新政繁兴导致纸张天下
蒋梦麟曾说，在中国这样的“学者之国”，尽管改革的过程缓慢，在某种倾向性形成后，“一旦决心改革”，又“总希望能够做得比较彻底”。[34]前引袁世凯所期望的“百废俱举”，就代表着一次性解决全部问题的普遍期望。据梁启超对清末世风的观察，面对各种事情，若“谓其一当办，而其它可无办焉，不得也；谓其一当急办，而其它可缓办焉，不得也。于是志士热心之极点，恨不得取百事而一时悉举之，恨不得取百事而一身悉任之”。[35]类似的风气，在新政期间得到充分的反映。
尤其在进入筹备宪政阶段后，朝廷更是“朝设一署，暮设一局；今日颁一法，明日议一章”，甚至“朝设一署，暮颁一法令。条诰雨集，责吏民以奉行”。梁启超也承认：“国家凡百庶政，无一不互相连属。”但“一国财源只有此数，而应办之事太多，则权其轻重缓急，而分配务使得宜”。也只有如此，才可收纲举目张之效。而实际则“本末倒置者，不知凡几”。尽管中央“文告急如星火，而一语及费之所出，则不复能置词”。每一新政出，即“饬该省督抚，无论如何必须先尽此款”。但“督抚虽极公忠，虽极多才，而无米之炊，云何能致？”[36]
梁启超所谓“条诰雨集”“文告急如星火”，既体现出朝廷对推行新政的急迫态度，却也已颇有杜亚泉稍后所说的“纸张天下”的意味。[37]随着新政的“繁兴”，上面要求的改革措施一天比一天多，对此应接不暇的各级官员，不得不将其做成了官场的应付文章。到1911年，学部某视学员获悉，当时州县官仅应付“填表一层，已大见困难”，遑论办事。即以学务论，要给督抚、藩司、提学司、道、府分别填表五份，不得不“日夜为之”。故“各省学务，有名无实者居多，而外州县尤甚”。且“从前新政惟学务一种”，地方官“尚有尽心力者。今日新政名目既多，不止学务一种。则惟有一概置之，而专于表面上做工夫”。[38]
清季官僚体制的积重难返是不容讳言的，前引御史黄瑞麒的奏折已点出了“空言粉饰、取具文告”的官场风习。指责他人粉饰和自称绝不敷衍的表述，在当时的官文书中频繁可见。一方面，追随朝旨表态积极者，不论是否真做，往往能得以升迁。另一方面，各省疆吏对政府所下之令，有时也可以抗不奉行；若“迫于严切之诏旨，不敢据理力争，而其势又万不可行，则相率以阳奉阴违了事，以免政府之催督”。[39]也就是说，主动的粉饰和被动的敷衍，都已成为官场常见现象。
梁启超就曾指出，当时朝廷无款，多“责督抚以报效”。而各督抚所认报效常逾千万，以“买政府欢心，得为升迁之资”。其一旦升迁，则认报效之责就转归后任。即使不得升迁，也往往“迁延年余，实缴者不及二三十万”。且这也不能怪督抚，各省“每岁所入，仅有此数；而待支之款，百出而不穷”。中央每个部门都要求先完成其所管辖之门类，实则全都完不成，“政府亦无辞以相难”。虽“人人明知外患内忧之岌岌不可终日，顾各怀得过且过之心”。其结果，京师与各省，不过“文牍往还，涂饰了事”。[40]
这正是杜亚泉所说的“纸张天下”。在杜氏看来，清季“政治所以纷繁纠杂者，正因官吏太多，彼此以文牍往还，以消日力”。故“当局以张皇粉饰其因循，朝士以奔走荒弃其职务。问其名则百废具举，按其实则百举具废”。他的预测，后果不出两途：“一曰迫于财政之困乏，仅仅维持现状而不得，则敷衍益甚，而几等于销灭；一曰不顾民力之竭蹶，益益进行现在之政策，则搜括愈力，而终至于溃决。”更可怕的则是“一方面行其敷衍之策，而政治销灭于上；一方面尽其搜括之实，而经济溃决于下；大局遂不堪问矣”。[41]
实际上，那时发生“民变”的频率已大增。《国风报》一篇讨论“民变”的文章，就直接归咎于新政导致的官场腐败。盖因“考成所关，悉在于是”，上下都把新政挂在口上，“上官之督责文书，以责成其属僚也，但曰举办新政；属僚之奔走喘汗，以报最于上官也，但曰举办新政”。虽“敝精费神，曾无实效；涂泽粉饰，上下相蒙”。更有“不肖之吏，且假非驴非马之新政，以肆其狼贪羊狠之私谋，驱其民而纳之罟擭陷阱之中，以至激成大变”。[42]
更严重的是，由于上下都在条文上努力，一些新的举措不过是摹拟外国，表现出想象领先、已不那么熟悉自身国情的现象。例如，仿行宪政时的一项要务，也是最不受老百姓欢迎的举措之一，就是摹拟外国的各类“调查”。当时的思路，开发富源，先要知道各地有什么，故应调查；要选举，就先要知道有多少选民，所以要实行户口调查；等等。然而，开发富源一类，的确向不为政府所关注；像户口这样的大事，过去何以不知其详？是故意的？还是无意的？若过去已知，本不必调查，就可按既有数据实行选举。
故“调查”的需要不仅是外来的，也揭示出一个思路，即政府以及部分民间士人已经认识到，他们对于国情的了解是不足的。而这不足，既有真正的不足（因为小政府不需要足），又与外来影响不可分。近代中国的各种外在对比项，本已具有很强的想象意味；[43]后来对自身国情的认识，也出现了连带性的想象。如前所述，近代一些肯说话、愿意说话也能说话的人形成了所谓“舆论”，影响着朝野的决策。但很多时候，这些人或不过是摹拟外在的认知，又胆大敢说而已，他们有时并不真正了解自己的国家和国民。
不幸的是，梁启超自己就是这类人中的一个。他在通过日本输入西方观念的同时，也“借鉴”或引申性地“发现”了一些中国的“国情”。可怕的是，类似的观念后来却被制定政府政策的人所采纳，而成为了国策。梁氏在1896年说：国强基于民智，而民智的基础是天下人都能读书识字。“德、美二国，其民百人中，识字者殆九十六七人。欧西诸国称是。日本百人中，识字者亦八十余人。中国以文明号于五洲，而百人中识字者不及三十人。”[44]这大概是根据当时各国国势强弱反推出的想象判断。在梁启超眼中，中国的识字率虽远比列强低，到底也还接近30%。在后来的认知中，这一比率则大幅降低。到1908年，宪政编查馆定出的筹备立宪目标，“人民识字义者”竟然要到筹备第七年才可以达到1%，第八年达1/50，第九年到1/20。[45]
不过十余年，在当时政府官员眼里，素重教育的中国基本已成一个极少有人识字的蛮荒国度了。若不求精确，识字率本不难知大概。此虽一例，却可推见其余。故清末朝野对人对己的不少认知，都已建立在想象的基础之上。如果朝野对国情和外情的了解如此，其所推动和实施的各项改革措施，到底是基于想象还是现实？到底有多少是基于想象？又有多少是应对现实？恐怕都需要进一步探索。仿行宪政时一些摹拟举措，确属无的放矢，应是新政不成功的一个重要因素。有些相关的努力，或许真如冯友兰后来所说，只能“壮纸片上之观瞻”。[46]这样，清季新政已进入一个非常危险的阶段。