从民富国强到政府理财
小政府模式的管理成本较低，资源需求不多，勿需大量征收赋税。这一政治哲学的典型表述，即《老子》所谓：“民之饥，以其上食税之多，是以饥；民之难治，以其上之有为，是以难治。”正因政府“作为”方面的要求不高，故产生与此配合的轻徭薄赋政策，可以不与民争利。康熙朝那句“永不加赋”，让很多读书人对外来政权产生了认同感，成为清廷能长期存在的一个重要原因。而是否加赋，重要的就在于政府的管理需要支出多少钱。曾任州县的汪辉祖也知道，“多一重衙门，便多一重费用，百姓何能堪此”！[13]只有减少支出，维持一个不作为或少作为的小政府，才能做到“永不加赋”。
按照孟子的说法，士可以无恒产，一般人则不可无恒产。中国这样的小政府“士治”模式，似乎“国家”（state）也带有士人的特点，即国可以无恒产，而藏富于民，民富则国强。梁启超稍早在论证古今中外“有国者之通义”时曾表示，“民无恒产则国不可理，于是乎有农政、矿政、工政、商政”。[14]所谓“民无恒产则国不可理”，是传统观念的简明总结，故其所说的各“政”，虽已可见外来的影响，大体还是由政府扮演提倡、督促和推动的角色。
时人对此也是有所认识的。《中外日报》在1904年即曾刊文指出：专制之君“最不相宜者，则干涉民之财政”。若其“不明此理，而横干民之财政，则无论其用意之为善为恶，而君位皆不能保”。王莽和王安石的改革，“皆欲为民整顿财政”，结果是天下大溃。[15]杜亚泉于1911年年初也警告说：“国运之进步，非政府强大之谓。不察此理，贸贸焉扩张政权，增加政费，国民之受干涉也愈多，国民之增担负也愈速。干涉甚则碍社会之发展，担负重则竭社会之活力。社会衰，而政府随之。”[16]
这样能延续民富国强的思路、并看到“国家”实依赖社会的睿见，当时恐怕有些超前。更多人或憧憬着从“专制”走向立宪的巨变，似以为从政府到读书人都可以“转变作风”。孙宝瑄就认为：“变法之本在立宪，立宪之本在财赋，财赋之本在实业。”他很羡慕“日本维新之际，士族皆改业工商”，而对中国“士夫稍开明者，动好为大言，谈民权自由，不务实业，有愧多矣”。[17]这不仅表现出士人心态的转变，更揭示出“立宪”本身也可以为很多前所未有的行为正名。
当时舆论甚至以国家举动的多寡，判断其文明与野蛮。以为身处“轮轨交通、政学竞进”的时代，“稍一迟回，稍一懈怠，而国势之强弱判焉，文化之进退分焉”，故不仅“不能以宁静和缓处理今日之天下”，且当以“一年内举动之多寡”，卜国是之“进退”。[18]在此世风鼓荡之下，面临退虏送穷时务的“国家”，当下就要有作为，甚至很快发展到处处需要有作为（详后），还必须是政府自己作为（而不能仅是引导），则不得不改变国无恒产的取向，以寻求富强。晚清的一大变化，就是越来越多的人开始疏离于“民无恒产则国不可理”的传统思路，并在不知不觉中转而信奉“国无恒产则国不可理”的观念，逐渐倾向于政府直接理财的政策取向。
问题在于，实业可不是那种可以一蹴而就的事，而那时却充斥着急于求成的强劲世风。朝臣中也有人知道最合适的富强方法是因富求强，袁世凯就提出：“迨利源日拓，库帑日充，然后因富求强，势自顺而事自易。”他也明知改革当“行之以渐，不责近功；持之以恒，不摇定见”，然而他仍像很多时人一样，期待着一次性的“百废不难俱举”。[19]这种希望一举解决全部问题的心态，在那时是相当普遍的。早在戊戌维新期间，张之洞就说，只要照他说的做法办理学堂，“则万学可一朝而起”。[20]“缓不济急”是晚清公文中的流行语，最能表现这种急迫的心态，同时也揭示出“无为而治”的小政府长期存在的问题。
任何轻徭薄赋的“小政府”，遇到外患时都常显捉襟见肘之窘境。尤其中国长期以来是农业社会，政府的主要赋税来源也是农业税。除非长期积累，仅靠农业税入很难应对大型的公共支出；若税收往非农业方向发展，意味着社会结构的大变，必然冲击以“耕读”为核心的整体文化。孙宝瑄所说的“财赋之本在实业”虽是外来的新观念，却也触及了关键之所在。所谓“立宪之本在财赋”，不过是以立宪涵盖整体的新政。当年新政的举措，可以说样样需要钱，且每一项都要大量花钱。[21]被人寄予厚望的路矿等新事物，生财还遥遥无期，却先带来了很多新问题。
而且，对各级政府而言，新政的开支基本是额外的支出。如梁启超所说：“各省所入，其支销皆已前定，而未有一省入能敷出者。”[22]各省如此，中央亦然。中国此前虽无所谓预算制，大体还是以出量入，再量入为出。小政府的府库中不能有、实际也没有大量的积蓄。当时政府尚处于从不作为向有作为的过渡之中，正经历着一个由政府提倡督导为主向政府直接经手的过渡进程（辛亥革命爆发时仍在进行）。
除了更早办理制造局、练海陆军等“洋务”外，清末新政大体以学务为先。遵循上述原则，高层级的学校虽是政府办理，大量基层办学的主要经费是出自民间的。可到底出在谁身上，是一个很直接的问题。刚开始办学的时候，筹款还相对容易。地方上有各种各样的“会”，都有多少不一的“公费”（晚清的“公”在官与私之间，不是今天所说的“公款”），大致可以从中募到办新学的钱。但各种“会”里的“公费”总数是有限的，很快就用得差不多了。于是，款子的来源就逐渐转向相对富有的绅，并进而转向一般的民。这些款项和巨额战争赔款以及外债等，最终都落实在老百姓身上，成为不小的负担，也造成了强烈的民怨。
而且，过不了多久，学务之外的其他新政又来了。那一整套面向富强的新政，样样都是需要政府投入或至少政府引导投入的项目。江苏提学使毛庆蕃1908年抱怨说，即使像江苏这样“夙号财赋之邦”的地方，近年也已“实苦认派之巨。司局各库，悉索无遗”。不仅官方“罗掘无术”，若款项要“摊派民间。而苏省民情，实已非常苦累”。与学务相关的就地筹捐，“其捐之农民者，则有带征积谷、串票、税契、中金等捐；其取之货商者，则有丝捐、米捐、木捐、典捐，甚至鸡、鸭、鱼、肉、茶碗，几于无物不捐，何能再派？”[23]
正因新政以办学为开端，故当时“毁学”行动既普遍又激烈。各项新政中，教育的变革之所以关键，在于其直接触及每一个向往社会变动的人，而非如铁道、矿业等只涉及部分区域和部分人。民众的“毁学”早经学者注意，但中国文化对文字和学问向来极为崇敬，在此文化长期熏陶下的民众能如此反应激烈，应予特别的留意。[24]其中一个重要因素，当然是新出的苛捐杂税确实超出了人们所愿承受的负担。且学务毕竟开始较早，后来的情形，如毛庆蕃所说，是“新政繁兴，在在需款”。地方官已不堪重负，“纵心力之俱殚，终罗掘之无术”。[25]这是一个很有代表性的表述，毕竟江苏还是“财赋之邦”，别处情形或当更差。
进而言之，以富强为目标的“新政”，诸如兴学堂、办实业、治警察、行征兵，以及包括成立府州县城乡镇自治组织、调查户口和岁入岁出、设立自治研究所等的“地方自治”，这些内容基本都是摹仿西方的。梁启超曾批评政府“徒骛新政之名，朝设一署，暮设一局；今日颁一法，明日议一章。凡他国所有新政之名目，我几尽有之矣”。[26]实际上，新政的一些改革内容，本身就是在外国要求下举办的；即使那些中国自身寻求的改变，也大多以西方为榜样，按照西方的做法来推行。从过去的观念看，不少是当时一般人眼中未必急需的支出。
最显著的，就是增加了一个管理的费用。现在很多人认为管理最能体现西方的优越性，是中国人不擅长的。然而中国过去不重管理，也曾节约了很多开支。以地方初级教育为例，以前办私塾，只需请一位老师；改成新学堂后，每一学堂都要设一名监督（即校长），凭空增添一个管理人。这一倍以上的人事开支，往往是地方无法承受的。教育还相对简单，其他过去中国没有的门类，涉及管理的费用更高。这类“管理”观念有着明显的摹拟特性，不仅与“无为而治”的传统取向明显对立，且使改革的物质成本猛增，需要更为巨大的财力支持。
当时人人都知道钱不够，关键是不够的钱从哪里来。不过，那时朝野似有一共识，即中国因为“专制”导致民信不足，故不能像外国一样征收大量赋税，还没什么民怨。[27]如果能实行立宪，再推行什么公开的预算决算制，或改革币制，或实行某种理财之法，便可以大获进项，一举扭转局面。游历日本的直隶绅士潘宗礼就说，“东西各国，赋税数倍中国，而民不怨”，是因为他们实行预算决算制，每年“列表宣布，俾国民人人周知”。中国人本也知爱国，但因“上下相蒙，民乃不信”。如果也实行预算决算之制，使“民知所纳之税，某项用于某处，系为我谋公益、保治安，非中饱亦非靡费”，则经费易筹，新政易举，立宪之基可定。[28]
若说潘宗礼是个无人知晓的一般读书人（他为了让人知道自己的看法，不惜投海自杀），梁启超也有类似的见解。他认为当时政府的税收政策是“竭泽而渔，以朘削贫窭之小民。充其量，所得不能增数千百万，而举国已骚然”。一旦“民不能自赡其生，则铤而走险，何所不至”。反之，“苟能遵财政学之公例，以理一国之财，则自有许多新税源，可以绝不厉民，而增国帑数倍之收入”。他自己就曾拟出一个《中国改革财政私案》，若能据此“将财政机关从根本以改革之”，则施行之后，“每年得十万万元之收入，殊非难事”。[29]
这显然是一个充满想象的计划，而所谓“税源”，当然指向民间现有之款。其实晚清政府增加财政收入的努力已初见成效，国家岁入（中央和各省政府收入）大致从鸦片战争后的四千万两，到甲午战争后的八千万两，后来据说还有较大增幅[30]，不过那更多是因会计方式改变的纸面表现。[31]若按梁启超的意思，只要能改良理财方式，则不难再增至三倍以上。且不论当时民间是否有这么多钱，即使有，猛增比过去多达数倍的税收，百姓可以接受，还不致“铤而走险”，确实需要非常丰富的想象力。
另一方面，当年物质层面的社会能力到底有多大，也还可以进一步考察。如四川后来在军阀时期的苛捐杂税是举世闻名的，预征五十多年赋税的名声甚至已进入某些教科书。即使分摊到数年，也是每年预征约十倍的赋税；在整个世界史中，恐怕很难找到一个地方的百姓可以在不到十年的时间里持续地承担如此以倍数计的赋税，却并不造反，仅仅抱怨而已。这充分反证出当年的实际赋税相当低，而民间也尚有余财可敛（若非过去藏富于民，短期内的巨额赔款已难应付，安能再加新政支出）。[32]
然而，清季民间尚有余财不假，却也不是无尽的活水，可以源源不断。当时税收确实不算重，即使清季新增的各种临时捐税，与后来或与外国比较，绝对值也不一定很高。[33]但数字现实是一事，心理承受能力又是一事。对从前不怎么出钱的人来说，新增部分数量如此大、种类如此多，已经特别“沉重”了。为增加财政收入所付出的社会成本，可能非常高昂。对本已面临着普遍不信任情绪的清季政府而言，这类作为直接违背不与民争利的传统观念，属于典型的苛政，更是“失道”的表现。
在上无拨款的大背景下，新政举措的主要开支实际只能依靠民间。各级官员对动员社会力量的态度本各不一样：趋新者可能勇于任事，守旧者便无意与民争利；有的人或因官场积习而出以敷衍，有的人可能看到民间反弹的危险而不敢过于积极。结果是逐渐演化出一个非常可怕的倾向，即新政逐渐流于一种纸面的作为。很多地方官还真不是要敷衍，确有不得已之处。盖不论社会的物质潜能有多大，都是一个常数，不可能取之不尽，用之不竭。而新政的特点是层层加码，越来越全面。用时人的话，就是所谓“繁兴”。这当然代表了朝廷改革的诚意，却也因“不欺骗人民”而付出了沉重代价。