰相擅权就与担心方镇尾大不掉一样，成为历代朝廷念兹在兹、无日或忘之事。清代先已废相，又因立宪而将行虚君制，更面临国家对外竞争的重任，中央不得不加强“集权”，其间实存多层次的紧张。在这样的背景下，大体维持督抚的权力格局，或对君位更为理想。

在普天之下莫非王土的时代，内外（时人也常说中外）更多是一个空间的概念，或袁世凯所谓立法与行政的关系。随着权利义务观念和思路的引进，以守旧著称的夏震武，也号称从六经中看到“国家有收税之义，即有保护人民之义；人民有纳税之义，即有参预政事之义”。[9]如果税收、服务及政治参与权本关联在一起已成为较普遍的认知，而时人心目中的“自治”，又还隐含着某种“独立”的意味，其程度随“地方”的范围而伸缩，则“行省”的定位是“中央”还是“地方”的一部分，便有了性质的不同，也有了新的具体意义。

于是，岁入的分配、军队的指挥（晚清的新军，大致应属后来所谓国防军，实际多由督抚创建、训练和维持）、外交的应对（对各省言即涉外事件）等，都成为新的问题。在新引入的国家观念里，外交、军事等权责都应在中央。但清末的实际情形是，这些事同时也是督抚（上无总督的巡抚）的责任。后来督抚与中央就此长期辩难，[10]后之研究者也多以为督抚争权。其实与权相应的，还有责任问题。盖不仅在地的“变乱”要由督抚处理（因此需要调遣和指挥军队），沿边各省多有相关的外交问题，内地的涉教事件也属于外交。[11]

简言之，如果“行省”不是“中央”，各省督抚要承担“国家”的责任，他们即应分享“国家”的税收。按“清单”规定，筹备宪政的第三年（即后来的宣统二年）要厘定地方税章程，次年颁布；同时厘定国家税章程，再次年颁布。[12]这表明划分“地方税”和“国家税”的观念已经确立。此前一再敦促的督抚，此后仍纷纷要求尽快划分。大约即在此过程中，“省”逐渐坐实了“地方”的称谓（与明清小说中常称“地保”一类人为“地方”，可谓霄壤之别）。[13]略具讽刺意味的是，只有一部分督抚拟以“国家税”支付与“国家责任”相关的支出，另一些人实寄希望于以“地方税”来履行其承担的“国家责任”，充分表现出所谓“过渡时代”的特色。[14]

对各省官制的设计，最主要的有二：一是省级机构和官员的调整，二是州县一级增添了不少新机构和官员。省级有两个方案，一者颇有更新，并集权于督抚；一者基本依旧，但另设专管财政（兼管）交通的财政司。两方案的共同点是各级都依照中央的新官制增设了一些相应的新机构，并把财政分出或单列于布政司，以与京城官制衔接。同时，从省到州县，都要增设独立的审判系统。[15]

或许是迫于改革的大趋势，或也因新方案中督抚自身的权力有所增强，较多督抚对改新的方案表示了有保留的赞同；主张依循旧制的较少，其意见也未被采纳。[16]但对于州县一级增添新官，则相当多督抚都表示了迟疑和反对，主要的理由是支出过巨，财力难以承受；同时这些新官又都需要新式人才，尚不知人从何来。[17]

最初的设计，府州县均“设六品至九品官，分掌财赋、巡警、教育、监狱、农工商及庶务，同集一署办公”。[18]后因督抚反对，“大半以无才无费为词”，改为设总务长、主计员、警务长、劝学员、劝业员和典狱员，分掌上述事务。“其僻小不能备员者，许其兼摄，惟至少须设四员”。此前教育已有劝学员、巡警有巡官、管监狱有典史，只差财赋和农工商两项。若以四员计，则“地方官于原有三项之外，仅添一项。所需公费，似尚易筹”。[19]

这多少有掩耳盗铃之嫌，因劝学员和巡官皆是新政产物，后者在不少地方还仅在纸面，所谓原有三项，实仅典史一员而已，其余都是添设（由于是推行新政，对原有佐杂官，都要考核甄别才能委用，余均遣散。典史能否改任典狱员，尚不肯定）。又因各府州县均“别设地方审判厅，置审判官，受理诉讼；并画府州县各分为三，每区设谳局一所，置审判官，受理细故诉讼”。[20]故区分行政和司法的结果，理论上官员至少倍增。实则还不止，因亲民官仅到州县层级，而审判官又下降到“区”一级，一县又增三官，整体官员数大增。且这些新设官佐，皆仿效外国新规，要“优给俸禄”，支出进一步大增。[21]

广西巡抚林绍年就说，广西全省“增出之官，不止十倍”。人才不足且不说，“经费无可骤筹”；所“增养官之款，取于公则款万绌，取于民则力早穷”。即使将各州县“平余陋规，悉化私为公”，一县之款，“以养一官犹苦不足，若分养多官，更不能敷”。[22]河南巡抚张人骏也说，河南“亲民之官，骤增十倍，员数逾千”，此项“新增之费，为数甚巨。取之于公，则空虚之余，无此财力；取之于民，则宪法未备、民智未开，苛敛适以召乱”。[23]余如四川“通省将及千员”，山西“添员需八百余人”，浙江也“需四五百员”。[24]

这些数字，似还没将各级法官计算在内，却也至少是多倍数的增加。其他很多督抚，也都表示经费无着。两广总督周馥提醒厘定官制王大臣，“今日变法宜急，尤宜体民心、量财力，不可骤为大改”。现在通国官民虽“无不以立宪为幸”，然毕竟“程度太低，更张加速，恐复变故环生”。若“治民之官，遽加数倍，而无以养之，适足为害而自扰”。故他以为，“目下所最要最急者，莫如财政一事。似宜略仿外国办法，分别国家用、地方用”，使“人人共晓”，则“筹措稍易”。[25]

张之洞也上奏指出，当时局面已是“民穷财匮，乱匪四起，士气浮嚣”。而“待举之新政甚多”，州县“疲于奔命，无米为炊”；督抚“支左绌右，救过不遑”。若“改变太骤，全翻成局，需费太多，课虚责有”，则难保天下不乱。值此“民生困穷，动辄思乱”之时，“欲求养民生感民心之术，则以少取于民为先”。若朝廷坚持推进，则“各国制度皆分国家税、地方税两端，断宜划分酌留，不致竭泽而渔，庶教养诸政，可以实行”。[26]

周馥尚是婉转提醒，张之洞则已直截了当。对朝廷而言，这是一个危险的信号。盖督抚对外省新官制虽有抵触，毕竟那还有商量的余地，财务压力也不那么直接。若朝廷进一步催促，督抚便不得不思考并议及从经费上厘清“中央”与“地方”的关系。在官制协商仍在进行之时，朝廷颁布了筹备宪政的实行清单，清晰规定了具体的任务和完成时限。这一新举措让督抚感到了明确而直接的压力，使他们中多数人的态度有了显著的转变。面临空前的作为要求和财务压力，越来越多的督抚不仅要求划分国家税和地方税，且明确提出以新的方式，即开国会来解决这一问题。

1908年8月，预备立宪“九年筹备清单”的公布，以及宪政馆考核专科的设立，是预备立宪期间的一件大事，也是京内外关系的一个重要转折。为保证九年后召开议会，上谕“责成内外臣工，遵照单开各节，依限举办。每届六个月，将筹办成绩胪列奏闻，并咨报宪政编查馆查核”。又要宪政馆和资政院“王大臣奏设专科，切实考核”。[27]这样，宪政馆就不仅是预备立宪的“立法”者，同时也有了监察、考核各部院、各省筹备宪政成效的职权，其地位获得了极大的提升。

清廷复于1908年10月发布上谕，指出清单所“开各衙门筹备事宜，系就与开设议院最关切近者而言，非谓未列单内之各衙门，便可不受责成，逍遥事外”。后者的职责亦“皆与宪政息息相通，理应同时并进”。故“统限六个月内”，和已入清单之各部一起，“各就本管事宜，以九年应有办法，分期胪列奏明，交宪政编查馆会同覆核”。[28]于是各部常政皆被纳入了宪政，都属于宪政馆“覆核”的范围。

“筹备清单”是慈禧太后留下的遗策。宣统帝继位后，1909年年初，宪政馆据上谕要求，奏请在馆内设立了考核专科，要各机构对于应行筹备事宜，每半年具奏咨报一次。“如有逾限不办，或阳奉阴违，或有名无实，即由馆指名，据实奏参。如办理稍有未协，由馆分别奏咨，指令更正。”[29]从此，各部院、各省的“政绩”，都处于宪政馆监察之下。部院的职责主要是制定、推出各项政策，为完成任务，它们随即出台不少要各省推行的新举措。对各省督抚而言，不论是“清单”本身还是各部新推出的要求，几乎无事不花钱，要完成指定的任务，实非易事。处于考核监督之下的各地督抚，与中央的对立更甚，其不满对象也渐由“馆、处”易为“馆、部”。[30]

自中央官制的改革方案宣布以后，尽管还有不少人在继续为外省官制大做文章，官场中很多人已对“钦定”改革取向本身持怀疑态度了。各地督抚往往一闻由“馆、处”甚或“馆、部”拟订新制，便想方设法预为防阻。凡涉及各省的政务、特别是需要经费支出的新举措，督抚们都吁请尽量宽缓，实际也的确无款可支了。反倒是开国会、设内阁等中央改革，他们均较积极。这从一个侧面提示出，到开国会为各方呼吁、仿佛成为众望所归之时，已是新政和立宪都进入难以推行而被迫敷衍的时段了。

先是赵炳麟在1908年6月就奏请划分国税、地方税，而统其权于度支部。[31]政务处议覆，认为赵折“深合立宪国之通例，亦为中国办事扼要之图，自应酌量筹办”。但此事“应请饬下各该督抚，先将该省出入各款，专委精核人员通盘调查，并将何项应入国税，何项应入地方税，详拟办法，咨明度支部分别核定，会同臣处汇拟切实可行之章程，具奏请旨，令各省分期照办。”[32]这一建议得到朝廷允准。

到1909年6月，摄政王召见赵炳麟，询及九年筹备事宜，赵对以“应从预算逐年经费下手”。后赵又专折上奏，指出筹备清单所开诸事，“在在非款不行。倘不分年算定，预筹的款，臣恐纸片上之政治，与事实上之政治全不相符。从纸片上观之，则百废具举；从事实上核之，则百举具废”。请“将九年筹备单内所开各条，某年某事需款若干，从何处筹定，在何项指拨，分年列表，详议具奏”。约一年后，赵再次上奏呈请确定行政经费，“度量财力，以定新政次序”。否则，“在上多一虚文，在下增一实祸；保民不足，扰民有余”。他重复了上年的请求，再次强调“视民力能否担任，分别缓急轻重，次第施行”。[33]

此时新政的推行已有些进退两难了，用湖北布政使王乃徵的话说：“势不得止步，又不得改辙，则敷衍与搜括必出其一；甚或以搜括之财，行敷衍之策，而大局愈不堪设想矣！”若“因牵合九年筹备之期限，明知财力不继，而敷衍以应之；与因励行九年筹备之实事，不问民力若何，而搜括以济之；皆足失民心、伤国本”。故主张中国不必模仿西方的量出为入，为事筹款；而应分别缓急，量入为出，就款办事。简言之，当“就财力之缓急，以为筹备之后先”。[34]

赵、王两人的共识，即“清单”的各项要求需款甚巨，各省财政已不能承受，须作调整。这并非危言耸听，同年八月度支部的奏折也说：庚子辛丑以前，中国财政岁入约一万万两。“乃不及十年之间，倍其数而远过之。亦无非取之民间而已。”由于“频岁进行新政，主管各衙门督催孔急”。事关考成，各省不得不“张皇草创”。于是“自赡者藉以铺张，无力者逼为敷衍。兼营并骛之下，顿成巨亏”，已“岌岌不可终日”。岁收倍增“而忧贫转甚，其故可深长思”。若继续“不计财力之盈亏，而一意进趋，将出入之数必愈悬而愈远。美其名若百废俱举，稽其实则一事无成。宪政前途，殆不堪设想”。该部以为：“处今日而谋国是，宜就量入为出办法，徐图扩充，舍此别无良策。”[35]

朝廷此时也感觉各地需办之事和已有经费形成了较大差距，摄政王先谕准京内外各衙门讨论赵氏两次奏折，若见“筹备宪政有未能核实之处，尽可随时条陈，直言勿讳，朝廷必分别采纳”；[36]后又下旨命将王乃徵奏折“归并御史赵炳麟条陈，一并详议具奏”。[37]对此一些督抚的理解是，“朝旨令议复赵御史折，似欲言发于外，藉以折衷”。盖“近日旧政轮廓虽存，新政支离日甚”。若新旧“诸症合一，将不可救”。最可怕的是，倘因此而导致“外人干预，群沸交腾。本借宪政以固人心，转因宪政以速国祸”。[38]换言之，朝廷愿意修改“清单”，但希望先由督抚倡导，然后上面批准。

然而浙江巡抚增韫对上意的领会不同，他认为赵炳麟的计算过于铺张，浙江情形，经费尚能应付，“即有时必须国库补助，为数亦微”。总体可以“分年筹备，如期告成，不至以款竭而废事”。盖“‘无政事，则财用不足’。吾国非无财也，无理财者也”。如“应取于民者，印花本正当之税，而至今尚未推行；外国之财产税、所得税、营业税皆入款大宗，而吾国不能仿办。果使机关齐备，法律完全，一切仿而行之，行政经费，绰绰有余裕矣”。不照此理财，则“日日言爱民，而民困更甚；日日言筹款，而款集无时”。[39]

其余各省覆奏，则多诉苦而要求调整。如报纸所说，朝廷“不能为各省设想，事事严加督促。各督抚处此不完全机关之下，其困苦之状，实有难言。故遇此次覆奏，乃乘机而大声一呼”。[40]江苏巡抚程德全即抱怨说：“九年筹备，馆部订章，或为多国之陈迹，或系个人之理想。于中国财力民力，本不恰合；于各省风气之不同、地位之迥异，更未尝置意。”[41]这些对制定政策者的不满，应表达出了多数督抚的心声。

后朝廷有意修改“清单”，锡良等十五督抚又连衔电奏，质疑宪政馆的资格。电报称：“修正清单要旨，期于能实行而已。顾清单能否实行，视修正者能否负责为准。今宪政编查馆既不能代内阁负实行之责，他日内阁成立，亦不能代馆臣负修正之责。是内阁一日不成，即修正一日无效。”他们要求皇上“钦派督抚数员，敕下宪政编查馆，随时电商，协同妥订”内阁官制。待写定奏请颁行时，即“简任总理、组织内阁”，由阁臣“统筹财政，准量盈虚，修正清单”。[42]报纸概括众督抚的意见，即制定者（宪政馆）“不负实行之责，而实行者又无制定之权”。[43]

最令督抚们不满的是，当时的中央政府不仅时常推卸责任于各省督抚，且在收缩、限制他们的权限时，并不减轻他们的责任。如梁启超所说，如果“确有雄才大略公忠远识之人”主持中央政府，“能统筹全局，立一定之计画，以指导各行省，而整肃其步武”，则不妨集权。但实际的情形是，中央不仅“始终未尝有远大之计画，使全国知所率从”，而且“凡政务之稍涉重大者，辄委诸各省督抚之专办，以图卸责任”。[44]连宪政编查馆也承认，当时的常规做法，“遇有要政，部臣不能为谋。所需之经费，或令其自行筹措，或径摊于各省”。[45]

署两广总督袁树勋就对“最新之学说所谓中央集权”，感觉“有不能已于言者”。他认为中央与四方是相互依存的关系，中央可以集权，但“集之亦必有道”。“各国之中央集权”，首先在“政府负责任”。而中国“历年各省关系国家行政经费，如海陆军各项，无一非责之各省督抚；又地方偏灾，或意外损失，并九年筹备种种新政各经费，无一非责之督抚。是中央集权而四方负责任”。政府“欲集权，亦必先自负责任始”。现中央将“前此督抚奉行之职务亦削而去之”，是“所剥削者四方办事之实权，而与为凌替者四方固有之责任”。这样下去，必导致“内外几无负责任之人”，却不能忘了外面还有虎视眈眈的列强在。[46]

不过，各督抚也并非仅仅抱怨，他们为使朝廷能“藉以折衷”，提出了很有创意的主张，即区分宪政和新政。毕竟立宪已是既定的国策，官员即使心存不满，也只能以表面支持求实际的延缓。直隶总督陈夔龙明确提出：“此时但当择其事之直接关系预备立宪者，专精毕虑以赴之。其余关于行政之事，惟当严核名实，随时酌量施行。”按他的分类，直接关系立宪的疆臣任务，是筹设各级审判检察厅、改良监狱和筹办地方自治。而教育和巡警两项，则“事关内部行政，无论立宪以前立宪以后，均应视国力以为设施，初不必划归预备范围之内”。[47]

山东巡抚孙宝琦也说，若“按照馆、部奏定事宜”，山东每年“约须添筹一千万金”，而实际筹到的，不过以十万计，相去甚远。就立宪“应行筹备各事而言，以法务、警务、学务需款最为繁重”。除法务为“宪政急务”当“次第设施”外，如“巡警、教育，只为行政之一部，进步本无止境，急切难以图功”。可责成主管官司实力经营，“似不必限定如何成绩，强万有不齐之重，就一定不易之规”，可以“从缓筹议，稍宽程督之期”。[48]

赵炳麟旋又上奏，也认为筹备清单“多将行政之事加入立宪之内”。盖“清单既为立宪而开，自当注重立宪。其常年行政各事，当归入行政预算案内，度力量财，届时酌定；不宜混入清单，使缓急轻重，纷然无序；朝野上下，空文往还”。立宪与专制之分，在立宪国有国会、设责任政府、司法与行政分立。三者“皆于立宪极有关系”，是修改“清单”的重点。其余“教育、巡警、自治等事，应归入每年行政预算案内”，由各行政长官量力酌定，以收实效。[49]他虽主张对“清单”的修改应强化立宪方面，其侧重略不同，但大体赞同各督抚将行政事务剥离出九年期限的见解，并进一步把自治也列入普通行政之内。

或许受到赵炳麟的启发，广西巡抚张鸣岐也说：“宪政本原何在？责任内阁也、国会也、司法独立也。荦荦大端，不过三事”，其余“教育、巡警、自治，则当属普通行政范围。无论立宪以前立宪以后，尽可视民力之盈虚，为进行之迟速”。他据各省呈报数字替中央算了一笔账：按“清单”要求，“每省经费所增，平均当在四千万，全国即当在七八万万”。而“闾阎生计凋零，在今日实有不支之势”。现在“各省民变之警，相继见告”，就是“民穷财尽之见端”。此时若不“亟筹穷变通久之方”，则重现“元明末造流寇之祸”，也并非不可能。[50]

前面说过，设宪政编查馆而隶属军机处，本意味着新政的宪政化；如今督抚们将此区隔，宪政的涵盖面乃大缩。且其分出的内容，虽曰“行政”，实皆“新政”，并非以前就存在的常政。而此新政的常政化，却并非是新政的扩张，而是为了延宕其推行。这样，在一种趋于常态化的扩充表象中，改革实际有所收敛，因而也就部分否定了自己。

在操作层面，区分的实质在于，凡属宪政，都要受九年清单的约束，定期接受“考核”；若改为普通行政，就不在“考核”的范围之内了。朝廷采纳了这个主张，在将筹备立宪从九年改为五年之后，[51]宪政馆奉旨修正筹备立宪清单，拟出提前、增入和变通三项办法，区分了宪政和行政。提前的“颁布施行内外官制及宣布宪法皇室大典”和增入的“设立内阁、颁布行政审判法”都属宪政；变通的包括将地方自治“改为按年续办”，以体现“循序渐进”的原则。重要的是明确了“巡警、教育等项，皆属普通行政事务，故此次单内未经列入”。[52]

在将九年筹备清单“各项事宜”按“原定年限分别缩短”的前提下，表述为“普通行政”的新政与宪政的区分得到了确认。即宪政仍加码，而新政则实可缓办。不在“清单”之内的“普通行政”，虽也要求主管衙门继续办理，实际已不受考核约束。同时，地方自治虽未被确定为“普通行政”，但经“变通”为按年续办，不像以前那样规定了完成年限，亦在无可无不可之间。

在督抚们成功划分宪政与新政之后，刘廷琛进而提出，应整体反思各政并举的改革取向。他说：“自甲午庚子一再赔款，每年骤增岁出数千万。”此后，“筹备宪政，不分缓急，同时并举”，似此“新政繁兴，财力断不能及”。因此他明确主张，对筹备清单所载，“未办者暂勿督催，已办者力汰浮费”。其余新政，也“当行者行之，不急者缓之”。凡事“但问能行不能行”，应“惟其实不惟其名”；那些“徒为涂饰耳目者，概暂停办”。[53]

刘廷琛确实看到了问题所在，不过他的基本态度偏于守旧，等于是主张全面退却。而改革进行到此，实已进退两难。山西巡抚丁宝铨分享着王乃徵的观感，也认为：“当强邻环伺、人心浮动之时，万无再言缓进之理，而又却无急进之方。”[54]这虽是为缓进提出的“说辞”，却与现实吻合。面对这样的局面，民间舆论也呈对立，有人表示不能消极，立论类似增韫；[55]另有人则主张循序渐进，态度偏向王乃徵。[56]可知朝野都分享着一种不可退又无法进的感知。

清季改革本是外向的，一个主要动因就是为了应对“强邻环伺”，只要这一局面不改变，中国就不得不寻求富强，改革也就欲罢而不可，当然不能“缓进”；但财力确不能及，不论财权在中央或在各省，民间也难筹款；“人心浮动”并非危言耸听，已是既成事实；继续“急进”不仅甚难，且可能引发更大的内部问题。面临着必须作为的新政治伦理，即使未能想到和提出更好的解决方法，有权也有责的各级政府都必须有所表现。因此，中央不能不持续推出一项项举措，各省也不得不有所因应。

在1906—1910年间，正是朝廷越来越急迫的一系列“中央集权”举措，促成了督抚的联合行动。这些举措包括外省官制的制定、中央清理财政、核定各省行政经费等，尤以耗时数年的改官制影响最大。而各省从新政到宪政的推行，大致都有一个从遵循到被迫敷衍的过程。到敷衍也难以为继时，遂不得不抗争。1908年的筹备清单，就是督抚从听命到抗争的转折。胡思敬稍后说，自“筹备单出，遂成今日不可收拾之势”，[57]是非常准确的描述。

尽管有几次督抚的联衔合奏因一些重要人物不合作而流产，但他们就共同上奏进行磋商，已表现出联合的意愿。到后来包括借债、修路等事，督抚间也往往寻求采取联合行动。且他们的往还电文常披露于报纸，亦即其联合基本是公开进行的。这是此前不多见的现象。如韦庆远等学者所说：“清王朝再也控制和管束不住这些督抚了，这是二百多年来前所未有的。”[58]

督抚们抗争的最显著表述，就是他们提出的两个划分：一是划分宪政与新政以减轻责任，一是从税收到责任都要划分中央和地方。前者蒙朝廷让步，但并未解决根本问题；后者也大致为朝廷所采纳，[59]但由于“省”的定位困窘，外无楷模，规矩只能自创，实际却表现出以妥协不了了之的倾向。事情尚未了结，就遇到了革命。

不过，督抚的抗争对各地要求速开国会的诉求，确有支援作用，[60]促成了筹备年限的缩短。当时舆论普遍觉得“清单”规定九年后召开国会速度太慢，在1910年曾有几次较大规模的国会请愿活动。[61]众多督抚的态度使朝廷不得不让步，宣布缩短预备立宪期限，定于宣统五年开设议院。这样，预备立宪的任务被提前到宣统四年完成，比原来的九年筹备计划实际缩短了四年。上谕注意到“今者人民代表吁恳既出于至诚，内外臣工强半皆主张急进”；并明言“此次缩定期限，系采取各督抚等奏章”；[62]清晰地表述出改变的动力所在，明确承认了督抚的影响。

很多督抚要求速开国会，是1910年一个特别需要关注的现象。表面看是积极推进立宪，其实是他们已基本不相信立宪能成功，故希望由国会来分上下（而不是通上下），从而减轻其责任，以避免上下之间的摊牌。朝廷虽迫不得已对督抚做出了重大让步，但并未根本解决上下间的隔阂与疏离。后来革命爆发时很多督抚的反应模棱两可，一些人甚至直接参与了夺权，亦良有以也。[63]

应该说，在1910年达到高潮的开国会要求，是多种因素汇集而成的合力，不同的人立意也有很大的不同。朝野中都有一部分人真以为只有开国会才能解决当时面临的基本问题，故一再敦促；督抚们则半存抵制，主要是从财务角度为厘清中央、地方而欲开国会，同时也希望借机设立责任内阁；而相当一些官员（多为言官）则似乎带有两害相权取其轻的意思，即在责任内阁难以阻挡的趋势下，通过开国会来防止“大臣专制”。但其共性是都希望有所改变，在不同程度上，从不同侧面表现出对自上而下立宪取向的怀疑。

《申报》曾刊文总结宣统元年大事，指出“朝廷之所最注意者”与“国民之所最注意者”有明显歧异，而“请愿国会”即是“人民意思所表示”。[64]到督抚也以速开国会为抗争，不啻在朝廷与国民之间选择了后者。[65]在某种程度上或可以说，朝廷与国民的歧异，部分转化为官场内的京师内外对立。这是一个隐而不显却不能视而不见的转化。任何统治集团内从来有歧异有纷争，但其中重要的一部分开始向被统治者倾斜，不论是有意无意、主动被动，都意味着根本性变化的趋近。

到1911年年初，刘廷琛观察到一个重要的现象，即上下都被新政逼迫得不忠不恕了。在各省与咨议局关系充满紧张的督抚竟然请开国会，即“明知其难，而取媚于时论，是为不忠；己所不欲，而强施于朝廷，是为不恕”。但他也指出，“督抚为此，亦有不得已之故，则预备清单迫之使然”。盖“事务既极纷繁，财政又极困敝，不办则违旨，办之则速乱”，不得不“巧为解围”。而部臣“袭中央集权之说，凡兵权财权用人之权，均夺而归于部，而办事则以责之督抚”。这样“以责诿诸人而权归诸己”，复“以功归诸己而过诿诸人”，致使“上年各督抚纷纷奏请开缺”。[66]

在刘廷琛看来，“上下徒存敷衍之心”的结果，是“内外遂成相持之局”。枢臣和督抚，都不能“开诚布公”，大家“争意见而不顾事理”。明知预备清单不可尽行，国会不能遽开，但“督抚不能争清单，而徇时吁请，以为脱卸之方”；又“怨枢臣不负责任而苦其所难，于是有责任内阁之请”。而“枢臣不敢阻国会”，遂“迫促筹备，以为困难之计”。彼此“故设机锋，隐相抵制”。大臣既“谋国失体”，朝廷遂“威柄潜移”。

“各督抚纷纷奏请开缺”的新现象，提示出大臣中不少人实已感觉到天下之将变。云南提学使叶尔恺在1909年私下断言：“中国不亡，必无天理。”[67]到1911年，他复“就各种方面观之，深知吾国万无可为，颇欲引退”。[68]是否引退当然另说，毕竟做官也是生计。但国无可为，恐怕是官场中不少人的共同感受。这样一种虽不能言而心知的感觉，或是上下以不忠不恕的态度敷衍的一个重要原因。

端方就认为，朝野的敷衍，比革命党更可怕。他稍早已说，面对内患外侮的局面，“苟中外臣工仍以敷衍苟安为计，以倾轧排挤为能，恐安危之数，不在党徒之煽乱，而在政论之纷歧”。[69]到1910年，锡良也发现，尽管“筹备立宪，限年进行”，但像责任内阁、变通旗制等“京师所最要之筹备”，仍未实行；而各省新政，也多为敷衍，“或有名无实，或似是而非”。与“前十年气象”比较，很难说是进化还是退化。继续下去，“恐上下交困，将有土崩瓦解之一日”。[70]

恽毓鼎入民国后说，司马光在《资治通鉴》中把曹操“不敢篡位”归功于“后汉风俗节义之美”，甚有见地。“我清之亡，并无暴刑虐政，只是是非颠倒，人心竞趋于私利，廉耻荡然。”[71]刘锦藻也认为：“天下之乱也，必先乱其是非，然后兵革从之。”[72]他们大概都赞同端方的观察，惟“是非”何以颠倒混乱，何以在此时颠倒混乱，则需深长思。所谓土崩瓦解，往往是自己而非外力造成的。“上下徒存敷衍之心”的局面背后，实有更深层次的结构困境。

立宪本是新政的核心成分，也是新政在制度层面的主要体现。但由于限定了筹备的年限，并一再缩短，亦即一再加速，仿佛一道紧箍咒——改革按原有惯性匀速发展已极其困难，如今更欲缓而不能；但这样的加速度，却隐伏着运行方向改变的可能。当督抚提出上述两个区分来变相抵制时，意味着即使纸面的改革也难以维持，新政的结构性困境充分显露。大致从这时起，以立宪为表征的革政，已经被“证明”为无效，遂不复能与革命竞争，而逐渐转化成为革命的助推器。

尽管出发点不尽相同，民间和疆臣却不约而同地呼吁开国会。这样一种异中存同的立场，提示着包括士和大夫在内的读书人群体对自上而下改革模式的质疑。对一直试图贯彻“得君行道”模式的朝野而言，这是一个不可小视的转变。如果自上而下的改革之路走不通，就只能转向截然相反的自下而上之路。不论是走向地方自治，还是通过选代表以开国会的路径，都意味着改革成败的重心从朝廷转向了人民。然而两种取向都显得有些缓不济急。

在近代权势转移的大背景下，以“小政府”的思维模式推行迅速富强的“大政府”政策，基本是个“不可能完成的任务”。庚子后开始的新政实施尚不及十年，很多矛盾并未得到充分的体现。若再给清廷十年继续推行改革，恐怕仍会被各项日新月异的新举措拖垮。而若体制内自下而上的改革也走不通，另一种自下而上的体制外选项——革命——的正当性和必要性便逐渐成立。

胡适有一句名言：“革命是为什么？岂不是为了要建立一个更好的中国？”[73]其实清季的革政（即后人所说的改良）亦然。革命与改良不必是两个派别，却无疑是两种相生而又相克的取向。清廷提出立宪，当即对倡导革命者产生不小的冲击，[74]最能表明双方实际目标的接近；而革命党的存在，或也是主张立宪者不能不加紧努力的一个动因。这样一种关联互动中的纠缠，一直维持到武昌枪响之时。